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Promouvoir la santé de l’économie: Surveillance et prévention des crises

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
August 2006
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Le FMI a pour mission première de promouvoir la coopération monétaire internationale et la stabilité financière dans les pays membres et au niveau mondial, afin de permettre une croissance économique durable, condition sine qua non pour rehausser les niveaux de vie et faire reculer la pauvreté. Œuvrer à la stabilité macroéconomique et financière consiste en partie à empêcher les crises économiques et financières, qui peuvent détruire les emplois, amputer les revenus et causer une grande détresse humaine. Mais il s’agit aussi d’éviter de trop amples fluctuations de l’activité économique, les poussées d’inflation et une volatilité excessive des taux de change et des marchés financiers. Toutes ces formes d’instabilité peuvent accroître l’incertitude et décourager l’investissement, entraver la croissance économique et peser sur le niveau de vie.

Une économie de marché dynamique ne peut échapper à une certaine instabilité ni à des changements structurels progressifs. Dès lors, la gageure pour les décideurs consiste à limiter autant que possible l’instabilité sans pour autant rendre le système économique moins apte à relever les niveaux de vie par l’augmentation de la productivité, de l’efficience et de l’emploi.

L’expérience montre que les pays qui affichent les taux de croissance et d’emploi les plus élevés, et qui sont les plus stables économiquement, sont ceux qui suivent des politiques macroéconomiques (budgétaire, monétaire et de change) saines; laissent les marchés fonctionner, avec des règles et des politiques structurelles adaptées, en prévoyant des dispositifs de protection sociale; sont ouverts au commerce international; se dotent d’institutions solides pour définir la politique économique et assurer le respect des règles; favorisent le développement de systèmes financiers robustes; recueillent, contrôlent et diffusent des données de qualité; respectent les principes de la bonne gouvernance.

Le FMI œuvre à la stabilité du système financier international en remplissant trois fonctions:

Surveillance. Il est chargé de surveiller le système monétaire international et de s’assurer que chaque pays membre respecte ses obligations, qui consistent à appliquer des politiques favorisant une croissance ordonnée, la stabilité des prix et la mise en place d’un régime de change stable et évitant la manipulation des taux de change, et à communiquer au FMI des données sur son économie. À cet effet, le FMI surveille la situation économique et financière à l’échelle mondiale et vérifie que les politiques menées par les pays membres sont appropriées sur le plan aussi bien national qu’international. Il prévient les pays membres des dangers qui s’annoncent, ce qui leur permet de prendre au besoin des mesures préventives.

Prêts. Il consent des prêts aux pays qui connaissent des difficultés de balance des paiements. Dans le cas des pays à faible revenu, ces prêts ont d’abord pour but de soutenir la croissance économique et la lutte contre la pauvreté.

Assistance technique et formation. Il aide les pays membres à se doter de bons instruments de politique économique et d’institutions solides pour les mettre en œuvre.

La surveillance en pratique

Du fait qu’il regroupe presque tous les pays du monde, le FMI est un forum international où les membres peuvent suivre et examiner l’évolution de leurs économies respectives ainsi que les questions économiques mondiales. Depuis quelques décennies, le principal obstacle au maintien de la stabilité financière tient à la taille et à la complexité des marchés financiers internationaux. Les pays qui ont accès à ces marchés sont aujourd’hui nombreux. À bien des égards, la mondialisation financière est bénéfique, car elle permet de mobiliser des capitaux privés pour financer l’investissement et la croissance dans les pays où leur utilisation sera la plus productive. En principe, l’intégration des marchés financiers permet aussi aux pays de s’adapter aux chocs extérieurs sans recourir à des capitaux publics.

Mais les flux de capitaux peuvent aussi être source d’instabilité, surtout dans de nombreux pays émergents. Un nouveau type de crise, engendrée par des sorties soudaines de capitaux, est apparu qui s’est révélé plus difficile à gérer que les déséquilibres du compte courant auxquels le FMI avait affaire auparavant. Pour arrêter les sorties de capitaux, il faut prendre des mesures propres à rétablir la confiance des investisseurs, en faisant parfois appel à l’aide financière des institutions internationales.

La mondialisation financière a aussi accentué les risques de contagion en créant de nouveaux circuits—outre les relations commerciales traditionnelles—à travers lesquels les facteurs qui rendent un pays vulnérable peuvent contaminer d’autres pays et même se propager au système économique mondial.

À en juger par les tendances actuelles, la mondialisation financière s’intensifiera et les marchés émergents prendront sans doute de l’importance dans l’économie mondiale. Les géants naissants que sont l’Inde et la Chine risquent de poser des problèmes systémiques particuliers. Par ailleurs, en bouleversant l’équilibre épargne-investissement à l’échelle mondiale, le vieillissement démographique des pays industriels pourrait aussi doper les flux de capitaux internationaux.

Pour suivre de près cette évolution, le FMI continue à affiner ses analyses et conseils en exerçant une surveillance plus pointue, en approfondissant l’étude des régimes de change et en analysant plus en détail les secteurs financiers, la viabilité de la dette et les retombées régionales et mondiales. Afin de renforcer son travail sur les marchés financiers et des capitaux, le FMI a pris plusieurs mesures (encadré, page 18), en regroupant ses activités y afférentes dans un nouveau département qui sera un pôle d’excellence dans ces domaines et sur les questions monétaires. Le regain d’attention pour le secteur financier et son intégration accrue à l’analyse macroéconomique constituent une pierre angulaire de la stratégie à moyen terme du Directeur général (page 7).

Types de surveillance

Au niveau national. En règle générale, le FMI tient tous les ans des consultations avec chaque pays membre. Prévues par les Statuts, ces «consultations au titre de l’article IV» concernent: l’évolution des taux de change, des politiques monétaire et budgétaire, de la balance des paiements et de la dette extérieure; l’impact des politiques nationales sur les comptes extérieurs, ainsi qu’aux niveaux régional et international; la recherche des signes éventuels de vulnérabilité.

Avec l’intégration croissante des marchés financiers mondiaux, la surveillance du FMI s’est recentrée sur les flux de capitaux et les secteurs bancaire et financier. À la suite des crises financières survenues dans des pays émergents, et alors que bien des pays membres abandonnent la planification centrale au profit de l’économie de marché, les questions institutionnelles (indépendance de la banque centrale, réglementation du secteur financier, gouvernance des entreprises, transparence et responsabilité) ont également pris de l’ampleur dans la surveillance.

Au niveau régional. Pour compléter les consultations au niveau national, le FMI s’intéresse aussi aux politiques menées dans le cadre d’accords régionaux, notamment dans la zone euro, l’Union économique et monétaire ouest-africaine et l’Union monétaire des Caraïbes orientales. Outre la surveillance intensifiée des unions monétaires, il prête une plus grande attention aux sujets d’intérêt commun pour les pays de certaines régions (Amérique centrale, Afrique subsaharienne, Moyen-Orient, pays insulaires du Pacifique, par exemple). L’examen des rapports préparés par ses services permet de passer en revue les politiques adoptées au niveau régional, d’effectuer une analyse comparative de l’évolution et des politiques d’une région à l’autre, et d’analyser la transmission des chocs à l’échelle régionale. Ces dernières années, le FMI a également commencé à publier les principaux résultats de la surveillance régionale dans des rapports semestriels intitulés Perspectives économiques régionales.

Au niveau mondial. En plus de la surveillance nationale et régionale, le FMI suit l’évolution de la situation économique mondiale, des politiques nationales dans un contexte global et des marchés de capitaux internationaux. Il examine les répercussions mondiales des grands mouvements économiques et financiers qui animent notamment les marchés pétroliers et les courants commerciaux. Il expose les principaux enseignements tirés de cette surveillance dans deux rapports semestriels, les Perspectives de l’économie mondiale et le Rapport sur la stabilité financière dans le monde (Global Financial Stability Report), qui servent de documents de référence pour les discussions du CMFI.

Les Perspectives de l’économie mondiale d’avril 2006 ont mis en évidence la forte expansion continue de l’économie mondiale, expansion qui a dépassé les prévisions et qui est devenue plus généralisée. Pour sa part, le Rapport sur la stabilité financière dans le monde d’avril 2006 a fait état de la résistance accrue du système financier mondial, tout en soulignant que l’aggravation des déséquilibres mondiaux présente encore des risques, tout comme la hausse de l’endettement, notamment dans le secteur des ménages.

Par ailleurs, le Conseil d’administration passe fréquemment en revue l’évolution économique mondiale. La direction et les cadres supérieurs de l’institution participent en outre à l’examen des perspectives et politiques économiques par les ministres des finances, les gouverneurs de banque centrale, leurs suppléants et d’autres hauts fonctionnaires au sein de diverses instances telles que le Groupe des Huit principaux pays industriels (G-8), le Groupe des Vingt-Quatre pays en développement (G-24) et le Forum de stabilité financière.

Une réaction rapide

Pour éviter les crises, il ne suffit pas de disposer d’un système d’alerte avancée; encore faut-il adopter rapidement les mesures préventives qui s’imposent. En outre, les progrès de l’intégration financière obligent à ne pas axer la surveillance uniquement sur les pays exposés aux crises, mais aussi sur l’ensemble du système. Le FMI, en tant que porte-parole impartial de la communauté internationale, a un rôle particulièrement important à jouer à cet égard; il doit attirer l’attention sur les grands défis économiques que le monde devra relever. C’est ainsi qu’il a été appelé, lors de la réunion du CMFI au printemps 2006, à prendre de nouvelles mesures—y compris l’organisation de consultations multilatérales—pour encourager la résorption des déséquilibres mondiaux. À cet égard, le Directeur général a déclaré qu’il s’agit pour le FMI d’offrir aux pays membres un cadre de consultations actives sur les conséquences de l’action et de l’inaction dans ce domaine.

Promouvoir la solidité du système financier

La surveillance bilatérale et multilatérale, la conception des programmes de prêts et la prestation de l’assistance technique sont les principaux moyens par lesquels le FMI veille à la solidité du système financier dans les pays membres. Le Manuel d’évaluation du secteur financier, publié par le FMI et la Banque mondiale en septembre 2005, présente des informations sur les questions essentielles et les pratiques optimales d’évaluation des systèmes financiers et de conception des stratégies de riposte.

Le FMI s’efforce d’améliorer la surveillance en approfondissant l’examen des problèmes du secteur financier pour mieux en identifier les forces et les faiblesses et réduire ainsi la fréquence et l’intensité des difficultés éventuelles du système.

Les programmes appuyés par le FMI comportent souvent des mesures visant à renforcer les systèmes financiers nationaux. En plus de fournir de l’assistance technique, le FMI aide les pays membres à cerner et diagnostiquer les problèmes du secteur financier; à concevoir des stratégies de réforme systémique et de restructuration des banques; et à s’assurer que ces stratégies correspondent à des politiques macroéconomiques et structurelles judicieuses qu’elles contribuent à appuyer.

L’assistance technique du FMI permet aux pays membres d’appliquer des mesures spécifiques visant à renforcer leur infrastructure financière. Elle peut comprendre des conseils et de la formation sur l’amélioration de la gestion monétaire et budgétaire; le développement du marché des changes et du marché des capitaux; la conception de systèmes de paiement et d’assurance-dépôts; le renforcement du cadre juridique du secteur bancaire, des règles prudentielles et des capacités de supervision; les stratégies de restructuration systémique des banques.

Les enseignements tirés des crises survenues dans les années 90 avaient déjà amené le FMI à prendre des mesures importantes pour recentrer la surveillance sur la prévention des crises. Ces mesures consistaient notamment à renforcer la surveillance régionale et mondiale et à conseiller aux pays membres d’intégrer davantage d’«amortisseurs de chocs» à leurs politiques—politiques permettant d’équilibrer le budget en période faste et de l’assouplir en période difficile; réserves adéquates; systèmes financiers efficaces et diversifiés, taux de change flexibles et dispositifs de protection sociale plus performants. En outre, le FMI a adopté des mesures particulières pour rendre les pays moins vulnérables aux crises:

  • En 1999, réagissant notamment à la crise asiatique, le FMI et la Banque mondiale ont mis en place le programme d’évaluation du secteur financier (PESF), qui donne lieu à l’établissement de rapports sur les secteurs financiers nationaux. Ces rapports permettent aux pays de cerner les points forts, les risques et les failles de leurs mécanismes financiers et de prendre des mesures correctives. Le FMI évalue les places financières offshore par lesquelles transite une part non négligeable des flux financiers mondiaux et qui sont donc importants pour la stabilité globale. Il participe aussi à la lutte internationale contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.
  • Le FMI a élaboré et s’emploie activement à diffuser des normes et codes de bonne pratique en matière de politique économique. S’agissant des normes de communication des données, il a mis au point des initiatives en vue de mettre à la disposition du public des statistiques fiables, actualisées et complètes sur les pays membres, aidant les opérateurs à prendre des décisions d’investissement éclairées et réduisant la probabilité de chocs susceptibles de précipiter des crises.
  • Le FMI a amélioré ses outils d’évaluation pour mieux recenser les facteurs pouvant rendre les pays vulnérables aux crises—approche bilancielle, gestion de la liquidité, indicateurs de solidité financière. Ces outils visent à étayer les conseils que le FMI prodigue à ses membres pour permettre à leurs économies de mieux résister aux chocs; il s’agit aussi d’aider les pays à déterminer s’ils peuvent assurer au fil du temps le service de leur dette extérieure et publique sans une correction excessive du solde des recettes et des dépenses.
  • Le FMI redouble d’efforts pour promouvoir la bonne gouvernance, qui est essentielle pour obtenir de bons résultats économiques. Ces efforts porteront principalement sur l’efficience et l’obligation de rendre des comptes dans le secteur public et les systèmes financiers.
  • Il accorde une attention accrue aux facteurs de vulnérabilité liés au commerce, qui demeurent une préoccupation majeure pour les pays les plus pauvres bénéficiant d’un programme du FMI. Pour aider les pays en développement à faire face aux effets à court terme de la libéralisation multilatérale du commerce sur leur balance des paiements, il a créé le mécanisme d’intégration commerciale qui met des ressources à leur disposition de manière plus prévisible et dans le cadre des facilités de prêt existantes.
  • Afin d’aider les pays à faible revenu qui ne veulent pas—ou qui n’ont pas besoin—d’assistance financière du FMI, le FMI a créé, en octobre 2005, l’instrument de soutien à la politique économique (ISPE). Ce dispositif permet aux pays de concevoir des programmes économiques efficaces et de démontrer leur volonté de mener une politique saine, à l’intention de l’opinion publique nationale ou des créanciers et donateurs internationaux.
  • Le FMI étudie par ailleurs—pour pouvoir relever les nouveaux défis posés par les pays émergents et pour répondre à leurs besoins—un nouvel instrument offrant un financement conditionnel de montant élevé aux pays ayant des politiques économiques vigoureuses, une dette soutenable et des pratiques d’information transparentes, mais qui restent vulnérables aux chocs.

La transparence au FMI

Le FMI s’est aussi attaché à rendre compte plus systématiquement de ses actions en se dotant en 2001 d’un Bureau indépendant d’évaluation (page 32) et en rehaussant, au cours des dix dernières années, la transparence de ses opérations et de son processus décisionnel. Il est devenu une institution plus ouverte et comptable de ses actes, et une source majeure d’information pour le grand public et les opérateurs des marchés financiers, tout en préservant la confidentialité de ses conseils aux pays membres.

Le FMI publie désormais la plupart des études préparées à l’intention du Conseil d’administration et affiche des informations financières et opérationnelles sur son site Internet. En outre, il diffuse plus d’informations sur la surveillance et sur les programmes économiques qu’il appuie. Les documents relatifs à un pays ne peuvent être publiés sans l’accord de celui-ci, mais, dans la plupart des cas, le principe de la publication est acquis et la vaste majorité des rapports sont rendus publics.

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