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Étude sur la politique budgétaire des petits pays

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
May 2008
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La politique budgétaire revêt une plus grande importance dans les petits pays que dans les grands et certaines caractéristiques budgétaires de pays de petite taille peuvent influencer la mise en œuvre de politiques saines.

Dans une nouvelle étude, le FMI avance deux raisons pour lesquelles la politique budgétaire pèse plus lourd et a davantage de conséquences dans les petits pays: ces États ont d’autant plus besoin d’une politique budgétaire contra-cyclique qu’ils sont plus vulnérables aux chocs; leur régime de change étant le plus souvent fixe, la politique budgétaire reste le principal outil d’ajustement.

Une administration réduite convient mieux aux petits pays

Depuis le début des années 90, le problème croissant de l’endettement de nombre de petits pays a été aggravé par un ralentissement de la croissance, en partie à cause de l’érosion des préférences commerciales et des chocs. Au cours de cette période, un tassement de la croissance et des pressions budgétaires sont apparus dans certaines îles du Pacifique, par exemple, alors que dans les pays des Caraïbes, la dette s’est nettement creusée. Les petits pays à faible revenu et les États africains ont aussi tendance à avoir une dette extérieure très élevée qui réduit leur souplesse budgétaire.

Par petit pays, on entend un pays en développement ou à marché émergent qui compte environ 2 millions d’habitants ou moins. L’analyse, réalisée à l’aide des nouvelles données budgétaires de 42 petits pays, a montré que les dépenses publiques des petits pays tendaient à être plus élevées—s’agissant notamment des biens et des services, des traitements et des salaires, et des investissements en capital.

Une gouvernance inadéquate

Dans les petits pays, en outre, le solde primaire a tendance à être plus faible, la dette publique plus élevée et la dette extérieure plus criante que dans les grands pays examinés. Qui plus est, l’étude fait apparaître que la faiblesse de la gouvernance est clairement liée au niveau plus élevé de la dette publique et extérieure des petits pays.

Pourquoi, ces dernières années, tant de petits pays ont-ils dépensé davantage, affiché des soldes primaires plus anémiques et été plus endettés que les grands pays? Les recherches effectuées dans ce domaine indiquent que ces problèmes budgétaires sont le reflet de certaines caractéristiques des petits pays:

  • Leur isolement et des économies d’échelle limitées contribuent à expliquer la structure de coûts plus élevée des petits pays, ce qui gonfle les dépenses de l’État et peut accroître la dette publique. L’isolement tend à accroître les coûts de transport et des intrants et marginalise l’économie.
  • L’absence de diversification de l’économie et des exportations imputable à des ressources humaines et en capital limitées et à la petite taille des marchés intérieurs peut faire monter les dépenses publiques, car elle rend les petits pays particulièrement vulnérables aux chocs des produits de base ou du climat.
  • Les contraintes au niveau des ressources humaines, souvent aggravées par un «exode des cerveaux», ont tendance à limiter les capacités des secteurs public et privé, ce qui accroît les salaires et les dépenses publiques, car la main-d’œuvre qualifiée est difficile à trouver.
  • Un haut degré d’ouverture, qui se traduit par un ratio commerce extérieur/PIB élevé et par la dépendance à l’égard des capitaux et investissements étrangers. Même si les petits pays produisent un éventail réduit de biens et de services, ils doivent s’ouvrir, car ils en consomment une grande variété.
  • Une plus grande volatilité de la production due premièrement à la plus grande ouverture des petits États, qui les expose davantage aux variations des cours mondiaux et de la demande du reste du monde; deuxièmement, à la faible diversification de leur économie et de leurs exportations, qui les rend plus vulnérables aux chocs des termes de l’échange; et, troisièmement, à une propension aux catastrophes naturelles qui peuvent toucher tout le pays plutôt qu’une seule région.

Plus l’instabilité économique est grande, plus les fluctuations des recettes et dépenses de l’État sont prononcées, ce qui peut se répercuter sur la dette publique, car les déficits induits par les chocs ne sont pas toujours comblés par les excédents des périodes favorables.

Le rééquilibrage des finances publiques dans les petits pays peut réduire la vulnérabilité qu’entraînent la faiblesse de leur position budgétaire et leur susceptibilité accrue aux chocs. Un faible endettement et une solide position budgétaire donnent aux décideurs la souplesse nécessaire pour renverser le cycle des chocs ou des ralentissements. Une mauvaise discipline budgétaire peut aussi exacerber la volatilité économique, par exemple en provoquant des à-coups d’expansion et de contraction budgétaires.

Renverser l’effet d’éviction

La discipline budgétaire peut aider à renverser l’effet d’éviction des investissements privés et favoriser une croissance tirée par le secteur privé dans nombre de petits pays. Cela peut être important, car le secteur public tend à y jouer un rôle économique prédominant. Il est essentiel de promouvoir les investissements privés pour diversifier l’économie et les exportations des petits pays, ce qui pourrait atténuer leur vulnérabilité aux chocs.

De plus, il est prouvé que la croissance est plus rapide dans les petits pays qui maîtrisent la taille de leur administration et leur dette publique. Depuis 1993 environ, ceux qui ont enregistré une forte croissance avaient en moyenne des recettes et des dons moins importants, des soldes budgétaires plus solides et une dette inférieure à celle des petits pays dont la croissance était moyenne ou faible.

Une analyse des importants ajustements budgétaires qui ont eu lieu dans de petits pays confirme que, dans la plupart des cas, la croissance a effectivement progressé. On parle d’ajustement structurel important lorsque, pendant trois ans, le solde primaire moyen en pourcentage du PIB dépasse d’au moins 10 points de pourcentage du PIB celui des trois années précédentes.

De 1990 à 2004, 12 ajustements de ce type ont été réalisés dans 9 petits pays. Dans 67% des cas, la croissance a progressé en moyenne de 1,3%. De fait, la croissance n’a été négative que dans un cas.

L’ajustement budgétaire le plus efficace passe par une réduction des dépenses. La plupart des ajustements budgétaires importants effectués dans les petits pays comprenaient de fortes coupes dans les dépenses courantes et en capital; les augmentations de recettes tendaient à être moins fréquentes et moins marquées.

Les données budgétaires des petits pays indiquent aussi qu’une réduction des dépenses courantes consacrées aux biens et services, aux transferts et subventions et aux salaires est associée à une croissance plus élevée. Les petits pays à forte croissance tendent à dépenser moins dans ces trois catégories et davantage en capital que les petits pays à croissance moyenne et faible.

Les résultats empiriques de l’étude suggèrent qu’une amélioration de la gouvernance peut aussi aider les petits pays à réduire leur dette publique et extérieure et donc faciliter l’ajustement structurel. Cela signifie que beaucoup devraient s’efforcer d’améliorer leur capacité institutionnelle à élaborer et mettre en œuvre les politiques de l’État et à optimiser la qualité des services publics. Les mesures qui rehaussent la crédibilité des politiques—par exemple, exiger de l’administration qu’elle rende des comptes sur les cibles budgétaires—devraient aussi contribuer à renforcer les normes de gouvernance.

Stéphanie Medina Cas et Rui Ota

FMI, Département Afrique

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