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III. ¿En qué reside el éxito del ajuste fiscal?

Author(s):
James Daniel
Published Date:
January 2007
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Si con hacerlo quedará hecho, entonces lo mejor sería hacerlo sin tardanza.

—William Shakespeare (1564–1616)

Los ajustes fiscales que tienen éxito mejoran la situación fiscal de forma duradera y eficiente, minimizando al mismo tiempo los costos en términos de bienestar. El éxito depende de diversas variables, especialmente de la cronología, la velocidad, el tamaño y la calidad del ajuste.

Calendario y velocidad del ajuste

La cronología del ajuste es un factor clave, aunque el margen de maniobra de que disponen los gobiernos es a veces estrecho. En presencia de restricciones financieras graves, por ejemplo, es posible que los gobiernos no puedan hacer mucho más que consolidar, y los argumentos de índole político pueden impedir una consolidación hasta que los problemas que plantean las políticas vigentes desemboquen en una crisis. Sin embargo, cuando los gobiernos tienen margen de maniobra, la consolidación fiscal debería llevarse a cabo, por regla general, en épocas de bonanza. En concreto, entre las recomendaciones esenciales pueden resultar útiles las siguientes:

  • El momento dentro del ciclo económico interno. En teoría, la consolidación fiscal (sobre una base cíclicamente ajustada) debería comenzar cuando la economía inicia la fase expansiva del ciclo económico, de modo que puedan mitigarse los posibles primeros efectos contractivos. De forma análoga, el relajamiento de las condiciones fiscales resulta más apropiado cuando la economía entra en la fase contractiva del ciclo.
  • El momento dentro del ciclo económico global. Una fase de recuperación económica mundial brinda la oportunidad de sustituir una demanda externa creciente por una demanda interna desacelerada mediante medidas fiscales.
  • La orientación de la política monetaria. El ajuste será más eficaz si está bien coordinado con la política monetaria. Por ejemplo, para minimizar las posibles pérdidas de producción, en teoría las condiciones monetarias deberían relajarse cuando la política fiscal es contractiva, siempre y cuando la situación macroeconómica y de endeudamiento público lo permitan.

El reparto de los posibles costos sociales puede con el tiempo contribuir a reducir la resistencia política a la consolidación fiscal. Y lleva tiempo diseñar e implementar medidas de calidad. Todos estos factores pueden contribuir también a que la consolidación goce de más crédito. Con todo, a veces se hace necesario un enfrentamiento directo, por ejemplo cuando el gobierno debe demostrar una decidida ruptura con el pasado o cuando quiere aprovechar la oportunidad de obtener un respaldo político que podría decaer con el tiempo. La resistencia a un enfoque gradual podría asimismo empeorar en alguna fase intermedia e impedir que el proceso se lleve a término, y un período prolongado de austeridad puede generar descontento.

Dimensiones del ajuste fiscal

La cuantía exacta del ajuste fiscal necesario depende de las circunstancias, objetivos y restricciones a las que se enfrente cada país, y debería valorarse en relación con un escenario de referencia (políticas estables). El análisis basado en árboles de decisión puede ayudar a definir la magnitud del ajuste. 1) ¿Existen limitaciones relacionadas con la sostenibilidad (o el financiamiento) de la deuda? 2) En caso negativo, ¿es necesario estabilizar la situación macroeconómica? 3) Si la respuesta a 1) y 2) es “no”, entonces la política fiscal tiene más margen de maniobra para alcanzar directamente los objetivos de desarrollo.

Garantizar la sostenibilidad de la deuda pública

En los países con problemas de sostenibilidad de la deuda pública, la necesidad de lograr la sostenibilidad fiscal debería asegurar la trayectoria fiscal a mediano plazo. En estos casos, el objetivo primordial es mejorar el resultado primario de modo que sea compatible con la sostenibilidad de la deuda. Cuanto más lenta sea esta mejora, mayor habrá de ser su magnitud, ya que mientras tanto la relación deuda/PIB seguirá creciendo.

En teoría, la solvencia exige que el valor presente descontado del gasto primario presente y futuro de un gobierno no supere al valor presente descontado de la trayectoria presente y futura de sus ingresos, deducido todo endeudamiento inicial (Chalk y Hemming, 2000). En la práctica, la solvencia suele estimarse por el procedimiento de verificar si la relación deuda pública/PIB es estable o está disminuyendo. Dicho en términos generales, la relación deuda/PIB aumenta debido a la suma de su propia dinámica (el producto de su valor inicial y el exceso de la tasa de interés real sobre la tasa de crecimiento real) y el déficit primario16. Así, cuando la tasa de interés real es mayor que la tasa de crecimiento real, es necesario un superávit primario para estabilizar la relación deuda/PIB17.

El principal inconveniente de este enfoque es que no indica si la relación deuda/PIB inicial o la relación fijada como objetivo es o no apropiada. Por ejemplo, es posible que, aunque la relación deuda/PIB esté disminuyendo, la deuda siga siendo excesiva, ya que puede estar generando tasas de interés elevadas y un desplazamiento de la inversión privada. Y, lo que es esencial, las evaluaciones de solvencia ignoran los problemas de liquidez a corto plazo. Por ejemplo, un gobierno puede ser solvente pero carecer de la capacidad necesaria para obtener el financiamiento con el que cubrir un reembolso de un solo pago. La solvencia y la liquidez están a menudo relacionadas: la preocupación por la solvencia de un país puede llevar a problemas de financiamiento, y estos pueden generar insolvencia, en la medida en que se necesitan superávits primarios cada vez mayores para hacer frente al pago de intereses crecientes.

Las estimaciones sobre los niveles de deuda pública que se consideran “seguros” varían considerablemente y dependen de las circunstancias particulares de cada país. Se han producido crisis de liquidez y casos de impago de la deuda soberana con niveles de deuda pública muy diferentes. En los países de bajo ingreso, el nivel seguro de deuda pública depende especialmente de la calidad de las instituciones nacionales. Los países que operan en un entorno institucional y político menos consolidado tienen más probabilidades de experimentar dificultades con su nivel de endeudamiento a niveles de deuda mucho más bajos. La razón es que estos países tienden a tener más dificultades en aumentar los ingresos o recortar el gasto, y son más proclives a utilizar y gestionar mal sus fondos. Asimismo, los gobiernos que disponen de bases de ingresos y resultados primarios más volátiles tienden a poder sostener un nivel de endeudamiento menor, sobre todo si sus economías son también volátiles. Dado que buena parte de la deuda pública externa de los países de bajo ingreso es de carácter concesionario, para calcular los coeficientes de deuda pública es necesario utilizar el valor presente descontado, y no cantidades expresadas en términos nominales (aunque esto exige decidir cuál es la tasa de descuento apropiada).

Los resultados primarios proyectados son otro instrumento útil para valorar cuáles son los niveles de endeudamiento sostenible. Si el valor presente descontado de los superávits primarios proyectados es inferior al nivel de deuda actual, el gobierno no podrá hacer frente a su deuda. Una decisión clave es cómo proyectar los niveles de superávit primario. En este sentido, existen dos criterios que pueden resultar útiles:

  • ¿Cuál ha sido el superávit primario medio, o máximo, en el pasado? Aunque es una medida fácil de determinar y un instrumento valioso de control de la realidad, es posible que el pasado no refleje el marco en que se desenvuelve la política económica, actual o futuro.
  • ¿Qué resultados primarios podría generar el país, dadas sus instituciones y otros factores fundamentales derivados de un modelo comparativo de países? Este criterio tiene como ventaja que se basa menos en la trayectoria histórica del país. Sin embargo, exige tener en cuenta factores propios de otros países y es posible que tampoco refleje la evolución del marco en que se desenvuelve la política económica.

Este reconocimiento de que los países siempre van a enfrentarse a shocks, de que las proyecciones son necesariamente inciertas y de que no existe una medida única de la sostenibilidad de la deuda implica que las proyecciones sobre la sostenibilidad deben someterse a pruebas de tensión y ser valoradas desde diferentes ángulos. Las pruebas de tensión deben adaptarse a los riesgos específicos de cada país, pero los riesgos más típicos son la reducción del crecimiento, el incremento de las tasas de interés, una notable depreciación, una disminución del superávit primario, el reconocimiento de la deuda y las restricciones de financiamiento en los mercados. Las comparaciones con los niveles históricos y la volatilidad pasada pueden ayudar a estimar el grado de riesgo. Otros indicadores útiles de sostenibilidad son la relación entre el servicio de la deuda externa y las exportaciones de bienes y servicios, la relación entre la deuda (o el servicio de la deuda) y los ingresos, la relación entre el endeudamiento bruto nuevo y las amortizaciones que vencen (el coeficiente de “renovación”) y el cociente entre la deuda interna y el dinero en sentido amplio.

Estabilización de la macroeconomía

Determinar la magnitud exacta del ajuste fiscal depende de un modo fundamental de la calidad y el tipo de las medidas de ajuste fiscal. Lo ideal sería disponer de un modelo macroeconómico sólido en el que la política fiscal aparezca vinculada a los objetivos macroeconómicos mediante un conjunto de ecuaciones bien definido. Sin embargo, rara vez se dispone en la práctica de este tipo de modelos, sobre todo en los países en desarrollo.

En el caso de los programas de ajuste respaldados por el FMI, el marco metodológico habitual en el que se diseñan las políticas fiscales es llamado “programación financiera” (Ghosh et al., 2005). Los objetivos de un programa financiero suelen especificarse en términos de metas de crecimiento, inflación y balanza de pagos. El programa se formula de forma individual en el marco de un conjunto de cuentas económicas y financieras (principalmente, las cuentas nacionales del ingreso y la producción, la balanza de pagos y las cuentas fiscales y monetarias) que proporciona un marco coherente para el análisis de las políticas económicas.

Una de las principales limitaciones de los programas financieros es que el financiamiento del déficit fiscal debería ser coherente con los objetivos y las restricciones macroeconómicos, en especial:

  • El endeudamiento externo debería basarse en una valoración de la balanza de pagos, de la demanda que existe de títulos de deuda soberana en el mercado, de las perspectivas de otras fuentes de endeudamiento oficial y de los flujos de entrada esperados a través del sistema bancario.
  • El endeudamiento interno debería basarse en supuestos acerca de las variaciones de la base monetaria en sentido amplio que, a su vez, dependen de la evolución de la demanda de dinero (dados ciertos parámetros macroeconómicos como el crecimiento y la inflación), proyecciones sobre los activos externos netos que sean coherentes con las proyecciones de la balanza de pagos, y supuestos relativos al crédito al sector privado que sean coherentes con el crecimiento proyectado.

Alcanzar los objetivos de desarrollo y crear espacio fiscal

Los países que no se enfrentan a restricciones limitantes relacionadas con la sostenibilidad, el financiamiento, o la estabilidad macroeconómica disponen de un mayor margen para elevar el gasto público con vistas a alcanzar los objetivos de desarrollo. En particular, en muchos países de bajo ingreso, el gobierno desempeña un papel esencial como proveedor de infraestructura, educación y servicios de salud, y las necesidades de gasto público son elevadas. La cantidad y calidad de estos servicios es clave no solo para lograr un mayor crecimiento, sino también para el desarrollo humano. Las metas paralelas del crecimiento y el desarrollo humano están relacionadas entre sí, ya que el capital humano puede constituir un poderoso motor para el crecimiento económico.

Para ampliar el margen fiscal y aumentar el gasto público destinado a estas necesidades prioritarias pueden reconsiderarse las prioridades del gasto no productivo, incrementar los ingresos, aumentar el nivel de endeudamiento o atraer donaciones externas más elevadas (Heller, 2005a). Los análisis sobre la trayectoria del gasto público en algunos países de bajo ingreso revelan que existen un despilfarro considerable y fugas de gasto que podrían reducirse si la gestión financiera pública y la selección de proyectos mejoraran. Es posible incrementar los ingresos tributarios a partir de una base baja, pero una carga impositiva excesiva perjudicará a las actividades del sector privado. Por otro lado, un excesivo endeudamiento interno puede desplazar al sector privado y generar problemas de sostenibilidad de la deuda. Una posible opción consiste en la deuda externa concesionaria, pero se trata de una alternativa que no siempre está al alcance o es sostenible. Sin embargo, las donaciones externas pueden ser una forma apropiada y eficaz de sortear estas restricciones.

Con todo, las donaciones también pueden complicar la política fiscal, especialmente cuando son elevadas y volátiles. En particular, un rápido incremento de la ayuda podría 1) generar inflación y una apreciación del tipo de cambio (el “mal holandés”), si se gasta en bienes no transables; 2) desplazar al sector privado si, por ejemplo, el banco central vende deuda interna para tratar de compensar (“esterilizar”) el impacto de los flujos de ayuda sobre la oferta monetaria interna; 3) ejercer demasiada presión sobre la limitada capacidad de absorción18 (especialmente si el gasto aumenta rápidamente) y perjudicar el buen gobierno; 4) socavar los esfuerzos destinados a ampliar la base de ingresos internos, y 5) generar requisitos de gasto corriente que no podrán satisfacerse cuando los flujos de ayuda disminuyan (Heller, 2005b).

Estos posibles efectos adversos pueden mitigarse a través de medidas de política interna como suavizar las fluctuaciones de la ayuda utilizando las reservas internacionales, reforzar la gestión del gasto público, mejorar la gestión de gobierno, aliviar los cuellos de botella que se produzcan en la oferta y eliminar las restricciones a las que se enfrentan los empresarios. Los donantes pueden contribuir a ello haciendo que sus donaciones sean menos volátiles, más previsibles y menos condicionadas a proyectos específicos. Asimismo, pueden canalizar las donaciones a través del presupuesto y mejorar la coordinación con los organismos de desarrollo del país receptor y con otros países donantes.

Un elemento clave para gestionar el aumento de los flujos de ayuda es la coordinación de la política fiscal con la política cambiaria y la política monetaria (FMI, 2005b). Desde una perspectiva fiscal, el problema que se plantea es si las nuevas ayudas deben gastarse o ahorrarse. Desde la perspectiva del banco central, el problema es si deben o no absorberse esas nuevas ayudas permitiendo que el déficit en cuenta corriente (excluidas las ayudas) aumente, incluso a través de las políticas cambiaria y monetaria19.

A largo plazo, la absorción y el gasto constituyen las respuestas más apropiadas a la ayuda (el gobierno eleva el nivel de gasto y la ayuda financia el consiguiente incremento de las importaciones netas). Es posible que sea necesaria cierta apreciación del tipo de cambio real para hacer posible esta reasignación de los recursos. A corto plazo, otras respuestas también pueden resultar útiles:

  • Ahorrar la nueva ayuda (es decir, no absorberla ni gastarla) puede ser un buen procedimiento para suavizar los flujos de ayuda volátiles y sus efectos sobre el gasto, acumular reservas internacionales a partir de un nivel demasiado bajo y evitar una apreciación del tipo de cambio real.
  • Absorber pero no gastar es una opción que sustituye la ayuda por el financiamiento interno del déficit público. Cuando el nivel inicial de endeudamiento financiado internamente es demasiado elevado, esto puede ayudar a estabilizar la economía, recortar la deuda pública y reducir las tasas de interés, “reincorporando” así al sector privado.

Gastar y no absorber es una alternativa problemática que a menudo refleja una coordinación inadecuada entre la política fiscal y la política monetaria. Se trata de una respuesta que es similar a un estímulo fiscal en ausencia de ayuda. La ayuda va a reservas, de modo que el gobierno debe financiar el incremento del gasto público a través de la emisión de dinero o mediante la obtención de préstamos con fondos del sector privado interno. Dado que las importaciones netas no aumentan, no se produce una transferencia real de recursos. Dicho de otro modo: un dólar de ayuda puede emplearse para incrementar las reservas o para elevar el déficit fiscal, pero no para ambas cosas.

Calidad y durabilidad del ajuste

Los estudios indican que el éxito de un proceso de ajuste fiscal, y especialmente la respuesta del crecimiento, depende de la calidad y durabilidad de las medidas específicas que lo sustentan. El gasto público productivo y un sistema tributario eficiente y de base amplia favorecen el crecimiento y el desarrollo. Y las medidas que se perciben como duraderas disipan las preocupaciones por la sostenibilidad de la deuda y modifican los comportamientos individuales. Las leyes de responsabilidad fiscal, la transparencia y una buena gestión de gobierno también pueden desempeñar un papel importante para lograr un ajuste duradero y de calidad.

Ajustes rápidos

En realidad, los responsables de la política económica pueden enfrentarse a restricciones que impidan una implementación gradual y oportuna de reformas de alta calidad. Esto puede ser especialmente cierto cuando es necesario un endurecimiento fiscal inmediato para evitar una crisis inminente. En estos casos, las autoridades pueden optar por una reducción a corto plazo del déficit a través de medidas que no son sostenibles o que ponen en peligro el crecimiento económico (“ajustes rápidos”), que suelen consistir en recortes de gasto. En caso de que sea imposible evitar su aplicación, estas medidas deberían por lo menos ser sustituidas a la mayor brevedad por medidas de mejor calidad.

  • Los recortes uniformes resultan a menudo atractivos. Este enfoque permite a cada uno de los ministerios decidir cómo recortar su presupuesto y parece implicar un esfuerzo igual para todos. Sin embargo, los recortes en programas que son diferentes entre sí tienen consecuencias económicas distintas. Además, este tipo de recortes puede generar rápidamente atrasos en los pagos, incrementar los costos a largo plazo (por ejemplo, al posponer las operaciones de mantenimiento), evitar un nuevo examen de las prioridades y, al alterar las pautas de trabajo (por ejemplo, falta de gasolina para los automóviles que utiliza la inspección tributaria o para las ambulancias), generar ineficiencias. Si no se lleva a cabo un examen más a fondo, el ahorro logrado probablemente se perderá tarde o temprano.
  • Los recortes uniformes en el gasto corriente no salarial pueden dar lugar a que haya menos fondos disponibles para partidas de gasto social no salarial que son muy productivas, como por ejemplo las destinadas a medicinas o libros de texto.
  • Es posible que deba eliminarse el gasto financiado mediante los ingresos derivados de las privatizaciones una vez que esta fuente de financiamiento puntual se agote.
  • Los impuestos sobre las transacciones financieras pueden estimular que se oculten estas operaciones, especialmente si son relativamente elevados. Una disminución de las transacciones financieras se traduce en una caída de los ingresos y una pérdida de la productividad en la economía, y el sistema bancario se resiente.
  • Los recargos sobre las exportaciones socavan la competitividad del esencial sector exportador, reducen el acceso del país a las divisas y debilitan el crecimiento.
  • La aplicación de reiteradas amnistías fiscales, además de plantear cuestiones de equidad, erosionan los incentivos que tienen los contribuyentes para cumplir con las leyes tributarias y merman la credibilidad de las autoridades tributarias. La consecuencia de este tipo de medidas, que suelen beneficiar a los individuos más pudientes de la sociedad, es una disminución de los ingresos en el largo plazo.

Ajustes duraderos

Los recortes duraderos del gasto público en los países industriales suelen afectar a los salarios, las subvenciones y las transferencias (Alesina y Perotti, 1997). Los datos disponibles sugieren también que la consolidación tiende a ser más duradera en las economías de mercados emergentes con menos subvenciones y transferencias o con ingresos más elevados. De forma análoga, el ajuste suele ser más duradero en aquellos países en desarrollo que recortan partidas determinadas de gasto corriente y protegen el gasto de capital. En aquellos países con un coeficiente bajo de ingresos en relación con el PIB (la mayoría de los países en desarrollo), el incremento de los ingresos también puede contribuir a ampliar la duración del ajuste de las finanzas públicas (Gupta et al., 2004).

Las reformas de mayor calidad y más duraderas suelen requerir más tiempo para ser implementadas y generar beneficios presupuestarios. Esto es lo que ocurre, por ejemplo, con la ampliación de la base tributaria o la sustitución de los impuestos sobre los intercambios comerciales por impuestos sobre las ventas de base amplia, especialmente cuando la capacidad administrativa es escasa. La reforma de la función pública exige una preparación de campo previa, como por ejemplo la elaboración de censos de funcionarios públicos, y puede requerir también el pago de indemnizaciones por despido (recuadro 4). Por consiguiente, este tipo de medidas debería formar parte de un paquete global de políticas que permitan una reducción adecuada del déficit a corto plazo.

Leyes de responsabilidad fiscal

Las leyes de responsabilidad fiscal tienen por objeto imponer una disciplina fiscal duradera y resolver el problema del “sesgo deficitario” (FMI, de próxima publicación). Estas leyes tratan de imponer, con distintos grados de formalidad, una restricción subyacente a la política fiscal y, a menudo, a los responsables de la misma. Las leyes de responsabilidad fiscal pueden conllevar reglas numéricas (por ejemplo, presupuestos equilibrados) o imponer procedimientos destinados a aumentar la transparencia y la responsabilidad. Por regla general, exigen que el gobierno se comprometa a llevar a cabo una estrategia de política fiscal que sea susceptible de supervisión o a seguir metas fiscales específicas20. Algunas de estas leyes prevén sanciones bien definidas para los supuestos de incumplimiento. La legislación sobre responsabilidad fiscal suele incluir cláusulas de escape explícitas que suspenden su aplicación en circunstancias excepcionales, como por ejemplo desastres naturales o recesiones graves. La legislación puede definir las metas fiscales en términos de horizontes plurianuales o de indicadores ajustados estructuralmente.

Recuadro 4.La reforma de la función pública

Las reformas de la función pública suelen desempeñar un papel central en los programas de ajuste fiscal. Normalmente, este tipo de reformas pretenden recortar el gasto en salarios (algo en lo que con frecuencia fracasan), mejorar la productividad y reducir los incentivos a la corrupción. Una estrategia de reforma centralizada se basa en una revisión funcional que identifica programas y puestos innecesarios. La estrategia descentralizada se centra en modificar la estructura de incentivos (libertad en materia de decisiones de contratación/despido/ remuneración y presupuestación y evaluación del personal directivo en función de los resultados). Las condiciones necesarias para el éxito de la reforma descentralizada son un elevado grado de transparencia y responsabilidad.

La reforma de la función pública es particularmente difícil, pero una cuidadosa cronología ayuda a llevarla a cabo.

  • El diseño de los programas de reducción del gasto debe ir precedido de censos de funcionarios públicos y revisiones funcionales. En Camboya, por ejemplo, parece que el censo de funcionarios públicos y la toma de huellas digitales y registro de los funcionarios en todas las provincias ha acabado con miles de falsos empleados.
  • Los salarios de los funcionarios deben fijarse en el marco del proceso presupuestario (y no por el parlamento de forma independiente), y la monetización y consolidación de los beneficios debe ser anterior a la reforma de la estructura de retribuciones. En Honduras, por ejemplo, antes de reformar la estructura salarial tuvo que aprobarse una ley de política salarial que abolía los regímenes salariales especiales y otorgaba al ministerio de finanzas (y no al congreso) la facultad de fijar el incremento de los salarios públicos.

Dado que en la mayoría de los países las leyes de responsabilidad fiscal llevan aplicándose solo unos pocos años, la evidencia sobre su eficacia aún no es firme. Aun así, parecen estar surgiendo ya algunas lecciones provisionales:

  • Las instituciones deben estar lo suficientemente desarrolladas como para respaldar los requisitos incluidos en el marco legal. En particular, los sistemas de gestión de las finanzas públicas deben estar lo suficientemente desarrollados como para implementar y hacer cumplir las reglas fiscales y de procedimiento con credibilidad.
  • Para que tengan éxito, las leyes de responsabilidad fiscal requieren un consenso político amplio, y no pueden sustituir al compromiso político. Aunque la adopción de este tipo de leyes puede catalizar reformas importantes que incentiven la prudencia fiscal, la experiencia sugiere que esta precisa de un amplio respaldo para que pueda aplicarse con éxito. El diseño del marco requiere tiempo y debe tratar de dar una respuesta a aquellas deficiencias específicas de la gestión fiscal en el país que explican los malos resultados fiscales. Estas condiciones pueden no satisfacerse en países que se enfrentan a grandes desequilibrios macroeconómicos o a una gran inestabilidad política.
  • Las leyes de responsabilidad fiscal deberían incluir una definición amplia del gobierno. Las leyes con una cobertura más amplia del sector público tienden a tener más éxito las que se basan en una definición más estrecha (por ejemplo, las que se centran únicamente en el gobierno central).
  • En aquellos países con un historial deficiente en lo que a la implementación de políticas se refiere las reglas de procedimiento pueden funcionar mejor que las numéricas. En circunstancias como estas, las reglas de procedimiento21 pueden resultar a menudo beneficiosas, porque al mejorar la transparencia y la responsabilidad promueven la disciplina fiscal.
  • Las reglas fiscales numéricas, en caso de incluirse, deben ser cuidadosamente diseñadas. Las reglas numéricas pueden resultar útiles, por ejemplo, para contener un sesgo deficitario, pero no constituyen por sí mismas una solución a los problemas fiscales estructurales. Las reglas fiscales numéricas pueden incluso incentivar una contabilidad creativa y medidas de poca calidad.
  • Aunque las reglas fiscales han funcionado bien en algunos casos, la evidencia sobre su eficacia como instrumento para mejorar los resultados fiscales sigue siendo provisional. En caso de adoptarse, las reglas fiscales deberían ser: 1) bien definidas en lo que se refiere al indicador fiscal concreto establecido como objetivo, la cobertura institucional y, en su caso, las cláusulas de escape; 2) sencillas y transparentes, de modo que puedan servir como un instrumento eficaz de comunicación de los objetivos políticos del gobierno, y 3) susceptibles de supervisión, de manera que su incumplimiento pueda ser fácilmente detectado y resuelto. Su credibilidad depende en última instancia de la trayectoria del gobierno y del consenso político y social.
  • Los mecanismos para hacer cumplir las normas deben ser creíbles y eficaces. Las cláusulas de escape deberían ser las mínimas posibles para garantizar la credibilidad del proceso. Estos marcos deberían asimismo definir los mecanismos para hacer cumplir las normas, entre los cuales deberían contarse sanciones financieras o administrativas para los funcionarios públicos responsables.
  • Las leyes de responsabilidad fiscal deben mejorar la transparencia. En aquellos países en que la transparencia es escasa y los procedimientos presupuestarios de mala calidad es poco probable que pueda supervisarse de una manera eficaz una meta fiscal cuantitativa importante o hacer cumplir las responsabilidades.

Transparencia y buen gobierno

La transparencia fiscal puede ser útil en un proceso de ajuste fiscal, contribuyendo a que las políticas sean mejores y más sostenibles, y reforzando la responsabilidad. La transparencia fiscal tiene por objeto mejorar el conocimiento que la sociedad tiene de la estructura y funciones del gobierno, los objetivos de la política fiscal, la solidez de las cuentas del sector público y las proyecciones fiscales (recuadro 5). Debe contribuir a un ajuste más equilibrado, especialmente a corto plazo, ya que las metas solo pueden establecerse con respecto a aquellas actividades que se declaran de forma razonablemente fidedigna.

La transparencia fiscal debería contribuir a que las medidas de ajuste fuesen más duraderas, ya que genera un apoyo público más amplio y un mejor conocimiento; facilita el apoyo de los donantes, que reciben garantías más creíbles acerca del uso de sus fondos, e incrementa la previsibilidad y la confianza en los mercados financieros. La transparencia también exige más responsabilidad a los funcionarios y reduce las posibilidades de burlar el esfuerzo declarado de ajuste (mediante, por ejemplo, intentos frustrados por sacar ciertas actividades del presupuesto). Los parlamentos pueden desempeñar un papel particularmente importante para hacer cumplir la transparencia.

La globalización ha incrementado la presión (y también las ventajas correspondientes) para que la gestión económica de los países sea más transparente y responsable. Genera incentivos para que las autoridades reformen las políticas y las instituciones con el fin de que sus países puedan beneficiarse de los crecientes flujos internacionales de capital, tecnología e información. Para atraer la inversión extranjera directa y acceder a los mercados financieros a tasas razonables es cada vez más necesario aplicar no solo políticas macroeconómicas sólidas, sino también instituciones públicas más transparentes y responsables por sus actuaciones.

Recuadro 5.Transparencia fiscal

El Código de buenas prácticas de transparencia fiscal del FMI (FMI, 2001b) es un conjunto de buenas prácticas que pueden llevarse a efecto en la mayoría de los países entre el mediano y el largo plazo. El código presenta un criterio de transparencia fiscal que garantiza a la sociedad, los donantes y los mercados que existe una descripción de la estructura y las finanzas del sector público lo suficientemente completa como para realizar una valoración fidedigna de la solidez de la situación fiscal de un país. El código se basa en cuatro principios generales:

  • El principio de claridad de las funciones y responsabilidades exige especificar la estructura y funciones del gobierno, las responsabilidades en el seno del gobierno, y las relaciones entre el gobierno y el resto de la economía.
  • El acceso del público a la información hace hincapié en la importancia de la publicación completa de la información fiscal en períodos claramente especificados.
  • La transparencia en la elaboración, ejecución y divulgación del presupuesto cubre el tipo de información que debe estar disponible acerca del proceso presupuestario. La documentación presupuestaria debería especificar los objetivos de política fiscal y el marco macroeconómico, y debería describir con claridad las nuevas políticas e identificar los principales riesgos fiscales.
  • Las garantías de integridad ponen el énfasis en la calidad de los datos fiscales y en la necesidad de un escrutinio independiente de la información fiscal. Dicho escrutinio comprende una auditoría externa llevada a cabo por un organismo auditor nacional y la evaluación de los pronósticos fiscales, las previsiones macroeconómicas en que éstos se fundan y todos los supuestos subyacentes por parte de expertos independientes.

El buen gobierno es un factor clave para determinar la calidad del ajuste fiscal, especialmente cuando se trata de aumentar el gasto en países de bajo ingreso. El buen gobierno suele considerarse un ingrediente esencial para el éxito del desarrollo. Es clave para traducir recursos en resultados, dado el estrecho vínculo existente entre la calidad del sistema de gobierno del país y sus resultados en términos de desarrollo. Y en un contexto en que la ayuda depende cada vez más de la responsabilidad recíproca entre los gobiernos donantes y los receptores, el buen gobierno es primordial para fomentar y mantener el flujo de donaciones.

16En términos algebraicos, Δb = d + (rg) b, donde b es la relación deuda pública/PIB (y Δ indica la variación de la relación de un año a otro); d, la relación déficit primario/PIB; r, la tasa de interés real; y g, la tasa de crecimiento del PIB real.
17Algunas versiones más sofisticadas de la fórmula distinguen entre la deuda en moneda nacional y la deuda en moneda extranjera, y también tienen en cuenta las fuentes de financiamiento del déficit no generadoras de deuda (como, por ejemplo, los ingresos derivados de privatizaciones) y partidas generadoras de deuda (como el reconocimiento de pasivos contingentes), que no aparecen reflejados en el déficit.
18La capacidad de absorción suele hacer referencia a los límites en la capacidad que tiene un país para emplear la ayuda que recibe de forma eficaz, debido a la calidad de las políticas e instituciones nacionales y a la falta de capacidad administrativa en forma de conocimientos específicos o, más en general, de recursos humanos y condiciones físicas (infraestructura y equipo) insuficientes para la implementación de políticas y programas.
19En este contexto, la absorción mide el grado en que la ayuda genera una transferencia real de recursos, bien a través de un aumento de las importaciones o mediante una reducción de los recursos internos destinados a producir exportaciones. Si las nuevas ayudas se destinan directamente a financiar las importaciones o se trata de ayudas en especie, el gasto y la absorción tienen efectos equivalentes.
20El nombramiento de autoridades fiscales independientes es una opción alternativa a las reglas numéricas que permite despolitizar las decisiones en materia de política fiscal, pero transferir estas facultades puede ser políticamente difícil. Los consejos fiscales, que proporcionan un análisis independiente, constituyen una opción menos complicada desde el punto de vista político, pero imponen límites menos rígidos sobre la política económica.
21Las reglas de procedimiento tienen por objetivo mejorar la transparencia, la responsabilidad y la gestión fiscal. En general, exigen que el gobierno se comprometa por adelantado a diseñar una estrategia de política fiscal que se pueda supervisar (normalmente durante un período plurianual) y a informar y publicar regularmente los resultados fiscales y los cambios de estrategia.

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