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Líbano desafía la gravedad

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
July 2006
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Imagínese un inversionista que a fines de 2004 se entera de que un país con una deuda pública del 165% del PIB (la mitad en divisas), un déficit en cuenta corriente del 18% del PIB y un régimen de tipo de cambio fijo enfrenta un gran shock político: el asesinato de un popular ex primer ministro, demostraciones callejeras masivas, elecciones y una prolongada crisis política. La reacción probable es la retirada inmediata y una posible especulación contra la moneda. Sin embargo, el inversionista se habría equivocado. Este país, claro, es Líbano, y pese a todos esos acontecimientos adversos, durante la primera mitad de 2005 el gobierno y el banco central restauraron la estabilidad financiera, y el país volvió a atraer capital con diferenciales relativamente estrechos sobre las tasas internacionales. La cuestión ahora es si Líbano puede enfrentar su peligrosamente elevado nivel de deuda.

Antes de 1975 la economía libanesa era una de las más dinámicas de Oriente Medio, y Beirut, el centro financiero de la región. Pero en 1975 el país cayó en una guerra civil. Esta cobró muchas vidas y acarreó bajas de producción significativas, extensos daños a su infraestructura y una pérdida tremenda de capital humano por la emigración. Sin embargo, durante la guerra, Líbano jamás incumplió sus obligaciones financieras, y salió de ella en 1991 con un nivel de deuda moderado (en torno al 50% del PIB).

En los años noventa el PIB aumentó, pero la deuda excedió su expansión cuando el gobierno se endeudó a gran escala para reconstruir el país (véase el gráfico de esta página). Enfrentado a una peligrosa dinámica de endeudamiento, y ansioso por evitar una posible crisis de deuda y balanza de pagos, en 2002 el gobierno formuló un ambicioso programa de reformas que obtuvo un importante apoyo de los donantes en la Conferencia de París II. Las autoridades lograron un ajuste significativo, pero insuficiente, para revertir la dinámica adversa de su endeudamiento, en parte porque al mismo tiempo el crecimiento del país se desaceleró. La puesta en marcha de las reformas también resultó difícil, y con el tiempo se detuvo.

Cómo hacer frente a una crisis

En esta coyuntura el ex Primer Ministro Rafik Al-Hariri fue asesinado en febrero de 2005, lo que arrojó al país a un período de turbulencia política y financiera. Los inversionistas se retiraron y la dolarización subió en forma marcada, causando una gran presión sobre las reservas internacionales, que cayeron en torno a un 20% en dos meses (véase el gráfico de la pág. 201).

Las autoridades reaccionaron con aumentos de las tasas e incentivos adicionales para que la banca comercial extendiese los vencimientos de la deuda pública y mantuviese sus activos en divisas en el país. Estos pasos estabilizaron la situación hasta que menguó la crisis política. En el segundo semestre de 2005 se reanudó la toma de depósitos, la dolarización cayó y las reservas internacionales se recuperaron.

La crisis política interrumpió temporalmente la aceleración del crecimiento económico. En 2004 la mejora del turismo, la construcción y las exportaciones impulsó el crecimiento del PIB al 6%. Pero tras la crisis política, durante la primera mitad del año, la demanda pública y privada se contrajo, y aunque la actividad se recuperó hacia fines de 2005, el crecimiento real del PIB fue bajo, del 1% para todo el año. Junto con la actividad económica, la inversión extranjera directa y el ingreso de inversiones en cartera volvieron a recuperarse en el segundo semestre de 2005, compensando con creces el déficit en cuenta corriente que disminuía.

En ausencia de un presupuesto aprobado, la política fiscal siguió mayormente en “piloto automático” durante 2005, y la deuda pública subió aún más. Hubo un congelamiento nominal de facto de la mayoría de las categorías de gasto, aunque algunas partidas aumentaron, en particular para los fondos de seguridad social y la empresa estatal de electricidad, cuyas pérdidas en 2005 se estimaron en al menos 3% del PIB. La desaceleración económica debilitó la recaudación fiscal, y el tope impuesto al precio del petróleo exacerbó la pérdida de recaudación, aunque estos factores fueron mitigados por la caída de los pagos de intereses. Como resultado, el déficit fiscal total disminuyó ligeramente, pero la deuda del gobierno igual subió al 175% del PIB.

Reformulación de la deuda compuesta

La deuda pública (ya elevada) subió marcadamente durante la reconstrucción tras la guerra civil.

Citation: 35, 13; 10.5089/9781451944129.023.A008

Datos: Autoridades de Líbano y cálculos del personal técnico del FMI.

Resistencia y riesgo

Los acontecimientos de 2005 pusieron de relieve la resistencia de la economía libanesa ante los shocks, pero también revelaron sus grandes vulnerabilidades, siendo las principales: el elevado y creciente sobreendeudamiento, el alto grado de dolarización, los grandes déficits fiscal y de cuenta corriente, y la dependencia del capital de corto plazo para financiar dichos déficits. El riesgo asociado a estos desequilibrios se ha paliado por una coyuntura externa favorable, amplia liquidez regional, y la relativa estabilidad de la base de ahorristas. La resistencia del país también obedeció a la reserva de liquidez de los bancos, una sólida reputación de seguridad de su banca generada a lo largo de décadas, y la hábil gestión de las presiones financieras por sus autoridades.

Sin duda, Líbano ha desafiado largamente la opinión generalizada en materia económica sobre la sostenibilidad (y según algunos, la gravedad) de la deuda. Mientras no se afecte la confianza del ahorrista, este equilibrio puede durar algún tiempo.

Pero incluso si no hay una crisis en ciernes, la pesada carga de la deuda restringe severamente el espacio de maniobra fiscal de las autoridades para aplicar con decisión políticas que, entre otras prioridades, fortalezcan el crecimiento y eleven el nivel de vida. En 2005, el servicio de la deuda representaba el 34% del total del gasto público y el 46% de la recaudación. Esto en sí es motivo para tratar de bajar la deuda, lo que no solo reduciría la vulnerabilidad fiscal, sino que en última instancia liberaría recursos para otras prioridades. Otro motivo de preocupación es que el elevado sobreendeudamiento reprime la inversión en capacidad productiva y, por ende, el crecimiento. El riesgo de una seria crisis financiera acorta severamente el horizonte financiero.

Cómo evitar el desastre

El hábil manejo de su política económica ayudó a Líbano a enfrentar la crisis política de 2005.

Citation: 35, 13; 10.5089/9781451944129.023.A008

1 Se excluye el oro.

Datos: Autoridades de Líbano y cálculos del personal técnico del FMI.

Reforma en la cuerda floja

Entonces, ¿qué hacer? Una combinación bien formulada de medidas de reforma individuales, que incluya políticas para fortalecer el crecimiento, es lo más útil para equilibrar el costo de corto plazo del ajuste con el beneficio de largo plazo de reducir la deuda. Las autoridades están comprometidas a seguir tal programa integral de reforma, en torno a una estrategia de reducción de la deuda. Saben que reducir significativamente la relación deuda/PIB de Líbano va a llevar tiempo. Pero el ajuste fiscal efectuado en un principio puede revertir la dinámica de endeudamiento y poner al país rumbo a una reducción de su deuda. La privatización también puede reducir el endeudamiento excesivo.

En su informe reciente sobre la economía libanesa, el FMI presentó un panorama que concuerda con las metas de reducción de la deuda de las autoridades. En él, la deuda pública caería debajo del 100% del PIB durante los próximos 10 años. Si Líbano volviese a obtener ayuda de los donantes, este ritmo se aceleraría. Claro que el panorama también está sujeto a la incertidumbre de los shocks que puedan padecer las tasas de interés y el crecimiento, así como a la dificultad política de lograr un ajuste sostenido.

Adoptar un programa de reforma integral es solo uno de varios asuntos polémicos de la compleja agenda política del país. Existe tensión política por la relación con Siria, la legitimidad del presidente y el llamado de las Naciones Unidas a que Hezbollah (uno de los miembros de la coalición de gobierno) abandone las armas. Esto ha sido difícil de resolver en un sistema político que exige un alto nivel de consenso entre las diversas comunidades.

Los resultados económicos positivos registrados desde mediados de 2005 quizás hayan reducido la sensación de urgencia del campo político general a la hora de implementar las reformas que probablemente incluyan algunas medidas impopulares. Pero en un entorno de inestabilidad política y económica, el país mantiene una alta vulnerabilidad al riesgo de un shock que puede desatar una crisis financiera generalizada. El equipo económico conoce bien estos riesgos y ha preparado un programa creíble para enfrentarlos. Ahora les toca encarar el desafío a los líderes políticos y al pueblo libanés.

Edward Gardner y Axel Schimmelpfennig

Departamento del Oriente Medio y Asia Central

Pueden adquirirse ejemplares del informe Lebanon: 2006 Article IV Consultation (IMF Country Report No. 06/201) al precio de US$15. Véanse las instrucciones de pedido en la página 208. El texto completo, en inglés, puede consultarse en www.imf.org.

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