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Política fiscal y crecimiento

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
December 2002
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Crecimiento económico, desarrollo sostenible y los Objetivos de Desarrollo del Milenio

El crecimiento económico es esencial para alcanzar el desarrollo sostenible y mejorar los resultados sociales4. En general —pero no siempre—el crecimiento económico beneficia a los pobres; en aproximadamente el 90% de los casos en que los países registraron una tasa anual de crecimiento del PIB per cápita de al menos 2% durante cinco años, el ingreso real de los pobres también aumentó. Aunque el crecimiento no suele caracterizarse por un sesgo a favor de los ricos5, la adopción de medidas apropiadas que potencien la capacidad de los pobres de generar ingreso puede ayudar a garantizar que también cosechen los frutos de la expansión económica (véase la sección titulada “Política fiscal, desarrollo humano y los Objetivos de Desarrollo del Milenio”). Como cabría esperar, también existe una fuerte vinculación entre el crecimiento económico y las mejoras en las dimensiones de la pobreza que no se refieren al ingreso. Por ejemplo, un aumento del PIB per cápita de 10% suele traducirse en una disminución de entre 3% y 5% de la tasa de mortalidad infantil6. Análogamente, las discrepancias entre las tasas de alfabetismo masculino y femenino disminuyen acusadamente a medida que se incrementa el PIB7. En este sentido, al fomentar un vigoroso crecimiento económico, la política fiscal puede desempeñar una función esencial en el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

El crecimiento económico puede respaldar la sostenibilidad desde el punto de vista ambiental, y viceversa. Asimismo el crecimiento puede incidir positivamente en el medio ambiente porque incrementa los recursos disponibles para efectuar mejoras ambientales. En Asia oriental, por ejemplo, se observa que el acceso al agua potable y al saneamiento aumentó continuamente a medida que fue acelerándose el crecimiento económico8. No obstante, la experiencia de los países desarrollados demuestra que el crecimiento no es ninguna panacea. También es importante que las políticas y las instituciones sean de buena calidad, y obviamente en relación con la política fiscal; según estudios recientes, estos dos factores pueden reducir significativamente el deterioro ambiental en países de bajo ingreso y acelerar las mejoras en países de ingreso alto9. Asimismo, en la formulación de las medidas de política debe reconocerse que existen vínculos importantes en sentido contrario: la calidad del medio ambiente y el uso sostenible de los recursos pueden afectar el crecimiento económico10. En muchos países en desarrollo, por ejemplo, el costo de la contaminación del aire en cuanto a morbilidad y mortalidad es sustancial y tiene consecuencias adversas para el crecimiento económico.

Equilibrio fiscal y crecimiento económico

Una situación fiscal sostenible y prudente fomenta el crecimiento económico. A largo plazo, los países que registran déficit públicos (la diferencia entre el ingreso y el gasto públicos) y niveles de deuda bajos y estables suelen registrar tasas más altas de crecimiento económico11. En países en los que los déficit y la deuda son altos, la reducción de los desequilibrios presupuestarios generalmente acelera el crecimiento económico, incluso a corto plazo12. Puesto que la necesidad de crear dinero para financiar el gasto público es menor, la consiguiente tasa de inflación en países con bajos déficit presupuestarios suele ser más baja13. Asimismo, un déficit fiscal bajo incrementa el ahorro disponible para sufragar mayores niveles de inversión, lo cual conduce a un mayor crecimiento económico14. Un déficit bajo también fomenta el crecimiento porque reduce la probabilidad de una crisis económica provocada por inquietudes en torno a la capacidad de las autoridades para atender el servicio de la deuda. De hecho, los estudios realizados indican que la estabilidad macroeconomica que se logra cuando no se producen crisis de este tipo trae consigo numerosas ventajas, entre otras, tasas de inversión y de crecimiento económico más altas, mayores niveles de educación y equidad distributiva, y una reducción de la pobreza15.

La política fiscal más apropiada para fomentar el crecimiento varía según la situación económica y el horizonte temporal. A largo plazo, la política fiscal debe tener por objeto mantener la deuda pública en niveles sostenibles. A corto plazo, la orientación óptima de la política fiscal puede variar: una política más restrictiva es indicada en países con déficit fiscales sustanciales, en tanto que una expansión fiscal (déficit más cuantiosos) es aconsejable en países que han logrado la estabilidad fiscal pero que atraviesan por graves desaceleraciones económicas (como, por ejemplo, los países asiáticos durante la crisis de 1997-99). Una política fiscal expansiva también se justifica en países de bajo ingreso cuyos parámetros macroeconómicos son sólidos (por ejemplo, una tasa de inflación y un déficit presupuestario bajos) y las autoridades desean respaldar un mayor gasto público en el marco de su estrategia de reducción de la pobreza.

Estas consideraciones se ven reflejadas en el asesoramiento en materia de políticas que brinda el FMI. Por ejemplo, una vez que se hizo evidente la magnitud que había alcanzado la contracción económica en los países afectados por la crisis de Asia de 1997-99, la institución se manifesto a favor de una significativa expansión del gasto público para fomentar la actividad económica16. Una vez atenuada la crisis, el FMI respaldó la aplicación de una política fiscal más restrictiva para ayudar a esas economías a mantener la deuda pública en niveles moderados. La flexibilidad de las metas fiscales también queda reflejada en el diseño de los programas de ajuste que los países de bajo ingreso aplican con el respaldo del servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza (SCLP) del FMI. En la práctica, ello significa que en países que ya han logrado un déficit presupuestario bajo y una inflación reducida, en los programas de ajuste se prevén aumentos del déficit para respaldar las estrategias de lucha contra la pobreza. En estos países se programan aumentos del déficit de ½ punto porcentual del PIB, en promedio, para sufragar gastos de alta prioridad que favorecen a los pobres. En cambio, en países que aún no han logrado la estabilidad macroeconómica, es más común la restricción fiscal y, en promedio, el déficit se mantiene más o menos constante17.

Política fiscal, incentivos y crecimiento económico

La política fiscal también puede afectar el crecimiento económico mediante los efectos que tiene sobre los incentivos de los particulares y las empresas. Los gravámenes a las empresas pueden incidir en las decisiones de los directivos sobre el nivel de inversión y el tipo de activos en que invierten; los impuestos sobre la mano de obra pueden incidir en el empleo y en las decisiones relativas a la educación y capacitación; los derechos por pie pueden desalentar la tala de árboles (o incentivar actividades ilícitas en la explotación forestal); los impuestos sobre el ingreso de capital pueden dar lugar a cambios en los incentivos de ahorrar; la ausencia de cargos por emisión puede conducir a una contaminación excesiva; el otorgamiento de exenciones y subvenciones tributarias especiales a personas con contactos políticos puede reducir los incentivos de realizar actividades productivas, y la excesiva generosidad de los programas sociales puede socavar los incentivos para trabajar y ahorrar. Los efectos sobre los incentivos no se limitan al sector privado; desempeñan una función igualmente importante en el sector público. La política de remuneraciones y el régimen disciplinario, por ejemplo, influyen en el grado de corrupción en la administración pública y en la productividad de los funcionarios.

Los efectos sobre los incentivos pueden limitar la eficacia de la política fiscal. Un aumento del impuesto sobre las sociedades para incrementar la recaudación, por ejemplo, no surtirá efecto si la respuesta de las empresas es invertir en otros países o transferir sus utilidades a jurisdicciones en las que los gravámenes son más bajos18. Si las prestaciones de los programas sociales son muy generosas puede desalentarse la búsqueda de empleo y el interés en adquirir un oficio, con lo cual los desempleados pueden quedar estancados en la “trampa de la pobreza”. Estos problemas repercuten en el diseño de las políticas. Los programas de alivio de la pobreza, por ejemplo, pueden ser más eficaces desde el punto de vista de los costos cuando exigen que los beneficiarios tengan un empleo o que los niños vayan a la escuela.

Las políticas tributaria y de gasto deben, en general, diseñarse de modo tal que los efectos negativos sobre los incentivos sean mínimos. Al seleccionar las medidas de política tributaria para incrementar el ingreso, por ejemplo, debe darse preferencia a las que menos distorsionan las decisiones de oferta de mano de obra, consumo y ahorro, entre otras. Cuando una determinada política tiene por objeto ayudar a los pobres, es poco sensato desalentarlos a elevar sus niveles de vida. No obstante, existen excepciones importantes, sobre todo en lo que se refiere al medio ambiente y los recursos naturales, en las que las políticas tributaria y del gasto pueden ayudar a corregir incentivos inapropiados que favorecen un consumo excesivo. El precio de la energía que se determine en un mercado privado es demasiado bajo, por ejemplo, si el verdadero costo social de consumir energía (que incluye el costo de la contaminación y del congestionamiento del tráfico) no es uno de los componentes del precio del sector privado. La función que desempeñan los incentivos en el diseño de las medidas de política fiscal que fomentan el desarrollo sostenible es una consideración central en gran parte del análisis del presente folleto.

Composición del ingreso y crecimiento

Un sistema tributario eficiente y justo es un componente importante de toda estrategia de crecimiento económico19. Si bien la asistencia externa puede ser una fuente importante de recursos, la mayor parte del financiamiento del gasto público de los países debe proceder del ingreso tributario. Ello exige una administración tributaria eficaz y una política tributaria que reduzca al mínimo las distorsiones para garantizar que los recursos de la economía se estén utilizando en forma óptima. A fin de limitar las distorsiones, es preferible que el régimen tributario no sea excesivamente complejo y que los gravámenes que se apliquen a una amplia gama de bienes y servicios sean relativamente uniformes. La tributación del ingreso también tiene una función en este sentido, aunque en muchos países en desarrollo las deficiencias de la capacidad administrativa limitan el ingreso de esta fuente. Asimismo, el sistema tributario debe ser sensible a la posibilidad de fallos del mercado, y obviamente en relación con el medio ambiente y el uso de los recursos naturales, y debe administrarse de modo transparente, imparcial y sobre la base de normas20.

El sistema tributario debe, además, ser considerado como equitativo por la población, aunque la experiencia parece indicar que los impuestos son generalmente menos eficaces para ayudar a los pobres que los programas de gasto dirigidos a grupos específicos. Los ricos son muy hábiles en evitar el pago de impuestos altos sobre el ingreso y a tal efecto transfieren activos al extranjero, por ejemplo, o aprovechan el tratamiento relativamente más favorable al que están sujetas las ganancias de capital. Los impuestos sobre el consumo y el comercio, que revisten especial importancia en muchos países en desarrollo, también son instrumentos poco indicados para alcanzar objetivos de equidad. Es evidente, por ejemplo, que eximir ciertos productos alimenticios básicos del impuesto sobre el valor agregado (IVA) favorece en cierta medida a los pobres porque es probable que asignen una mayor proporción de sus ingresos a la compra de esos productos. Sin embargo, también es probable que los ricos gasten un monto absoluto mayor en esos alimentos exentos y, por lo tanto, sean el grupo que más se beneficie. Como se explica en la sección titulada “Política fiscal, desarrollo humano y los Objetivos de Desarrollo del Milenio”, la eliminación de esas exenciones liberaría ingresos que podrían asignarse a ayudar en mayor medida a los pobres21.

Mejorar la eficiencia y la equidad de los sistemas tributarios es un componente esencial de los programas respaldados por el FMI. Casi las tres cuartas partes de los programas respaldados con recursos del SCLP en los países de bajo ingreso incluyen medidas para ampliar la base impositiva y mejorar la equidad horizontal (es decir, lograr que contribuyentes con ingresos similares reciban el mismo tratamiento fiscal), por ejemplo, mediante la eliminación de exenciones y la supresión de las ventajas tributarias de que gozan los inversionistas extranjeros. Asimismo, muchos programas procuran mejorar la eficiencia tributaria por medio de reducciones del número de aranceles y de las tasas arancelarias que se aplican a las importaciones, la simplificación del impuesto sobre la renta de las personas físicas o a través de mejoras en la administración tributaria. Algunos programas intentan lograr una mayor equidad incrementando, entre otros, el carácter progresivo del impuesto sobre la renta de las personas físicas22. El FMI también sigue desempeñando una función central con respecto a la adopción del IVA y el perfeccionamiento de ese gravamen, que ha resultado ser una innovación tributaria clave en muchos países en desarrollo. Debido al hecho de que su adopción trae consigo modernos métodos de autoliquidación, el IVA se considera, además, como un primer paso importante hacia la modernización de la administración tributaria.

Composición del gasto y crecimiento

La asignación de una mayor proporción del gasto público hacia la formación de capital físico y humano también puede promover el crecimiento económico. La inversión en capital físico, como en caminos y otras infraestructuras, puede incrementar la capacidad productiva de la economía23. Aunque la eficacia de dicha inversión varía según el proyecto y de un país a otro, los estudios recientes indican que podría repercutir significativamente en el crecimiento económico. En uno de estos estudios se sostiene que un aumento de la inversión pública en el transporte y las comunicaciones de un 1% del PIB trae consigo, en promedio, un aumento de la tasa anual de crecimiento del PIB per cápita de hasta 0,6 puntos porcentuales24.

Cuanto más altos sean los niveles de educación y salud, mayor será la aportación de la población al crecimiento económico. Más allá de los efectos directos que tienen sobre el bienestar, las mejoras en el ámbito de la educación y la salud también incrementan la productividad de los trabajadores. La reducción de la incidencia de enfermedades transmisibles, como el paludismo, tiene efectos secundarios positivos sobre el crecimiento porque fomenta el turismo y la inversión extranjera directa25. De hecho, se estima que cada vez que la esperanza de vida al nacer se incrementa en 10%, la tasa de crecimiento del PIB per capita aumenta 0,4 puntos porcentuales26. Aunque a los investigadores les ha resultado difícil cuantificar el efecto de la educación sobre el crecimiento económico, hay pruebas de que puede ser significativo27. A su vez, el crecimiento económico tiene efectos positivos sobre los niveles de educación y la salud, lo cual contribuye a un círculo virtuoso entre la educación, la salud y el crecimiento económico.

En períodos de ajuste fiscal también debe mantenerse el gasto en capital físico y humano. Los programas de saneamiento de las finanzas públicas que protegen el gasto de capital tienden a ser más viables y a favorecer en mayor medida el crecimiento económico28. Esa conclusión reafirma la noción de que en muchos países reducir el gasto público menos productivo, como las subvenciones que no van dirigidas a grupos específicos, e incrementar los gastos más productivos, como la inversión en capital físico y humano, promueve el crecimiento económico tanto a corto como a largo plazo.

No obstante, la acumulación de capital no debe producirse si puede causar daños insostenibles al medio ambiente. Las economías que derivan gran parte de sus ingresos de los recursos naturales no pueden mantener el ritmo del crecimiento económico remplazando la acumulación de capital físico por el deterioro del capital natural. Una grave degradación del medio ambiente puede incidir negativamente en los resultados macroeconómicos a largo plazo. Este efecto puede ser especialmente devastador para los pobres porque suelen depender de los recursos naturales para su ingreso y generalmente no pueden recurrir a otros activos. A largo plazo, las estrategias de crecimiento que tienen en cuenta la calidad del medio ambiente y la eficiencia en la utilización de recursos naturales son las que contribuyen a elevar la inversión, el crecimiento económico y el bienestar29.

Aumentar el gasto público destinado, por ejemplo, a las fuerzas del orden y el poder judicial también puede contribuir significativamente al crecimiento. Sin embargo, se han realizado pocos estudios sobre el efecto de estos gastos debido a deficiencias en los datos.

Mejorar la composición del gasto público es un elemento importante del asesoramiento que brinda el FMI en materia de política fiscal. En los programas de reforma respaldados por el FMI en el marco del SCLP, se establece como meta un incremento del gasto en capital físico de ¾ de punto porcentual, en promedio, del PIB. Asimismo, en muchos de estos programas se adoptan medidas para mejorar la eficiencia del gasto público e incrementar el gasto en desarrollo humano y en la reducción de la pobreza (véase la sección titulada “Política fiscal, desarrollo humano y los Objetivos de Desarrollo del Milenio”)30.

Muchos países presentan deficiencias

El margen de maniobra para modificar los presupuestos y conferirles una orientación más favorable al crecimiento es sustancial. Muchos países de bajo ingreso siguen caracterizándose por desequilibrios presupuestarios considerables: en promedio, registran déficit del gobierno central y niveles de deuda de, respectivamente, 4#x00BD%; y 83% del PIB (véase el cuadro 1). Poco menos de un quinto de estos países registran déficit de más de 7½% del PIB y aproximadamente un tercio tiene niveles de deuda que superan el 100% del PIB. Dada la relación positiva entre la sostenibilidad fiscal y el crecimiento, son muchos los países que podrían promover el crecimiento económico llevando a cabo un programa de saneamiento fiscal.

Cuadro 1.Déficit y deuda del gobierno central, por grupos de países1(Promedios no ponderados; año más reciente para el cual se dispone de datos)
Déficit del gobierno centralDeuda del gobierno central2
Número de paísesPorcentaje del PIBNúmero de paísesPorcentaje del PIB
Países en desarrollo y en transición1423,63065
De los cuales: Países de bajo ingreso614,61483
OCDE322−0,41559
Fuentes: FMI, Perspectivas de la economía mundial (Washington), y estimaciones del personal técnico del FMI.

El déficit del gobierno central equivale al ingreso y las donaciones del gobierno central deducidos el gasto y la concesión neta de crédito del gobierno central (multiplicado por menos uno).

En el caso de los países de la OCDE, la deuda se refiere a la deuda pública en valores brutos, conforme a la definición del criterio de Maastricht.

OCDE: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos. Las cifras no incluyen Corea, Hungría, México, Polonia, la República Checa, la República Eslovaca y Turquía.

Fuentes: FMI, Perspectivas de la economía mundial (Washington), y estimaciones del personal técnico del FMI.

El déficit del gobierno central equivale al ingreso y las donaciones del gobierno central deducidos el gasto y la concesión neta de crédito del gobierno central (multiplicado por menos uno).

En el caso de los países de la OCDE, la deuda se refiere a la deuda pública en valores brutos, conforme a la definición del criterio de Maastricht.

OCDE: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos. Las cifras no incluyen Corea, Hungría, México, Polonia, la República Checa, la República Eslovaca y Turquía.

Un bajo nivel de gasto social de los países e indicadores sociales deficientes con respecto a otros países también señalan que hay margen para reasignar el gasto público a rubros que fomenten el crecimiento. Por ejemplo, en los países más pobres, el gasto en salud pública asciende a solo US$40 dólares por persona (en valores basados en la paridad del poder adquisitivo); como proporción del PIB, los países de bajo ingreso gastan solamente alrededor de un tercio del promedio de los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) (cuadro 2). Este bajo nivel de gasto se ve reflejado en parte en los indicadores de salud; por ejemplo, la esperanza de vida es, en promedio, de solo 55 años, frente a 78 años en los países de la OCDE. El gasto en educación es ligeramente más generoso en los países de bajo ingreso (cuadro 3); sin embargo, las bajas tasas de alfabetización (63%) indican que hay un margen considerable para desarrollar el capital humano e incrementar la productividad de la fuerza laboral. Asimismo, según estimaciones recientes de las subvenciones a los sectores de explotación de los recursos naturales y a los sectores industriales y de la energía en países que no pertenecen a la OCDE, en el período 1994-98 las subvenciones nocivas para el medio ambiente tuvieron un costo anual de US$340.000 millones, es decir, de 6,3% del PIB (cuadro 4), cifra similar al gasto público total en educación y salud. Por lo tanto, parecería que hay capacidad para seguir reorientando el gasto hacia rubros más productivos31.

Cuadro 2.Gasto público en atención de la salud y esperanza de vida, por grupos de países(Promedios no ponderados; año más reciente para el cual se dispone de datos)
Gasto público en salud
Númerode paísesPorcentaje del PIBPorcentaje del gasto público totalGasto per cápita; dólares, en términos de PPA1Esperanza de vida (años)
Países en desarrollo y en transición1182,48,011763
De los cuales: Países de bajo ingreso532,27,64055
OCDE2246,114,42,87278
Fuentes: OCDE (2001b), Banco Mundial (2001b), autoridades nacionales y estimaciones del personal técnico del FMI.

PPA: Paridad del poder adquisitivo.

OCDE: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos. Las cifras no incluyen Corea, Hungría, México, Polonia, la República Checa, la República Eslovaca y Turquía.

Fuentes: OCDE (2001b), Banco Mundial (2001b), autoridades nacionales y estimaciones del personal técnico del FMI.

PPA: Paridad del poder adquisitivo.

OCDE: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos. Las cifras no incluyen Corea, Hungría, México, Polonia, la República Checa, la República Eslovaca y Turquía.

Cuadro 3.Educación pública y tasa de alfabetización, por grupos de países(Promedios no ponderados; año más reciente para el cual se dispone de datos)
Gasto público en educación
Númerode paísesPorcentaje del PIBPorcentaje del gasto público totalGasto per cápita; dólares, en términos de PPA1Tasa de alfabetización (porcent.)
Países en desarrollo y en transición1184.515,519975
De los cuales: Países de bajo ingreso534,315,68263
OCDE2245,212,01.23197
Fuentes: OCDE (2001b), Banco Mundial (2001b), autoridades nacionales y estimaciones del personal técnico del FMI.

PPA: Paridad del poder adquisitivo.

OCDE: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos. Las cifras no incluyen Corea, Hungría, México, Polonia, la República Checa, la República Eslovaca y Turquía.

Fuentes: OCDE (2001b), Banco Mundial (2001b), autoridades nacionales y estimaciones del personal técnico del FMI.

PPA: Paridad del poder adquisitivo.

OCDE: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos. Las cifras no incluyen Corea, Hungría, México, Polonia, la República Checa, la República Eslovaca y Turquía.

Cuadro 4.Costos mundiales de las subvenciones públicas por año, 1994-981(Miles de millones de dólares de EE.UU., salvo indicación contraria)
OCDE2Países que no pertenecen a la OCDEMundo
Sectores de recursos naturales390155545
Agricultura33565400
Recursos hídricos154560
Silvicultura53035
Pesca101020
Minería25530
Sectores de la energía y la industria335185520
Energía80160240
Transporte por carretera20025225
Industria manufacturera5555
Total7253401.065
Total en porcentaje del PIB3,46,34,0
Fuente: Van Beers y de Moor (2001).

Las subvenciones se calculan en cifras brutas, es decir, incluidos los impuestos.

OCDE: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos.

Fuente: Van Beers y de Moor (2001).

Las subvenciones se calculan en cifras brutas, es decir, incluidos los impuestos.

OCDE: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos.

Mejorar la eficiencia y la asignación del gasto social también son componentes esenciales para promover el crecimiento. Un mayor gasto solo se traducirá en mejores resultados en materia de salud y educación si se lo destina en forma eficiente y a los grupos más necesitados, tema que se analiza en la sección titulada “Política fiscal, desarrollo humano y los Objetivos de Desarrollo del Milenio”.

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