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Assistance technique: Opérations du Trésor: l’effort de transparence de l’Indonésie

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
January 2008
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L’Indonésie s’emploie actuellement à réformer la gestion de ses finances publiques avec l’assistance technique du FMI et le soutien d’autres bailleurs de fonds. L’objectif est d’accroître la transparence des opérations du Trésor et permettre au Ministère des finances de mieux contrôler les opérations de l’administration centrale.

Lorsque la crise financière a éclaté en Asie à la fin des années 90, la gestion des opérations du Trésor était particulièrement laxiste en Indonésie. Le Ministère des finances était dépourvu de Direction générale du Trésor: toutes les opérations de trésorerie relevaient de la Direction générale du budget.

Durant cette période, le FMI a recommandé la mise en place d’une Direction générale du Trésor pleinement fonctionnelle, ainsi que la modernisation du cadre juridique de la gestion des finances publiques (encadré 1), qui n’avait pas été mis à jour depuis l’époque de la colonisation hollandaise. Cependant, le gouvernement devant faire face aux crises financière et bancaire et à la crise des changes frappant le pays, les réformes institutionnelles n’ont guère avancé dans le domaine de la gestion des finances publiques.

Encadré 1Amélioration de la gestion des opérations du Trésor, 1998–2007

Durant la crise asiatique: 1998–2001

Tâches accomplies. Achèvement des études diagnostiques des mécanismes bancaires complexes de l’État. Élaboration d’une stratégie de réforme. Propositions de remaniement du cadre juridique existant. Plan de réorganisation du Ministère des finances, incluant notamment la création d’une Direction générale du Trésor.

Tâches restantes. Faire face aux retombées de la crise financière. Propositions restées sans suite.

Réformes institutionnelles: 2002–05

Tâches accomplies. Animé par un esprit de réforme, le Ministre des finances a rétabli le comité de réforme de la gestion des finances publiques. Le Ministère des finances a été restructuré et comprend une Direction générale du Trésor de qualité. Le Parlement a adopté de nouvelles lois—sur la gestion budgétaire, la planification nationale et les opérations du Trésor.

Principale tâche restante. Application des nouvelles lois.

Début d’exécution: 2005–06

Tâches accomplies (dans le domaine de la comptabilité publique et de la gestion des opérations du Trésor). Adoption d’un nouveau cadre comptable. Mise à l’essai d’un système à solde nul pour les comptes bancaires sous le contrôle du Trésor. Examen de la rémunération des comptes du Trésor à la Banque d’Indonésie.

Tâches restantes. Achever l’analyse de tous les comptes bancaires de l’État. Fermer les comptes dont l’existence n’est pas justifiée. Établir la pleine autorité du Trésor sur tous les comptes. Améliorer la qualité des comptes annuels. Parvenir à un accord final sur la rémunération et le placement des encaisses disponibles de l’État.

(Voir encadré 2 pour les réformes de 2007)

Rapport sur la transparence budgétaire

En 2006, les autorités ont publié et diffusé un rapport sur la transparence budgétaire. Ce travail a permis d’identifier les domaines de la gestion des finances publiques dans lesquels les partenaires pour le développement, en particulier le Département des finances publiques du FMI, pourraient fournir une assistance technique aux autorités pour les aider à améliorer la transparence et la responsabilité budgétaires.

Pour accroître la transparence, le gouvernement a, par exemple, pris des mesures en vue de consolider les comptes bancaires de l’État en s’inspirant en partie du rapport de l’auditeur externe, qui avait appelé à une plus grande clarté des comptes financiers de l’État.

Avant la crise financière asiatique, des milliers de comptes bancaires avaient été ouverts au nom de l’État. Ils sont maintenant considérés comme le signe d’un manque de transparence dans les opérations financières de l’administration centrale. Face à ce problème, les autorités ont adopté, en juillet 2007, une nouvelle réglementation autorisant le Ministre des finances à placer tous les comptes bancaires de l’État sous le contrôle du Trésor.

Nouveau cadre juridique

De 2003 à 2005, le Ministre a supervisé la création de la Direction générale du Trésor. La restructuration interne du Ministère des finances s’est alignée sur les propositions formulées durant la période 1998–2001.

En 2005, le Parlement a adopté de nouvelles lois sur le budget, la planification nationale, le Trésor et l’audit externe. La loi sur le Trésor jette les bases juridiques de la rationalisation des comptes bancaires de l’État, dont un grand nombre avaient été ouverts par les ministères dépensiers et échappaient au contrôle de la Direction générale du Trésor.

La loi sur le Trésor prévoit le regroupement des opérations de l’État dans un compte unique à la Banque d’Indonésie (banque centrale). L’objectif est d’y verser toutes les recettes publiques à la fin de chaque jour ouvrable et de l’utiliser pour effectuer l’ensemble des paiements de l’État sans placement de dépôts non rémunérés dans d’autres comptes.

Cette pratique n’est pas celle qui prévalait auparavant: les opérations de ministères puissants, comme la défense, étaient financées par des ressources hors budget. Les ministères de moindre importance ainsi que les directions du Ministère des finances, détenaient aussi des comptes dans des banques commerciales, en dehors du compte d’opérations principal ouvert à la Banque d’Indonésie.

Premiers résultats

En dépit de l’amélioration du cadre juridique et institutionnel, il n’a pas été facile d’apporter les changements nécessaires au niveau des opérations en raison de l’existence de nombreux droits acquis. Une tentative de recensement de l’ensemble des comptes bancaires de l’État ayant rencontré précédemment une forte opposition, la décision de relancer une enquête ne manquait pas d’audace. Cependant, les temps ont changé: le Parlement et le Bureau d’audit externe ont intensifié l’examen critique des résultats des pouvoirs publics.

Sous l’autorité directe du Ministre des finances, la mise en œuvre des réformes a beaucoup progressé en 2007 (encadré 2). Au début de 2008, la consolidation des comptes bancaires devrait être quasiment achevée et les divergences de vues sur le taux de rémunération des dépôts de l’État à la Banque d’Indonésie devraient être résolues. D’autres efforts seront nécessaires pour améliorer la planification des encaisses à court terme à la Direction générale du Trésor et assurer une gestion intégrée des encaisses et de la dette.

Autres améliorations

Outre les mesures concernant spécifiquement le Trésor, le gouvernement commence à mettre en œuvre d’autres réformes budgétaires qui visent notamment à:

  • mettre en place un système budgétaire fondé sur les résultats;
  • établir un cadre budgétaire et un cadre de dépenses à moyen terme (la loi de finances de 2008 est la première à présenter les objectifs budgétaires globaux pour 2008–10);
  • identifier les principaux risques budgétaires (fait sans précédent, un relevé des risques budgétaires accompagne la loi de finances de 2008).

Dans ces domaines comme dans d’autres, le FMI, la Banque mondiale et l’Australie accordent une assistance technique au gouvernement indonésien à l’appui de ses efforts de réforme. La Banque mondiale, en outre, fournit un financement pour l’informatisation à terme des opérations du budget et du Trésor—dont la conception fonctionnelle a bénéficié des conseils du FMI.

Encadré 2Principales réformes des opérations du Trésor en 2007

  • Signature par le Président indonésien de la nouvelle réglementation sur la gestion de trésorerie de l’État en juillet 2007. Cette réglementation confère au Ministre des finances le pouvoir de rationaliser les comptes bancaires de l’État et de fermer les comptes dont l’existence n’est plus justifiée.
  • Recensement de tous les comptes bancaires de l’État avant la fin de 2007. Dans son rapport annuel sur les comptes annuels de l’État pour 2005, le Bureau d’audit externe (BKP) a recensé plus de 6.000 comptes non déclarés. En conséquence, le Ministre des finances prend des mesures pour identifier les comptes de l’État dans les banques commerciales, déterminer qui les a ouverts, quand et à quelles fins, et décider s’ils doivent rester ouverts.
  • Entente entre le Ministère des finances et la Banque d’Indonésie sur le principe de la rémunération des fonds excédentaires de l’État auprès de la banque centrale. L’un des objectifs majeurs de celle-ci est d’éviter le transfert des dépôts de l’État aux banques commerciales, qui accroîtrait la liquidité des banques et compliquerait la gestion monétaire.
  • Accélération du virement des recettes publiques sur le compte principal du Trésor à la Banque d’Indonésie et réduction du délai d’exécution des transferts de ce compte vers les comptes des bureaux régionaux (KPPN) de la Direction générale du Trésor dans les banques commerciales (ces comptes servent au paiement des fournisseurs de biens et services à l’État).
  • Reproduction des KPPN «modèles», à l’image du bureau de Banda Aceh créé en 2005 pour faire circuler en toute sécurité, par le biais du système de trésorerie de l’administration centrale, les fonds offerts par les donateurs à la suite du tsunami.

Principales leçons

Les principales leçons à tirer de dix années de réforme ont trait, d’une part, à l’évaluation réaliste du temps nécessaire à la conception et à la mise en œuvre de mesures significatives, d’autre part à la nécessité de mobiliser le soutien politique pour maintenir l’élan législatif:

  • une fois achevées les études diagnostiques initiales, le passage à l’action concrète sur le terrain peut prendre beaucoup de temps;
  • un leadership politique énergique et compétent et une volonté de changement sont nécessaires pour promouvoir les réformes et assurer l’application des décisions du gouvernement;
  • l’adoption de nouvelles lois et réglementations est nécessaire mais pas suffisante. S’il n’est pas appliqué, le nouveau cadre juridique peut être un indicateur trompeur des progrès des réformes.

Une forte internalisation, conjuguée à l’assistance technique, peut faciliter les réformes, en particulier lorsque l’expérience internationale est adaptée à la situation institutionnelle, juridique et culturelle propre à chaque pays.

Ian Lienert

Département des finances publiques du FMI

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