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Gabon: orienter la politique budgétaire vers l’après-pétrole

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
July 2006
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Actuellement, le Gabon tire du pétrole 60 % de ses recettes, mais ses réserves pétrolières devraient s’épuiser dans trente ans. Inquiétude lointaine? Pas vraiment, si l’on en croit un document de référence préparé pour les consultations annuelles du FMI avec le Gabon. L’ajustement n’est jamais facile. Il est dur de rompre avec les vieilles habitudes, et la viabilité budgétaire requiert plusieurs années d’efforts. Raison de plus pour préparer l’avenir. Plus vite un pays procède à un ajustement budgétaire, mieux il s’en porte à long terme.

C’est ce solde non pétrolier qui offre un moyen essentiel de mesurer combien de recettes pétrolières sont injectées dan l’économie et de savoir ce qu’il faudra faire pour maîtriser les dépenses lorsque les recettes pétrolières baisseront.

Aux pays producteurs de pétrole, les recettes pétrolières élevées (mais épuisables) donnent souvent l’illusion que les contraintes budgétaires ont disparu. L’abondance des recettes publiques crée inévitablement des pressions politiques poussant à dépenser une partie du revenu courant supérieure à celle qui pourrait être maintenue au-delà de la durée de production de pétrole. En outre, qui dit dépenses excessives, dit dépendance et intérêts acquis.

Comment les responsables peuvent-ils évaluer leurs besoins à long terme? L’adoption d’un point de repère permettrait d’évaluer la politique budgétaire actuelle. Aujourd’hui, le Gabon affiche un énorme excédent budgétaire global, mais le principal indicateur budgétaire — le solde budgétaire non pétrolier — fait apparaître un déficit important. Or, c’est ce solde non pétrolier qui offre un moyen essentiel de mesurer combien de recettes pétrolières sont injectées dans l’économie et de savoir ce qu’il faudra faire pour maîtriser les dépenses lorsque les recettes pétrolières baisseront.

Des considérations d’économie politique plaident en faveur d’une claire définition de l’ancrage budgétaire permettant au corps législatif et à l’élec-torat de distinguer les politiques budgétaires prospectives de celles qui répondent seulement à des impératifs immédiats. L’idéal serait évidemment d’établir un cadre de ce type dès le début de la production de pétrole, avant la formation d’habitudes. Mais même les exportateurs de pétrole matures ont grand intérêt à faire volontairement un ajustement budgétaire graduel visant à ramener le déficit à un niveau soutenable tout en aidant à préserver la richesse nationale pour les générations futures.

Fixer l’ancrage budgétaire

Si les modèles existants, fondés sur l’hypothèse du revenu permanent, peuvent estimer des objectifs pertinents à long terme, ils ne tiennent généralement pas compte des coûts politiques à court terme liés à l’ajustement nécessaire pour les atteindre. Un brusque rééquilibrage ponctuel, suivi d’une trajectoire constante des dépenses (égale à la valeur de rente attendue de la richesse pétrolière et des recettes non pétrolières) est la recommandation canonique en l’occurrence.

Mais la réalité politique empêche souvent une approche aussi radicale. Il semble plus raisonnable de reconnaître qu’il est difficile de renoncer aux mauvaises habitudes (les consommateurs s’habituent à un niveau de consommation donné, notamment de biens publics). Un ajustement qui tient compte des habitudes peut rendre la situation plus supportable pour les consommateurs et les réformes nécessaires plus acceptables sur le plan politique. Pour le Gabon, les services du FMI ont utilisé un modèle quantitatif de simulation du déficit budgétaire non pétrolier qui peut être maintenu même après épuisement des recettes pétrolières, ainsi que du sentier d’ajustement optimal à suivre à cet effet. Ce sentier est, d’après les ouvrages économiques, celui que choisirait l’édificateur de plans sociaux. Le modèle tient compte également de l’écart entre les taux d’intérêt sur la dette extérieure et ceux des actifs financiers, ce qui apporte un autre élément de réalisme à la recherche d’une politique budgétaire et d’une gestion de la dette qui soient optimales.

Conséquences pratiques

Que peuvent tirer de ces analyses les décideurs? Trois grandes conclusions s’en dégagent. Premièrement, l’orientation actuelle de la politique budgétaire ne peut être maintenue. Le déficit budgétaire non pétrolier soutenable en permanence, estimé à environ 5 % du PIB non pétrolier, est bien inférieur aux 12 % atteints en 2005. Les autorités devront resserrer la politique budgétaire pour lisser à terme les dépenses publiques.

Deuxièmement, l’étalement du plus gros de l’ajustement sur trois à cinq ans est la solution à retenir, compte tenu des habitudes de consommation. Cette recommandation diffère de la forte correction prescrite par les modèles de revenu permanent. Le rythme de l’ajustement influe certes sur la position budgétaire à long terme, mais cet effet est relativement faible si l’ajustement s’opère dans le moyen terme.

Un ajustement volontariste … devra s’accompagner d’une amélioration de la qualité des dépenses publiques pour attirer les investisseurs privés.

Enfin, il vaudrait mieux que l’État rembourse, aussitôt que possible, ses dettes onéreuses, tant intérieures qu’extérieures. L’écart entre les taux de la dette souveraine et ceux des actifs financiers pousse à un ajustement budgétaire concentré en début de période, qui relèverait le niveau du déficit budgétaire soutenable en permanence. En outre, les questions en suspens concernant la rémunération des réserves budgétaires des pays de la CEMAC, ainsi que l’incertitude quant à l’évolution des conditions économiques incitent les responsables à la prudence, c’est-à-dire à peser les considérations politiques d’une démarche graduelle contre les arguments économiques en faveur d’une accélération de l’ajustement budgétaire et d’un transfert d’une plus grande part de la richesse pétrolière aux générations futures. En effet, si, par exemple, les prix réels du pétrole redescendaient à leur niveau moyen de 2000–05 (30 dollars le baril), le déficit soutenable en permanence serait ramené à 3¾ % du PIB non pétrolier.

Un choix pour l’avenir

À ce stade critique de l’histoire du Gabon, les prix du pétrole sont élevés, et les autorités doivent choisir entre un ajustement volontaire et graduel menant à une position budgétaire soutenable en permanence, et le maintien de la politique actuelle jusqu’à ce que le déclin de la production de pétrole (ou une baisse inattendue des prix) impose une correction forte et rapide. Si le Gabon opte pour un ajustement volontariste, ce processus devra s’accompagner d’une amélioration de la qualité des dépenses publiques pour attirer les investisseurs privés. Une meilleure gestion des finances publiques contribuerait à compenser les coûts de l’ajustement budgétaire tout en offrant des assurances que les dépenses publiques (y compris les investissements) entraîneront une croissance et des gains sociaux suffisants et permettront de réaliser les objectifs de développement socioéconomique. Les groupes les plus défavorisés en seraient les principaux bénéficiaires.

Daniel Leigh

FMI, Département des finances publiques

Jan-Peter Olters

FMI, Département Afrique

Cet article est inspiré de l’étude n° 06/232, intitulée Gabon: Selected Issues. Des exemplaires sont disponibles au prix de 15 dollars, auprès du Services des publication du FMI. Pour commander, voir instructions page 192. Le texte intégral peut également être consulté sur le site du FMI (www.imf.org).

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