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Gros plan: Panama: réformes et croissance à l’assaut des inégalités

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
July 2006
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Ces 15 dernières années, un système financier développé, une politique budgétaire relativement saine et plusieurs réformes structurelles ont contribué à stimuler la croissance au Panama. Mais celle-ci n’a pas bénéficié dans une mesure égale à tous les Panaméens. Les secteurs développés, orientés vers l’exportation, coexistent avec des secteurs moins prospères voués au marché intérieur, avec une économie informelle caractérisée par une pauvreté et des inégalités considérables. Comment le Panama peut-il assurer une plus large répartition des fruits du succès économique? Une croissance soutenue est une condition essentielle à la réduction de la pauvreté, mais l’accroissement des possibilités d’éducation, l’assouplissement du marché de l’emploi et l’amélioration de la gouvernance joueront aussi un rôle crucial.

Le Panama est une économie duale. Un système financier développé au sein de la région, le Canal récemment modernisé, un secteur du bâtiment dynamisé en partie par la demande étrangère, un secteur touristique et d’autres industries axées sur l’exportation de services en expansion rapide coexistent avec un taux de pauvreté de 37 % et un chômage persistant, surtout dans les zones rurales. Une grande partie de la population active, qui n’a pas les compétences nécessaires pour occuper des emplois dans les industries en essor rapide, reste concentrée dans le secteur informel.

Croissance forte, mais inégalités persistantes

Entre 1990 et 2004, le Panama était la seconde économie d’Amérique latine par son rythme de croissance (voir graphique ci-dessous, à gauche). Son PIB par habitant (4.400 dollars en 2004) est élevé par rapport aux autres pays de la région (en PPA, il est estimé à environ 7.000 dollars).

Mais sa forte croissance (le PIB par habitant s’est accru de 14 % entre 1997 et 2003) n’a pas encore entraîné une réduction sensible de la pauvreté. Dans la même période, la pauvreté n’a baissé que d’un demi-point, se situant à 37 %. En 2003, 63 % de la population rurale était encore pauvre, et un Panaméen sur six vivait dans l’extrême pauvreté — avec moins de 1,50 dollar par jour. Seuls 2,2 % de la population sont sortis de l’extrême pauvreté (voir graphique ci-dessous, à droite). Pourquoi le taux de pauvreté est-il resté si haut? À cause notamment du chômage élevé. Bien que le taux de chômage soit en baisse depuis 2001, il est resté à deux chiffres jusqu’en 2005, année où il est tombé à 9,6 %. Les salaires réels moyens ont aussi diminué depuis le début des années 90.

On s’attend normalement à ce que la croissance relève le niveau de vie global, mais les données empiriques sur la relation entre inégalité et croissance sont contrastées. À court terme, une croissance plus forte est généralement associée à une inégalité accrue. Les mesures de stimulation de la croissance — réductions d’impôt et incitations à certains secteurs ou investisseurs — peuvent dynamiser l’activité du secteur privé, mais elles risquent de rendre le régime fiscal plus régressif et de priver le pays des recettes nécessaires pour financer les programmes sociaux de réduction de la pauvreté.

Cependant, à long terme, une croissance plus forte est certes généralement associée à une baisse des inégalités, sans qu’il y ait forcément une relation de cause à effet. Ce résultat peut découler de changements structurels qui réduisent à la fois l’inégalité et la pauvreté et améliorent les résultats économiques. Parmi ces changements figurent les réformes visant à améliorer le capital humain (par une éducation et une formation plus poussées), à rendre le marché du travail plus efficace, à rehausser la qualité de la gouvernance et à faciliter le développement des marchés financiers.

Une croissance dynamique

Le taux de croissance moyen pour 1990–2004 était parmi les plus forts d’Amérique latine. Seul le Chili a surpassé le Panama. (pourcentage)

Source: FMI, International Financial Statistics.

Mais peu de progrès dans le combat contre la pauvreté

En dépit de sa forte croissance, le Panama n’a guère progressé et a même perdu du terrain dans la lutte contre la pauvreté. (pourcentage)

Source: Ministère de l’économie et des finances du Panama.

Raisons de la dualité économique

Conformément à cette théorie générale, la dualité de l’économie panaméenne peut s’expliquer par le succès des incitations fiscales et les résultats contrastés des réformes structurelles à long terme. La récente reprise économique a été tirée par les exportations de services et le secteur du bâtiment. Ces secteurs ont bénéficié d’incitations fiscales généreuses, notamment d’une exonération de l’impôt foncier sur 20 ans pour les terrains nouvellement bâtis. Ces incitations ont accentué la dualité de l’économie en ciblant certaines industries et en permettant aux acquéreurs de propriétés onéreuses de réduire sensiblement leurs obligations fiscales. La faiblesse du recouvrement global de l’impôt (8,5% du PIB en 2004), qui tient à la légère charge fiscale du secteur privé, limite aussi la capacité de l’État à financer des programmes sociaux — car les paiements d’intérêts sur la dette absorbent près de la moitié du total des recettes fiscales.

Dans l’application de ses réformes structurelles à long terme, le Panama a eu plus de succès dans le domaine financier. De gros progrès ont été faits dans le développement des marchés du crédit, et ceux-ci ont à leur tour contribué à la lutte contre la pauvreté en élargissant l’accès au crédit et en réduisant les frais d’établissement des entreprises. Plus généralement, le système financier panaméen, stimulé par la dollarisation totale, la ferme protection des droits des créanciers ainsi que le contrôle et la réglementation prudentiels des banques, s’est développé rapidement et le crédit est largement accessible aux entreprises et aux particuliers. La croissance a en outre été facilitée par la privatisation, la restitution du Canal de Panama par les États-Unis, la création de zones économiques spéciales et le recours aux concessions pour encourager l’investissement dans l’infrastructure.

Cependant, pour maintenir une croissance élevée et progresser nettement dans la réduction de la pauvreté, le Panama devra prendre d’autres mesures dans plusieurs domaines, notamment pour développer le capital humain, remédier aux rigidités du marché du travail et améliorer la gouvernance.

Le coût élevé des rigidités

En raison de la rigidité du marché du travail, l’emploi informel est en hausse au Panama. (pourcentage)

Note: Plus les valeurs sont élevées, plus les réglementations sont rigides. L’indice est fondé sur les réglementations régissant les recrutements, les licenciements et les heures supplémentaires.

Source: Banque mondiale, enquête sur la pratique des affaires.

Autres réformes nécessaires

Tirant parti des avantages compétitifs du Panama sur les autres pays de la région, les secteurs des transports, du tourisme et des télécommunications ont sensiblement accru les exportations de services. Mais la forte expansion de ces secteurs a rapidement épuisé l’offre de main-d’œuvre qualifiée. Une récente enquête sur la demande et l’offre de main-d’œuvre a révélé une pénurie d’experts maritimes, touristiques et techniques et un excédent d’étudiants en droit et en gestion. Les efforts déployés par l’État pour promouvoir la formation en anglais sont louables, mais d’autres mesures s’imposent (par exemple, la mise en place de programmes de formation ciblés soutenus par l’État) pour veiller à ce que les compétences de la main-d’œuvre correspondent aux besoins des industries en essor rapide du Panama.

Un autre facteur pouvant contribuer à la croissance du pays et aux efforts de réduction de la pauvreté est l’assouplissement des règles assez rigides (voir graphique ci-dessous) gouvernant les recrutements, les licenciements et les heures supplémentaires. Ces règles ont pour but de protéger les travailleurs, mais semblent avoir l’effet contraire en encourageant les entreprises à recourir à des arrangements contractuels informels. En effet, les travailleurs du secteur informel (estimés à 42 % des effectifs) ont souvent des salaires plus bas, de plus fortes chances d’être sous-employés et une protection sociale plus faible, voire nulle.

Le Panama peut améliorer la gouvernance et simplifier la lourde réglementation applicable aux entreprises — deux initiatives qui seraient particulièrement utiles aux PME. Il doit privilégier la simplification des procédures régissant le lancement et l’exploitation des PME et rendre encore plus transparente la gestion des ressources publiques. Enfin, le niveau élevé du ratio dette/PIB requiert une discipline budgétaire rigoureuse pour alléger nettement le service de la dette publique et dégager des ressources pour les programmes sociaux dont le pays a tant besoin.

Alexander Plekhanov

FMI, Département Hémisphère occidental

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