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Asistencia técnica: Más transparencia en la Tesorería de Indonesia

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
January 2008
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Indonesia está reformando la gestión financiera pública con la asistencia técnica del FMI y el apoyo de otros donantes, a fin de transparentar las operaciones de Tesorería y concederle al Ministerio de Hacienda más control sobre las operaciones del gobierno central.

Cuando a fines de la última década estalló la crisis financiera asiática, la gestión de la Tesorería era especialmente laxa en Indonesia. No existía una función de Tesorería como tal dentro del Ministerio de Hacienda y todas las operaciones de ese ramo estaban bajo control de la Dirección General de Presupuesto.

En esa época el FMI llevó a cabo estudios de diagnóstico y recomendó la creación de una Tesorería con plenas funciones, así como la modernización del marco jurídico para la gestión de las finanzas públicas (recuadro 1), que se remontaba a los tiempos de la colonia holandesa. Sin embargo, como la atención del gobierno estaba puesta en la crisis financiera, bancaria y cambiaria que aquejaba al país, la reforma institucional en la esfera de la gestión financiera pública apenas avanzó.

Recuadro 1Modernización de la gestión de la Tesorería, 1998–2007

Fase de la crisis asiática: 1998–2001

Logros: Estudios de diagnóstico de la compleja estructura bancaria de las transacciones del gobierno. Formulación de una estrategia de reforma. Propuestas para modernizar el marco jurídico.

Plan de reorganización del Ministerio de Hacienda, incluida la creación de una Tesorería dentro de la Dirección General.

Dificultades: Lidiar con las secuelas de la crisis financiera. Las propuestas quedaron básicamente estancadas.

Reformas institucionales: 2002–05

Logros: Partidario de la reforma, el Ministerio de Hacienda volvió a instituir un comité de reforma de la gestión financiera pública. Se definió una nueva estructura para dicho ministerio, que incluía una Tesorería fuerte. El Parlamento aprobó nuevas leyes sobre gestión presupuestaria, planificación y operaciones de Tesorería.

Principal dificultad: Implementar las nuevas leyes.

Primera fase de implementación: 2005–06

Logros (en el campo de la contabilidad de las operaciones del gobierno y de la gestión de la Tesorería): Se adoptó un nuevo marco contable para las operaciones del gobierno. Se puso a prueba un sistema de cuentas bancarias de saldo cero bajo el control de la Tesorería. Se evaluó la renumeración de las cuentas de la Tesorería en el Banco de Indonesia.

Dificultades: Llevar a término el análisis de todas las cuentas bancarias del gobierno. Cerrar las cuentas no justificadas. Establecer la autoridad plena de la Tesorería sobre todas las cuentas. Mejorar más la calidad de las cuentas anuales. Acordar definitivamente la remuneración y la colocación de los saldos ociosos en efectivo del gobierno.

(Véanse las reformas de 2007 en el recuadro 2.)

Informe sobre transparencia fiscal

En 2006 las autoridades publicaron y difundieron un informe sobre transparencia fiscal, que sirvió de base para decidir en qué ámbitos de la gestión financiera pública podían proporcionar asistencia técnica los socios para el desarrollo—como el Departamento de Finanzas Públicas del FMI—a fin de promover la rendición de cuentas y la transparencia fiscal.

El gobierno tomó medidas para transparentar más sus operaciones financieras, consolidando sus cuentas bancarias, por ejemplo. Esa decisión fue en parte respuesta a un informe de auditoría externa que recomendaba más claridad en las cuentas financieras del gobierno.

Antes de la crisis financiera asiática se habían abierto miles de cuentas bancarias en nombre del gobierno. Hoy esas cuentas parecen revelar falta de transparencia en las operaciones financieras del gobierno central. Frente a este problema, en julio de 2007 el gobierno adoptó nuevas regulaciones, concediéndole al Ministerio de Hacienda autoridad para congregar todas las cuentas bancarias del gobierno bajo el control de la Tesorería.

Nuevo marco jurídico

Durante 2003–05 el Ministerio de Hacienda supervisó la creación de la Tesorería como parte de la Dirección General. La reestructuración interna del ministerio coincidió con las pautas propuestas en 1998–2001.

Para 2005 el Parlamento había aprobado nuevas leyes sobre presupuesto, planificación nacional, tesorería y auditoría externa. La Ley de Tesorería sentó las bases jurídicas para la racionalización de las cuentas bancarias del gobierno, muchas de las cuales habían sido abiertas por ministerios con autoridad de gasto y se encontraban fuera del control de la Tesorería.

Asimismo, la Ley de Tesorería establece una cuenta principal única para las operaciones del gobierno, radicada en el Banco de Indonesia, el banco central. El objetivo es volcar todos los ingresos públicos en esa cuenta al cierre de cada jornada y utilizarla para saldar todos los pagos del gobierno, en lugar de mantener depósitos no remunerados en otras cuentas.

Esa medida quebrantó la tradición, ya que hasta entonces los ministerios poderosos, como el de Defensa, habían obtenido financiamiento a través de sustanciales recursos extrapresupuestarios. Los ministerios más pequeños, como el de Culto, y los directorios del Ministerio de Hacienda también mantenían cuentas en bancos comerciales, fuera de la cuenta central para operaciones del Banco de Indonesia.

Los resultados empiezan a verse

Aunque el ambiente jurídico e institucional mejoró, no fue fácil instituir los cambios necesarios a nivel de las transacciones porque había en juego muchos intereses creados. Un intento previo de censo de todas las cuentas bancarias del gobierno se había topado con una firme resistencia, de modo que la decisión de replantearlo fue ambiciosa. Sin embargo, los tiempos habían cambiado y tanto el Parlamento como los auditores externos estaban examinando con mirada crítica el funcionamiento del gobierno.

El Ministerio de Hacienda tomó las riendas y en 2007 la implementación de la reforma dio un salto (recuadro 2). Se prevé que para comienzos de 2008 ya estará prácticamente lista la consolidación de las cuentas bancarias y que se habrán conciliado las posturas divergentes en cuanto a la tasa de remuneración de los depósitos del gobierno en el Banco de Indonesia. También será necesario mejorar la planificación de la liquidez a corto plazo de la Tesorería e integrar la gestión de caja y de deuda.

Otros cambios

Más allá del ámbito de la Tesorería, el gobierno está poniendo en marcha otras reformas de gestión presupuestaria, entre las cuales cabe mencionar:

  • Preparativos para la adopción de un sistema de presupuestación por resultados.
  • Establecimiento de un marco de presupuesto y gasto a mediano plazo (en el presupuesto anual de 2008 se presentaron por primera vez metas agregadas fiscales, de ingresos y de gastos para 2008–10).
  • Individualización de los principales riesgos fiscales (el presupuesto anual de 2008 fue el primero en ir acompañado de una declaración de riesgos fiscales).

Recuadro 2Reformas de la Tesorería en 2007

  • Firma presidencial en julio de 2007 de nuevas regulaciones de gestión de los fondos que el gobierno mantiene en efectivo. Así, el Ministerio de Hacienda recibió una autoridad contundente para racionalizar las cuentas bancarias del gobierno y cerrar las que ya no se justificaban.
  • Censo de todas las cuentas bancarias del gobierno para fin de año. En su informe anual de 2005 los auditores externos encontraron más de 6.000 cuentas cuya existencia no se conocía. Por lo tanto, el Ministerio de Hacienda busca identificar las cuentas del gobierno en bancos comerciales y comprobar quién las abrió, cuándo, con qué finalidad y cuáles conviene mantener.
  • Acuerdo del Ministerio de Hacienda y del Banco de Indonesia sobre el principio de remuneración de los fondos excedentarios del gobierno en el Banco de Indonesia. Un objetivo importante del banco es evitar la transferencia de depósitos del gobierno a bancos comerciales, lo cual incrementaría la liquidez bancaria y complicaría la gestión monetaria.
  • Aceleración del depósito de los ingresos públicos en la cuenta central de la Tesorería radicada en el Banco de Indonesia y agilización de las transferencias de esa cuenta a las cuentas que la Tesorería mantiene en bancos comerciales para uso de sus oficinas regionales (a fin de saldar pagos a proveedores de bienes y servicios).
  • Repetir en otras oficinas regionales el modelo de Banda Aceh establecido en 2005 para encauzar las donaciones a las víctimas del tsunami a través del sistema de Tesorería del gobierno central, sin riesgo de desvío.

El FMI, el Banco Mundial y Australia le están proporcionando asistencia técnica al gobierno para la reforma en esta y otras esferas. El Banco Mundial también suministra financiamiento para la computarización de las operaciones, y el FMI brinda asesoramiento sobre el diseño funcional.

Principales lecciones

Las principales lecciones giran en torno a la evaluación realista del tiempo necesario para preparar e implementar medidas significativas y a la necesidad de respaldo político.

  • Desde la conclusión de los primeros estudios de diagnóstico hasta la adopción de medidas concretas puede pasar mucho tiempo.
  • Se necesita un empuje político decidido y competente, además de un compromiso de reforma—sobre todo a nivel ministerial—, para promover los cambios y llevar a la práctica las decisiones del gobierno.
  • La aprobación de nuevas leyes y regulaciones es necesaria, pero no suficiente. Un nuevo marco jurídico que no se traslada a la práctica puede ser un indicador engañoso del avance de la reforma.

Una buena identificación de los gobiernos con la reforma, sumada a la asistencia técnica, puede facilitar este proceso, especialmente si las experiencias internacionales se adaptan a las estructuras institucionales, jurídicas y culturales propias del país.

Ian Lienert

FMI, Departamento de Finanzas Públicas

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