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IV. ¿Cómo debe llevarse a cabo el ajuste fiscal?

Author(s):
James Daniel
Published Date:
January 2007
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El procedimiento más adecuado para aumentar los ingresos consiste en que el príncipe elimine todo gasto superfluo, abola todos los cargos innecesarios, evite guerras y recorridos por otras tierras, … controle la codicia de la burocracia, y preste más atención a la justa administración de su territorio que a su expansión.

— Desiderius Erasmus (1469–1536)

El ajuste fiscal debe llevarse a cabo, en teoría, mediante la aplicación de medidas estructurales de alta calidad desde el comienzo del proceso. Dichas medidas comprenden desde políticas sólidas de ingresos y gasto a mediano plazo hasta políticas a corto plazo que favorezcan el crecimiento. Las redes de protección social pueden mitigar los costos a corto plazo de la consolidación fiscal soportados por la población más pobre.

Mejora del sistema tributario y movilización de ingresos

Los problemas estructurales del sistema tributario pueden convertirse en una de las causas principales de los déficits fiscales, del bajo crecimiento y del desempleo. La capacidad para generar ingresos elevando los impuestos puede ser limitada, particularmente cuando la economía está sometida a un proceso de cambio estructural profundo, las bases tributarias son estrechas, los sectores difíciles de gravar (como la agricultura y los trabajadores por cuenta propia) tienen gran peso, los tipos impositivos existentes son elevados y la administración tributaria es deficiente (circunstancias estas que a menudo se refuerzan entre sí). Por lo tanto, la consolidación fiscal viene acompañada a menudo por medidas cuyo objetivo es mejorar el sistema tributario, teniendo en cuenta siempre los efectos de las reformas sobre la equidad y la eficiencia.

Los sistemas tributarios tienen que mantener un equilibrio entre los objetivos macroeconómicos y los microeconómicos (Tanzi y Zee, 2000). En particular, el sistema tributario ideal debería ser:

  • Productivo. Uno de los objetivos principales del sistema tributario es elevar los ingresos que permiten financiar el gasto público. Esto requiere disponer de un sistema que permita que los ingresos crezcan por lo menos al mismo ritmo que la renta, sin necesidad de modificar con frecuencia los tipos impositivos o de introducir nuevos impuestos. Por regla general, la mejor forma de alcanzar este objetivo es fijar unos tipos bajos sobre una base impositiva amplia. Las exenciones e incentivos —por ejemplo, las vacaciones fiscales (posiblemente el peor de todos)— pueden disminuir considerablemente la capacidad recaudatoria, con frecuencia a cambio de pocos o ningún beneficio (recuadro 6).
  • Eficiente. Los impuestos distorsionan los precios relativos y, por consiguiente, afectan a las pautas de producción, consumo, inversión e ingresos. A menos que haya una razón sólida para suponer que los propios precios de mercado están enviando señales equivocadas (lo que puede ocurrir, por ejemplo, cuando alguna actividad genera un daño al medio ambiente), un sistema tributario eficiente debe imponer tipos impositivos bajos y razonablemente uniformes sobre una base tributaria lo más amplia posible. Asimismo, debe evitar exenciones o tipos impositivos especiales que fomenten artificialmente la inversión en proyectos con rendimientos por debajo de los de mercado. Sin embargo, en presencia de externalidades del medio ambiente o de otro tipo (cuando las partes en alguna transacción no asumen todos los costos sociales o disfrutan de todos los beneficios sociales) es apropiado establecer, en principio, impuestos concretos (por ejemplo, sobre la contaminación) o subvenciones concretas (por ejemplo, a la educación básica), aunque son menos frecuentes (dado su costo en términos de ingresos y la posibilidad de que se abuse de ellos).
  • Justo. Cada país debe decidir por sí mismo qué es lo que entiende exactamente por justicia. Distinguir entre equidad vertical y equidad horizontal puede ser útil. La equidad vertical hace referencia a la diferenciación de la carga impositiva en función de la capacidad de pago, y la equidad horizontal al tratamiento igual para todos aquellos que se hallen en similares circunstancias económicas. Ciertos tipos de imposición pueden afectar a la distribución de los ingresos —así, por ejemplo, un impuesto progresivo sobre los ingresos o un tipo reducido en el impuesto sobre el valor agregado (IVA) que grava los alimentos básicos. Sin embargo, la experiencia demuestra que los impuestos son relativamente poco eficaces cuando se trata de influir sobre la distribución de los ingresos en general, y de ayudar a los pobres en particular. Y esto es cierto hoy, a medida que la movilidad internacional de las bases tributarias (especialmente, aunque no solo, de los ingresos de capital) se hace cada vez mayor. La política de gasto suele ser, por lo general, más idónea para influir en la distribución de los ingresos, y los efectos sobre la equidad deberían diseñarse y evaluarse de forma global, incluyendo no solo todos los impuestos sino también el gasto que estos financian.

Recuadro 6.Riesgos de las vacaciones fiscales

Las vacaciones fiscales (exenciones del pago de un impuesto) constituyen un procedimiento inadecuado para incentivar la inversión, por las siguientes razones:

  • Atraen a aquellas empresas menos dispuestas a comprometerse, ya que pueden desplazarse fácilmente al término de las vacaciones. Son las empresas que probablemente tienen menos repercusiones en el conjunto de la economía en términos de formación o de vínculos fuertes con la economía interna.
  • Son susceptibles de un uso fraudulento y reducen los ingresos fiscales no solo directamente, sino también de forma indirecta, al proporcionar a los empresarios un incentivo para utilizar precios de transferencia y estrategias financieras que trasladan los ingresos imponibles de las empresas sujetas a gravamen hacia aquellas que disfrutan de vacaciones fiscales. Por ejemplo, las empresas contribuyentes pueden obtener préstamos de empresas que disfrutan de vacaciones fiscales (no sujetas a gravamen sobre los intereses recibidos).
  • En muchos casos, el atractivo de las vacaciones fiscales ha residido en que protegían a las empresas de la explotación por parte de administraciones tributarias corruptas. Y a la inversa, puede decirse que ofrecer unas vacaciones fiscales puede ser un indicio de mala calidad de la administración.
  • Son relativamente ineficientes en lo que se refiere a la creación de empleo (que es a menudo su objetivo declarado), ya que, al igual que sucede con otros incentivos basados en la inversión, fomentan el uso del capital, no del trabajo.
  • Los países en desarrollo se han sentido obligados a ofrecer este tipo de incentivos debido a la competencia fiscal existente entre ellos, y esta parece ser una de las razones que explican la disminución de los ingresos derivados de los impuestos sobre los ingresos empresariales en muchos países. Pero las vacaciones fiscales no hacen nada por resolver los problemas subyacentes que pueden estar disuadiendo a la inversión extranjera (por ejemplo, la inestabilidad del sistema tributario, un sistema judicial ineficaz, arbitrariedad y corrupción del gobierno y restricciones cambiarias). La evidencia sugiere, en efecto, que los factores fiscales, aunque tienen su importancia, no son ni mucho menos la principal preocupación que tienen los inversionistas extranjeros cuando deciden dónde invertir su dinero.

Existen mejores opciones para estimular la inversión: la depreciación acelerada y los fondos para la amortización del capital. Disponer de una base razonablemente amplia en el impuesto sobre la renta de las sociedades contribuye a que sea más fácil fijar un tipo impositivo bajo, y esto ayudará a proteger la base de ingresos y proporcionará un entorno favorable a la inversión. Conscientes de ello, algunos países han reducido las vacaciones fiscales y otros incentivos. En ocasiones, sin embargo, los países se sienten presionados a mantener o ampliar estos incentivos para competir con otros países, lo que conduce a una competencia fiscal que perjudica a unos y a otros. En estos casos pueden resultar útiles los acuerdos regionales (por ejemplo, un código de conducta sobre la fiscalidad de las empresas, como el adoptado por la Unión Europea).

  • Sencillo y transparente. Los impuestos con un solo o pocos tipos impositivos y un número mínimo de exenciones son más fáciles de administrar, y más fáciles de entender, cumplir y, en última instancia, criticar por parte de los contribuyentes. Los tipos impositivos deberían ser estables y previsibles. Una vez aprobadas las leyes que permiten generar un fuerte crecimiento de los ingresos, es necesario evitar alteraciones frecuentes. En caso de que haya cambios previstos, los contribuyentes en teoría deberían conocer sus implicaciones por anticipado (a menos que esto genere un margen inaceptable para la evasión de impuestos). El diseño de los principales impuestos debería inspirarse en los siguientes criterios:
  • Impuesto sobre las ventas o IVA. Debe ser un impuesto de base amplia sobre el consumo final interno, que no grave el consumo intermedio o las exportaciones ni diferencie por fuente de producción (externa o interna; véase Ebrill et al., 2001). Dada su eficiencia (no afecta al uso de los factores por parte de las empresas) y la seguridad que proporciona en materia de ingresos (ya que los recauda en todas las fases de la cadena de producción, y no solo cuando se produce la venta final), el instrumento ideal para alcanzar este objetivo suele ser un IVA con un solo tipo impositivo positivo (los elementos principales son la deducción de los fondos de amortización con el fin de que el impuesto no grave las compras de factores que realizan las empresas y el establecimiento de un tipo cero para las exportaciones22). En la medida de lo posible, deben evitarse las exenciones, ya que reducen la eficiencia del IVA haciendo que actúe como un impuesto en “cascada” a lo largo de toda la cadena de producción (Harrison y Krelove, 2005). También debe evitarse el establecimiento de un tipo cero (salvo en el caso de las exportaciones) que obligue a devolver lo recaudado, algo que puede generar importantes problemas administrativos. A pesar de ello, suelen establecerse exenciones, bien por razones de tipo técnico (en el caso de los servicios financieros), bien —de forma equivocada, ya que la mayoría de los beneficios suelen ir a parar a los más pudientes, que compran estos bienes en mayor proporción que las personas con menos recursos—, por razones de equidad, como sucede en el caso de los alimentos básicos o de los servicios básicos de educación y sanidad.
  • Impuestos específicos sobre el consumo. El establecimiento de impuestos específicos sobre el consumo (que, a diferencia del IVA, no son recuperables) sobre un número limitado de bienes puede ser una buena alternativa fiscal cuando la demanda de productos básicos es inelástica y dichos productos son fáciles de supervisar. Son apropiados en presencia de externalidades negativas (por ejemplo, un impuesto sobre la gasolina en respuesta al problema de la contaminación atmosférica local y el calentamiento global) y, para algunos, tienen la ventaja de limitar el consumo de productos “perjudiciales” (por ejemplo, alcohol y tabaco). Los impuestos específicos deben gravar tanto la producción interna como las importaciones y, salvo en ciertas excepciones (en particular, en el caso de los productos derivados del petróleo, con el fin de evitar empeorar la volatilidad), sobre una base ad valórem23.
  • Derechos aduaneros. En aquellos países en que la gestión de otros impuestos mejores puede resultar compleja, puede ser útil establecer una tarifa baja y uniforme. En este caso, es necesario poner en marcha esquemas que compensen a los exportadores por el sesgo antiexportador que supone la presencia de derechos aduaneros sobre los factores de producción que utilizan, ya sea mediante un sistema de reintegro (que supone devolver los derechos pagados sobre aquellas importaciones que se utilizan para producir bienes de exportación) o a través de un sistema de suspensión (que excluye directamente dichas importaciones del pago del derecho). Las exenciones de los derechos aduaneros deben ser limitadas y estar claramente definidas para evitar posibles abusos. Con la creciente liberalización de los flujos comerciales, es probable que los ingresos derivados de esta fuente disminuyan. Para muchos países en desarrollo, uno de los principales retos es reforzar sus sistemas de ingresos internos con el fin de compensar la pérdida de ingresos tributarios derivados del comercio.
  • Impuestos sobre las exportaciones. Por regla general, deben evitarse los impuestos sobre las exportaciones, ya que tienden a desplazar recursos desde este sector hacia usos menos eficientes, poniendo en peligro el crecimiento. Sin embargo, el empleo restringido de este tipo de impuestos puede resultar útil en relación con aquellas actividades que son difíciles de gravar (frecuentes en el sector agrícola), como sustitutos temporales de la imposición sobre la renta o para absorber ganancias excepcionales imprevistas (derivadas, por ejemplo, de una devaluación o de fluctuaciones excepcionales del precio de los productos básicos en los mercados mundiales).
  • Impuestos sobre la renta de las sociedades. En teoría, un impuesto sobre los beneficios debería consistir en un tipo único, comparable en términos generales con el tipo marginal máximo del impuesto sobre la renta de las personas físicas. Esto minimiza las posibilidades de que los impuestos induzcan desplazamientos entre la renta personal y la empresarial. Lo ideal es aplicar las deducciones, amortizaciones y créditos tributarios de forma neutral entre los distintos sectores y activos con el objetivo de fomentar la eficiencia. En caso de introducirse incentivos fiscales, estos deberían adoptar la forma de depreciación acelerada (es decir, permitir cancelar los activos a efectos tributarios más rápidamente de lo que se deprecian en la realidad). En ciertas circunstancias, puede utilizarse un impuesto sobre los beneficios mínimos basado en el volumen de ventas o en los activos brutos para incentivar el cumplimiento, fomentar la equidad y garantizar ingresos. En el caso de las pequeñas empresas y el sector informal, puede emplearse un impuesto sencillo de base presuntiva sobre los activos brutos u otros indicadores, dada la dificultad de valorar los ingresos reales.
  • Tributación de los recursos naturales. Suele exigir instrumentos impositivos especializados para garantizar que el gobierno y los inversionistas compartan de forma apropiada riesgos e ingresos, y que el propio recurso se explote de forma responsable.
  • Impuestos sobre la renta de las personas físicas. Debería establecerse una exención básica sobre la renta personal lo suficientemente elevada como para excluir a la población más pobre. Es posible garantizar una progresividad suficiente con solo algunos tramos de ingresos. Las bandas impositivas deben ajustarse periódicamente a la inflación con el fin de evitar una “progresión escalonada,” mientras que los argumentos relacionados con los incentivos y el grado de cumplimiento aconsejan mantener los tipos tan bajos como sea posible. No es prudente, sin embargo, esperar que un recorte en los tipos marginales más elevados (como el que últimamente han practicado algunos países que han introducido un impuesto de “tipo único”) genere un verdadero incremento de los ingresos. Uno de los enfoques tradicionales es que los impuestos sobre la renta deben recaudarse sobre una base “global” (es decir, gravando la suma de todos los tipos de renta). Sin embargo, a menudo resulta conveniente desde un punto de vista administrativo establecer impuestos cedulares24 sobre cada una de las distintas fuentes de renta (por ejemplo, a través del impuesto retenido en la fuente sobre la renta derivada de intereses). Diversos países han implantado en los últimos años con éxito un impuesto “dual” sobre la renta de este tipo, que combina un impuesto bajo de tipo único sobre la renta del capital con un impuesto progresivo sobre la renta del trabajo.

Las reformas de envergadura en el diseño de los impuestos y en la administración tributaria requieren tiempo para ser aplicadas y para generar los ingresos esperados. A menudo es necesario aprobar nuevas leyes y modificar los sistemas y procedimientos básicos. Por lo tanto, es posible que sea necesario adoptar medidas a corto plazo. Estas medidas deben ser valoradas en función de sus efectos sobre la asignación de recursos, equidad, viabilidad administrativa y coherencia con la dirección deseada hacia la que apunte la reforma impositiva a más largo plazo. Las medidas más prometedoras para incrementar los ingresos a corto plazo (y, de hecho, también a largo plazo) suponen, por lo general, ampliar la base tributaria a través de la eliminación de las exenciones (y, especialmente, de los privilegios fiscales). Esto no solo puede contribuir a elevar los ingresos, sino también a simplificar la administración, liberando recursos para actividades más productivas, y a fomentar el cumplimiento por parte de los contribuyentes.

Racionalización del gasto público y protección de los pobres

La reforma del gasto público suele tener por objetivo recortar el nivel de gasto. Pero incluso cuando no hay necesidad de reducir el gasto público, una reforma del gasto puede ayudar a mejorar su productividad, liberar recursos para ayudar a cubrir nuevas necesidades y mejorar la gestión de gobierno y la transparencia (Gupta et al., 2005a). Un recorte del gasto no tiene que perjudicar al crecimiento o a los indicadores sociales si se acompaña de una mejor composición del mismo.

Los recortes del gasto deben ser pragmáticos (adecuados para alcanzar las metas fijadas, pero al mismo tiempo sólidos desde un punto de vista económico y viables desde un punto de vista social). Muchas medidas pueden adoptarse de forma rápida, pero una reforma del gasto duradera y de calidad suele requerir una revisión de las políticas públicas subyacentes, de la composición del gasto, de la cobertura de actividades del sector público y de los procedimientos de prestación de los servicios públicos. Una reforma estructural exhaustiva de las políticas de gasto público exige a menudo un período de varios años (recuadro 7).

Reforma del gasto a más largo plazo

El gasto público debe ser juzgado por sus efectos sobre el crecimiento y la inversión, así como sobre la pobreza y la equidad. Al margen de las funciones básicas del gobierno, el principal argumento a favor de la intervención del sector público es la presencia de fallos de mercado (por ejemplo, externalidades positivas, bienes públicos y mercados financieros imperfectos). El gasto público también desempeña una función redistributiva, especialmente cuando se orienta a los pobres.

El sector privado puede abstenerse de participar en ciertas actividades con una alta rentabilidad social porque el rendimiento privado es demasiado bajo. Esto es lo que sucede en presencia de “externalidades” positivas y bienes públicos. En el caso de las externalidades positivas, el mercado produce una cantidad del bien demasiado baja en relación con la cantidad óptima desde el punto de vista social (por ejemplo, poca educación en relación con los beneficios que este bien genera para el conjunto de la comunidad). En el supuesto extremo de los bienes públicos, respecto de los cuales resulta imposible cobrar a la gente por los beneficios que percibe, lo más probable es que el sector privado no los produzca en absoluto. Otra posibilidad sería que el rendimiento privado de una inversión sea lo suficientemente alto, pero no exista el financiamiento necesario debido a un fallo de mercado.

Los gastos productivos son aquellos que tienen una alta tasa social de rendimiento. Estas tasas son difíciles de cuantificar, pero por funciones suelen ser más elevadas en infraestructura, educación primaria, atención preventiva y primaria de salud, y servicios públicos básicos. En términos de su impacto sobre la pobreza, los programas que parecen tener más influencia son los de educación primaria, atención básica de salud, agua y saneamiento, carreteras, desarrollo rural, agricultura, sistemas judiciales y lucha contra la corrupción. La composición actual del gasto en muchos países parece indicar que el margen de mejora es grande:

Recuadro 7.Reforma fundamental del gasto público

Una reforma estructural a fondo exige plantearse ciertas cuestiones elementales acerca de qué actividades públicas son necesarias, cuáles deben ser provistas por el sector público y cuáles podrían llevarse a cabo en mayor medida sobre una base de mercado. En el caso de que la actividad se mantenga dentro del sector público, es necesario establecer los objetivos específicos, cuantificar los resultados esperados (en caso de que sea posible), determinar los factores necesarios para llevar a cabo la actividad y conceder libertad de gestión para emplear las modalidades más eficientes de prestación de los servicios.

Una revisión general puede dar lugar a los siguientes tipos de reforma:

  • Eliminar servicios improductivos o poco prioritarios.
  • Privatizar aquellas actividades que pueden y deben ser llevadas a cabo por el sector privado.
  • Introducir un enfoque más comercial en las actividades públicas, incluidas las licitaciones competitivas y la contratación externa de algunos servicios al sector privado.
  • Simular la disciplina de mercado en actividades como las adquisiciones públicas y la prestación de servicios (por ejemplo, atención de salud).
  • Mejorar la gestión de aquellos servicios que van a mantenerse dentro del sector público. Esto implica, por ejemplo, transferir más competencias de gestión y vincular los salarios de los gestores a los resultados.
  • En los países en que los sistemas de gestión del gasto público están desarrollados, introducir presupuestos “basados en los resultados” que refuercen los vínculos entre los resultados alcanzados por los distintos organismos y el financiamiento que reciben.
  • Aproximadamente una quinta parte del gasto en educación se dedica a la educación terciaria, cuya tasa de rentabilidad social es inferior a la del gasto en educación en los niveles primario y secundario.
  • De forma análoga, en el sector de los servicios de la salud el gasto en atención preventiva básica (por ejemplo, vacunas) tiene una alta rentabilidad social, además de una incidencia relativamente mayor en la población más pobre. A pesar de ello, casi dos tercios del gasto público en la salud suelen destinarse a cuidados curativos más que a la atención básica y preventiva.
  • Algunos gobiernos proporcionan subvenciones generalizadas, que a menudo resultan distorsionadoras. Las subvenciones, por ejemplo, que fomentan el despilfarro de la electricidad, el agua o los fertilizantes suelen perjudicar al medio ambiente y beneficiar a los sectores más pudientes de la sociedad, que consumen más que los pobres. En algunos casos, las subvenciones pueden orientarse a los pobres, mientras que en otros su eliminación permite destinar los fondos liberados a servicios que benefician a los pobres (por ejemplo, a través del desarrollo de redes de transporte rural).

El gasto no salarial en bienes y servicios puede ser muy productivo, pero a menudo es sobre el que recae el grueso del ajuste. Algunos insumos no salariales muy productivos, como los medicamentos o los libros de texto, resultan con frecuencia desplazados por las partidas de sueldos y salarios. La consecuencia de ello es que los trabajadores sanitarios y los profesores no disponen de los insumos complementarios necesarios. De forma análoga, los programas de inversión pública a menudo ignoran los costos ordinarios de un proyecto, lo que provoca el rápido deterioro de la infraestructura.

La productividad del gasto público puede aumentar, además de orientándolo hacia sectores específicos, afrontando problemas de gobierno y gestión. En educación, la calidad de los profesores, y el hecho de que asistan a clase y enseñen, es más importante que el tamaño de la clase. Esto pone de relieve la importancia relativa que tiene que los profesores perciban salarios razonables con respecto al número de profesores. El gasto en inversión es conocido por los “elefantes blancos” (es decir, proyectos demasiado costosos) que contiene, por ejemplo, aeropuertos y puertos infrautilizados. La productividad de la inversión puede aumentarse si se siguen ciertos principios básicos, entre otros someter los grandes proyectos a un escrutinio más estricto y a un análisis costo-beneficio riguroso y supervisar todos los proyectos propuestos y en curso tanto del gobierno central como de los gobiernos locales.

Reducir la corrupción tiende a mejorar la calidad del gasto y la cuantía de los ingresos que sirven para financiarlo (Tanzi, 1998). En particular, la corrupción suele aparecer vinculada a menos gasto en salud y menos gasto no salarial en operación y mantenimiento, y a más recursos destinados a proyectos de inversión menos productivos y al gasto militar.

Los países con poblaciones en proceso de envejecimiento requieren dos ajustes muy difíciles que implican un cambio, no solo en las pautas de gasto sino también en las promesas de los gobiernos.

  • Reforma de las pensiones. Los sistemas de pensiones se enfrentan a dos tipos de retos. En primer lugar, la mayoría de los sistemas públicos de pensiones prometen prestaciones que no pueden financiarse mediante las contribuciones existentes. Los países disponen de diversas opciones para resolver este problema a mediano o largo plazo (recuadro 8). En un extremo, pueden reestructurar los sistemas de reparto para reestablecer el equilibrio actuarial entre las prestaciones y las contribuciones. En el otro extremo, pueden instaurar sistemas privados de capitalización, reduciendo gradualmente los pasivos implícitos actuales que suponen las pensiones. Pero incluso en este último caso será necesario introducir ajustes en los sistemas de reparto para que la transición sea asequible. En segundo lugar, la cobertura de muchos sistemas de pensiones con frecuencia es estrecha y concede un tratamiento preferente a determinados colectivos, como los empleados públicos. Es importante ampliar la cobertura; en países en desarrollo, esta ampliación exige que el mercado de trabajo se haga más formal. Sin embargo, no debe ampliarse la cobertura hasta que los sistemas existentes no hayan sido reformados para garantizar su sostenibilidad a largo plazo.
  • Atención de la salud. Los ajustes en los procedimientos de racionamiento y financiamiento de la atención de la salud pueden ser incluso de mayores proporciones que la reforma de las pensiones. Las personas mayores son los consumidores más intensivos de cuidados sanitarios, y la demanda agregada de estos servicios crece rápidamente a medida que envejece la población. El rápido cambio tecnológico en la atención de la salud ha venido ampliando, y probablemente seguirá haciéndolo, los tratamientos disponibles, a menudo a un costo sustancial. Otras necesidades a las que tiene que hacer frente el sistema de salud, por ejemplo, las de tratamientos contra el VIH/SIDA, pueden acrecentar la demanda de servicios de atención de la salud. Asignar el gasto en atención de salud de una forma que sea tanto responsable desde el punto de vista fiscal como equitativa desde el punto de vista social es uno de los principales retos a los que se enfrentan los responsables de la política económica en la actualidad.

Reforma del gasto a corto plazo

No existen reglas sencillas y rápidas sobre cómo debería recortarse el gasto público a corto plazo, cuando sea necesario. Dependerá en parte de los factores que estén detrás del crecimiento del gasto (por ejemplo, sueldos y salarios o el programa de capital), así como de las restricciones sociales y políticas a las que se enfrenten los responsables políticos. Sin embargo, la experiencia sugiere algunas directrices:

Recuadro 8.Aspectos esenciales de la reforma de las pensiones

La insostenibilidad fiscal de muchos de los sistemas de reparto se ha hecho cada vez más evidente en las últimas décadas. Muchos países (en especial, los países desarrollados con unos elevados pasivos no financiados) están intentando solucionar este problema. Para hacerlo hay que seleccionar varias opciones:

  • Público o privado. Una cuestión previa es determinar qué papel debería desempeñar el sector público en el sistema de pensiones. Es posible que el sector público quiera tener un papel activo en el sistema, por ejemplo, si considera que los trabajadores son miopes en relación con sus necesidades futuras de ingresos o que pueden abstenerse de ahorrar por sí mismos en el convencimiento de que el gobierno estará allí para ayudarles ante cualquier contingencia. El gobierno puede desear también que el sistema tenga un componente redistributivo.
  • Definidos en función de las prestaciones o de las contribuciones. Los sistemas de pensiones son por lo general definidos en función de las prestaciones (éstas se determinan mediante una fórmula basada en el nivel de ingresos previo), o definidos en función de las contribuciones (las prestaciones se determinan a través de la cuantía de las contribuciones acumuladas). Estas dos opciones se distinguen por la forma en que el riesgo se reparte entre el patrocinador del plan (por ejemplo, el gobierno) y los participantes.
  • De capitalización o de reparto. Los sistemas pueden ser de capitalización, en que las contribuciones se invierten y generan rendimientos de mercado, o de reparto, en que las contribuciones de los trabajadores actuales se destinan a pagar las prestaciones de los pensionistas actuales.

Las opciones en torno a estas dimensiones deben someterse a una cuidadosa valoración, y estarán dictadas (al menos en algunos países en desarrollo) por la capacidad del sector privado de administrar el sistema y proporcionar oportunidades de inversión. Además, el paso de un sistema de reparto a uno de capitalización conlleva unos costos significativos de transición, y la capacidad de un país para financiar estos costos determinará la viabilidad y rapidez del cambio en cuestión. La transición a un sistema de capitalización puede ser deseable, pero no existe una alternativa a la reforma de los actuales sistemas de reparto para reducir los pasivos sin financiamiento previsto.

  • Proteger los programas esenciales. Aunque la consolidación fiscal a corto plazo puede requerir una reducción del gasto total, es posible mantener la mayoría, si no todos, los gastos productivos esenciales y proteger a los pobres con redes de protección social bien focalizadas.
  • Identificar reducciones de programas concretos. Muchos programas pueden y deben abandonarse, recortarse o ser consolidados a medida que la economía se desarrolla y las prioridades cambian. Así, por ejemplo, la distribución gratuita de leche puede resultar innecesaria cuando el nivel de ingresos supera un cierto umbral. La eliminación de programas suele permitir un ahorro efectivo (porque exige que los gobiernos redefinan sus prioridades y representa un primer paso hacia una revisión más profunda del gasto y preserva la eficiencia de las operaciones en otras partes del sector público.
  • Recortar el gasto en salarios del sector público. Las restricciones salariales y la congelación de las contrataciones puede representar una fuente fundamental de ahorro en el corto plazo, pero son difíciles de sostener desde el punto de vista político y no necesariamente deseables desde la perspectiva de la eficiencia. En consecuencia, deberían considerarse como simples soluciones temporales de una reforma estructural que debe suponer una revisión más en profundidad de las políticas de empleo y salarios y de las necesidades de personal.
  • Focalizar estrechamente los programas sociales. Si se definen estrechamente los requisitos necesarios para beneficiarse de estos programas y se reducen las tasas de sustitución de los ingresos podrían eliminarse las subvenciones generales y hacer más eficientes las transferencias (Gupta et al., 2000a). Siempre que sea posible, deben consolidarse los múltiples programas de protección social en un sistema de transferencias de renta más global. Esto permite evitar que se produzca un solapamiento significativo entre las prestaciones provistas por diferentes organismos no coordinados.
  • Revisar el programa de capital. El programa de capital es a menudo uno de los objetivos prioritarios de los recortes de gasto a corto plazo. El aplazamiento de proyectos que aún no se han iniciado puede ahorrar recursos provocando un trastorno relativamente menor en las operaciones públicas diarias. El costo, sin embargo, puede ser una reducción del crecimiento y del desarrollo. Lo más adecuado es que el recorte de los programas de capital se produzca en el marco de una revisión de carácter global de la inversión pública (y a menudo solo como parte de una estrategia a mediano plazo).
  • Recaudar tasas y cargos. Los gobiernos suelen mostrarse reacios a reducir el volumen o la calidad de los servicios en áreas prioritarias como la educación o la sanidad. Para ahorrar en estos servicios la solución más adecuada es la recuperación de costos mediante un aumento de las tasas y cargos que se cobran por ellos, protegiendo al mismo tiempo a la población más pobre.
  • Modificar los aranceles y las subvenciones de las empresas públicas. Si las empresas públicas son deficitarias, es posible que sea necesario modificar su estructura de precios y eliminar las subvenciones. También es posible que haya que redefinir el alcance de sus actividades, ajustar sus políticas de empleo y racionalizar sus programas de capital.

Redes de protección social y Análisis del Impacto Social y en la Pobreza

Las redes de protección social consisten en una combinación de medidas destinadas a proteger a la población más pobre de las consecuencias negativas de los shocks económicos y las reformas estructurales, y a ayudarle a salir de la pobreza. La necesidad de que estas redes de protección social funcionen de forma rápida y eficaz requiere que estas se adapten a las circunstancias particulares de cada país, tales como su capacidad administrativa, la importancia de sus sistemas de protección social informales y formales y las características de la población pobre. Los principales componentes de las redes de protección social son, por lo general, los siguientes:

  • Prestaciones en efectivo focalizadas, subvenciones a los productos básicos y dispensa de tasas. Junto con una focalización eficaz, estos son los procedimientos preferidos para proteger a los más pobres cuando los ingresos disminuyen o los precios aumentan. En los casos en que existen tasas por motivos presupuestarios, la dispensa del pago de dichas tasas se ha venido utilizando para ayudar a mantener el acceso de la población más pobre a los servicios educativos y de salud. Otra opción es proporcionar servicios mínimos básicos (tales como electricidad y agua potable) a un menor costo.
  • Mejores prestaciones por desempleo, indemnizaciones por despido y sistemas de obras públicas. Dado que las reformas pueden provocar un aumento temporal del desempleo, la asistencia puede canalizarse a través de esquemas diseñados para mitigar la caída del empleo. Los gobiernos deben mantener la distinción entre seguro social, que suele financiarse mediante contribuciones, y asistencia social, que debería financiarse a través del presupuesto. Una estrategia de reempleo bien definida (a través, por ejemplo, de programas de actualización laboral) también puede resultar útil.

La focalización y los incentivos son los elementos fundamentales del diseño de las redes de protección social. La falta de capacidad administrativa impide, por lo general, el establecimiento de un sistema sofisticado de prestaciones condicionadas al nivel de ingresos. Por lo tanto, muchos países se basan en la focalización por categorías, limitando por ejemplo las prestaciones a los menores, a los pensionistas o a aquellos hogares situados en regiones particularmente pobres. Otra forma de focalización que requiere una escasa capacidad administrativa consiste en limitar las subvenciones a aquellos bienes que la población más pobre consume en mayor proporción, o en limitar la cantidad que puede consumir cada hogar (por ejemplo, mediante cupones). El costo fiscal de las redes de protección social se reduce más cuanto mayor es la reducción gradual de las prestaciones a medida que los ingresos de los hogares aumentan. Este procedimiento, sin embargo, eleva el tipo impositivo marginal implícito al que se enfrentan los beneficiarios y, por lo tanto, los posibles efectos perjudiciales sobre los incentivos al trabajo.

Para examinar cuál es la influencia del gasto (y de otras políticas) sobre la población más pobre puede realizarse un Análisis del Impacto Social y en la Pobreza (PSIA, por sus siglas en inglés). Un PSIA es un análisis de las consecuencias positivas y negativas que tienen los diferentes cambios en las políticas (por ejemplo, impositivas, comerciales, de recorte de empresas públicas o de gasto social) sobre el nivel de bienestar de los distintos grupos sociales (con un énfasis explícito en los colectivos pobres y vulnerables). Según las circunstancias concretas del país, un PSIA puede emplear distintos instrumentos para valorar el impacto de las políticas, como por ejemplo análisis de incidencia, encuestas sobre el impacto social, modelos de microsimulación basados en encuestas a los hogares y modelos de equilibrio general cuantificables. Estos instrumentos se basan en los datos que proporciona el gobierno, el cual, a su vez, los obtiene a partir de un proceso de consulta abierta que incluye, entre otros, a la propia sociedad civil. Un PSIA puede indicar la necesidad de modificar las políticas propuestas o de reforzar las redes de protección social para acompañar a las nuevas políticas.

22Tanto el “tipo cero” como la “exención” suponen que las ventas no quedan gravadas por el impuesto; sin embargo, existe una diferencia entre ambos conceptos, y es que los impuestos que graven a los factores se devuelven en el caso de un impuesto con tipo cero, pero no en el caso de una exención.
23Un impuesto, derecho o tasa basados en el valor de los productos, los servicios o la propiedad sobre los que recae.
24Los sistemas tributarios cedulares desagregan la renta en diversos componentes, como renta del trabajo, dividendos y regalías, y luego aplican diferentes tipos impositivos y exenciones.

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