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Le don conditionnel, une arme contre la pauvreté en Namibie

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
July 2006
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La Namibie est un pays à revenu intermédiaire (tranche inférieure) riche en ressources, et pourtant un tiers de sa population est pauvre. Face à une répartition des revenus qui est des plus inégales au monde, une coalition d’organisations non gouvernementales a proposé l’apport d’un soutien au revenu sous forme de don à tous les Namibiens âgés de moins de 60 ans. Mais un tel programme risque de nuire à la stabilité économique et de compromettre l’orientation de la politique budgétaire du pays. D’après un rapport récent des services du FMI, il vaudrait mieux opter pour un programme de transferts monétaires conditionnels.

La Namibie a une forte incidence du VIH/sida et d’autres maladies, un chômage élevé parmi les ouvriers non qualifiés, une insécurité alimentaire occasionnelle, un système éducatif inadéquat et une protection sociale limitée. L’extrême inégalité des revenus tient en grande partie aux structures économiques et sociales héritées de l’apartheid et à la dépendance du pays envers l’industrie du diamant.

Luttant contre la pauvreté sur de multiples fronts, la Namibie n’est pas en voie de réaliser les OMD concernant la nutrition infantile, la mortalité des enfants de moins de 5 ans et la mortalité maternelle ou le taux net de scolarisation dans le primaire. Les dépenses de santé et d’éducation (en pourcentage du PIB) ont été plus élevées en Namibie que dans la plupart des autres pays subsahariens, mais leur affectation n’a pas toujours été efficace. En dépit des progrès réalisés dans le traitement des victimes du VIH/sida, cette épidémie reste le plus gros obstacle au développement humain. De plus, l’incidence de la tuberculose est en croissance rapide et figure maintenant parmi les plus élevées du monde.

Une faible protection sociale

La Namibie est l’un des rares pays subsahariens doté d’un système de protection sociale des groupes vulnérables, qui fournit des dons aux personnes âgés, aux handicapés, aux orphelins et aux enfants vulnérables, ainsi qu’aux anciens combattants. La loi sur la sécurité sociale prévoit des prestations de congé de maternité et de maladie, et d’avantages médicaux. Le régime de pension de vieillesse — programme le plus vaste de la Namibie — assure aux Namibiens âgés de plus de 60 ans une pension de 45 dollars par mois et couvre la plupart des ayant-droit. Le système de protection sociale est toutefois inadéquat: il y a trop peu de travailleurs sociaux pour le nombre d’habitants, les demandes de dons suivent des procédures exigeantes et longues et les pauvres ne sont pas bien ciblés.

Selon les Nations Unies, si la Namibie n’adopte par de politiques de croissance spécifiques en faveur des pauvres, son PIB réel par habitant devra s’accroître en moyenne de 5½ % par an pour que la pauvreté soit réduite de moitié en 2015. Ce taux est bien supérieur à la moyenne annuelle pour la période 2000–04, qui est de moins de 3 %, et la croissance ne devrait pas dépasser ce niveau. L’expansion prévisible est donc manifestement trop faible pour permettre au pays d’atteindre l’objectif de réduction de la pauvreté.

Soutien au revenu

Récemment, une coalition d’ONG a proposé la mise en place d’un programme de soutien au revenu sous la forme d’un don monétaire de 15 dollars par mois à tous les Namibiens âgés de moins de 60 ans, quel que soit leur revenu. Ce don serait reçu par 93 % de la population, coûterait l’équivalent de 2¼ % à 3¾ % du PIB et serait financé par l’impôt; outre qu’il aurait pour effet de placer la majorité de la population au-dessus du seuil de pauvreté, il réduirait l’inégalité des revenus et prêterait moins à abus qu’un don ciblé. De plus, il ne découragerait pas, selon la coalition, la recherche d’un emploi.

Cependant, il ressort de l’analyse des services du FMI que le don risque de nuire à la stabilité économique du pays et de compromettre l’orientation globale prudente de sa politique budgétaire. Le coût de la proposition pourrait atteindre 5½ % du PIB et exiger un doublement du taux de TVA actuel, qui serait porté à 30 %, à supposer que les habitudes de consommation ne changent pas et que la fraude fiscale ne s’aggrave pas. Une hausse aussi forte de la TVA pourrait avoir des effets de distorsion importants, étant donné l’étroitesse de la base d’imposition. Il est probable que le financement du don neutralisera son effet positif sur la répartition des revenus, car les charges de TVA sont en général relativement plus lourdes pour les ménages pauvres.

Par ailleurs, si tous les citoyens ont droit à un don en espèces, les raisons poussant les ménages à avoir des enfants pourraient être faussées, ce qui accroîtrait le taux de fécondité et irait à contre-courant des autres politiques de santé de la Namibie. Un don universel risquerait en outre d’avoir un effet négatif sur le marché de l’emploi, car le salaire d’intégration, salaire offert pour les emplois peu rémunérés dans le secteur informel, s’accroîtrait lui aussi du montant du don. Il y a par ailleurs à craindre que les communautés largement tributaires de l’agriculture de subsistance n’utilisent le don pour acquérir des biens de consommation improductifs (tels que l’alcool), neutralisant ainsi l’élan qu’il était censé donner à l’activité économique locale.

Une meilleure solution

Des approches testées ailleurs pourraient offrir de meilleures options. Les services du FMI ont proposé un programme de transferts monétaires conditionnels (TMC) à la place du soutien au revenu pour tous. À commencer par le Brésil dans les années 90, plusieurs pays d’Amérique latine ont lancé de tels programmes. Les programmes brésilien et mexicain, qui sont les plus vastes de la région, ont contribué à améliorer le bien-être de 15 % de la population de l’Amérique latine.

Dans les programmes TMC, l’octroi de dons monétaires aux familles pauvres est assujetti à des conditions de comportement, en général à leur placement dans le capital humain (éducation, y compris formation professionnelle, et santé), contribuant ainsi à prévenir la pauvreté, présente ou future. Ces programmes s’attaquent à la pauvreté existante en fournissant les aides nécessaires pour lisser la consommation et atténuer les inégalités par un ciblage des pauvres, et ils restaurent l’efficacité en incitant les parents à investir dans la santé et l’éducation de leurs enfants. Le soutien politique aux programmes est fort en Amérique latine, et les coûts administratifs ont été faibles.

Avec une haute incidence de pauvreté et une protection sociale limitée, la Namibie semble être une bonne candidate pour un programme TMC, qui pourrait l’aider à progresser vers les OMD. En ciblant les deux groupes les plus vulnérables — les enfants pauvres et les victimes du VIH —, un programme TMC pourrait réduire la pauvreté et améliorer la répartition des revenus.

Les dons monétaires pourraient cibler les jeunes enfants (par l’intermédiaire du chef de famille féminin) et les femmes enceintes ou les mères qui allaitent si, par exemple, celles-ci passent des visites dans des centres de santé, participent à des ateliers sur la santé et la nutrition, se soumettent à des bilans de santé annuels et reçoivent des soins de santé prénatale. D’autres dons pourraient viser les enfants plus âgés (toujours par l’intermédiaire du chef de famille féminin) qui vont à l’école régulièrement pour les aider à payer les frais de scolarité, qui sont chose courante en Namibie.

Pour réduire la pauvreté parmi les victimes du VIH/sida, la Namibie pourrait leur accorder des dons monétaires à condition qu’ils passent des visites régulières dans un centre de santé. Ces dons, qui leur assureraient des repas réguliers, rendraient le traitement plus efficace et bénéficieraient ainsi à la société toute entière. Cette approche garantirait un placement dans la santé future tout en permettant une réduction immédiate de la pauvreté.

Les autorités namibiennes auraient intérêt à opter pour les transferts monétaires conditionnels à la place du soutien au revenu récemment proposé. Elles devront sérieusement se demander qui sont les bénéficiaires potentiels des transferts et quelles conditions appliquer à ces derniers. Si la Namibie adopte un programme TMC, les autorités devront tenir compte des autres dons et rationaliser les autres programmes sociaux pour libérer des ressources. Enfin, les services du FMI recommandent une mise en place graduelle de ce programme pour rendre possible le suivi des coûts budgétaires, de la qualité des services et du ciblage.

Cet article s’inspire de l’étude «Dimensions of Poverty and Social Policy Toward the Poor» tirée du rapport intitulé «Namibia: Selected Issues and Statistical Appendix» (Rapport du FMI n° 06/153), qui est en vente au prix de 15 $ auprès du service des publications du FMI. Pour commander, voir page 192. Le texte intégral est affiché sur le site du FMI (www.imf.org).

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