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Études

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
August 2006
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Botswana: conjurer la malédiction des ressources

On a souvent observé que les économies riches en ressources croissent moins vite que celles qui en sont moins bien pourvues — phénomène de la «malédiction des ressources». Le Botswana semble faire exception à la règle. Ce pays parmi les mieux dotés du monde en ressources naturelles connaît une réussite économique remarquable. Une nouvelle étude du FMI, qui vient éclairer le lien entre croissance et ressources naturelles au Botswana, laisse à penser que la gouvernance pourrait catalyser la conversion de ressources abondantes en développement économique. Elle constate qu’une bonne réglementation et de puissantes mesures anticorruption revêtent une importance cruciale pour les pays en développement riches en ressources.

Le Botswana enregistre depuis 30 ans une croissance extraordinaire — environ 9 % en moyenne depuis le milieu des années 70 — qui a dopé son PIB par habitant, estimé à plus de 5.000 dollars par an (aux prix courants), et lui a permis de se hisser de la catégorie des pays à faible revenu à la tranche supérieure des pays à revenu intermédiaire (voir graphique ci-dessous). Cette forte croissance est en grande partie attribuable à d’abondantes ressources diamantaires, dont le Botswana est le premier producteur mondial avec des exportations avoisinant 3 milliards de dollars par an. L’industrie extractive (cuivre, nickel et charbon, outre les diamants) contribue à hauteur d’environ 40 % à la croissance totale. Ces richesses sont aussi à l’origine d’excédents courants équivalant à 5 % du PIB en moyenne depuis 30 ans et de l’accumulation de plus de 6 milliards de dollars de réserves en devises.

Rôle de la gouvernance

Cependant, l’abondance des ressources minières n’explique pas à elle seule l’essor du Botswana. Le pays a été salué également pour ses institutions saines et sa bonne gestion publique, ancrées dans la solide direction politique qui prévaut depuis son accession à l’indépendance, en 1966. Selon les indicateurs de gouvernance établis par la Banque mondiale, le Botswana se classe loin devant la moyenne des pays à revenu intermédiaire dans tous les aspects de la gouvernance et se compare même favorablement sur plusieurs points à quelques pays à haut revenu (voir tableau).

Conjurer la malédiction

Les ressources naturelles ont permis au Botswana d’afficher une croissance vigoureuse et de se hisser au rang des pays à revenu intermédiaire.

Citation: 35, 15; 10.5089/9781451976717.023.A007

Sources: autorités du Botswana; Banque mondiale, Indicateurs de développement dans le monde, 2006.

La gestion des finances publiques s’est en particulier caractérisée par la discipline et la transparence. Suivant une règle implicite imposant d’allouer toutes les recettes minières à des «dépenses d’investissement», le gouvernement affiche des excédents budgétaires depuis près de deux décennies, à l’exception de quelques années récentes. Les dépenses d’investissement se définissent comme les dépenses de développement et les dépenses récurrentes d’éducation et de soins de santé; les autres dépenses courantes sont financées par les recettes non minières.

Lien entre ressources et croissance

Pourquoi la corrélation entre ressources et croissance n’estelle pas automatique? On penserait que les pays riches en ressources naturelles peuvent favoriser la croissance en mettant à profit les recettes conséquentes tirées de ces ressources pour investir davantage en infrastructure économique et en capital humain, mais en réalité, leur croissance économique a souvent stagné. Diverses explications ont été avancées à cela.

Du point de vue de l’économie politique, des ressources naturelles abondantes peuvent créer la discorde et des conflits entre les responsables politiques, les promoteurs, les tribus locales et les citoyens. Faute de systèmes de suivi et d’équité fondés sur la règle de droit, ces parties pourront chercher à tirer des rentes injustes et les épuiseront rapidement. Cette situation aboutit parfois à des conflits tribaux ou à des poursuites civiles internationales. Les rentes tirées des ressources peuvent aussi engendrer la corruption, qui érode l’efficience économique, et miner la gestion des finances publiques en incitant moins le gouvernement à percevoir des impôts et à rendre des comptes à la population, et en affaiblissant la discipline budgétaire.

Du point de vue de l’économie, le syndrome hollandais est une autre explication possible de l’absence de lien systématique entre ressources et croissance. Dans les pays exportateurs de ressources naturelles, les autres secteurs (surtout le secteur manufacturier) tendent à souffrir de l’appréciation réelle de la monnaie nationale car les recettes tirées des ressources sont en partie absorbées par le secteur des biens non échangeables, ce qui augmente le revenu du pays. Certains auteurs ont partiellement attribué la lenteur de la croissance enregistrée en Afrique depuis quelques décennies au syndrome hollandais. L’absence de retombées positives liées à l’extraction des ressources naturelles, caractérisée par une forte intensité capitalistique et l’immobilité géographique, peut aussi peser sur la vigueur du développement des secteurs non miniers à proximité.

Score élevé

Selon tous les indicateurs de la gouvernance, le Botswana se compare favorablement à la moyenne des pays en développement à revenu intermédiaire et talonne même quelques pays (développés) à revenu élevé.

BotswanaAfrique

sub-

saharienne
Pays à

faible

revenu
Pays à

revenu inter-

médiaire
Pays à

revenu

élevé
Voix et responsabilisation0,750,420,380,570,82
Stabilité politique0,780,450,400,590,82
Efficacité de l’État0,660,300,270,420,77
Qualité des règlements0,720,380,340,510,85
État de droit0,670,330,290,470,84
Lutte contre la corruption0,620,290,250,390,76
Note: Les indicateurs varient de 0 (la pire goouvernance possible) à 1 (la meilleure gouvernance possible).Source: Governance Matters III: Governance Indicators for 1996–2002, D. Kaufmann, A. Kraay et M. Mastruzzi (Banque mondiale, Washington, 2003).
Note: Les indicateurs varient de 0 (la pire goouvernance possible) à 1 (la meilleure gouvernance possible).Source: Governance Matters III: Governance Indicators for 1996–2002, D. Kaufmann, A. Kraay et M. Mastruzzi (Banque mondiale, Washington, 2003).

La richesse en ressources devrait être avantageuse pour toute économie dotée d’un solide plan d’extraction à long terme et d’un mécanisme efficace pour investir les revenus dans l’infrastructure sociale et économique indispensable à une croissance durable et à la diversification. Toutefois, si la gouvernance est défaillante, il est probable que les recettes tirées des ressources soient inégalement distribuées et injustement dilapidées, et que le pays soit condamné à la stagnation économique.

Explication de la corrélation

La bonne gouvernance est-elle indispensable pour que l’abondance de ressources engendre la croissance, comme au Botswana? Pour examiner la corrélation, l’étude effectue une régression de la croissance qui tient compte de toutes les conditions macroéconomiques significatives: richesse en ressources mesurée par les exportations de ressources par habitant (pétrole, métaux et pierres précieuses, mais pas les produits agricoles), gouvernance, taux d’imposition moyen, ouverture du pays au commerce international et croissance démographique. Elle analyse 89 pays — dont 60 en développement et 29 à revenu élevé — entre 1998 et 2002.

La gouvernance est mesurée par les indicateurs de la Banque mondiale. L’introduction d’un coefficient d’interaction entre la richesse en ressources et les six indicateurs permet de déterminer la dimension de gouvernance la plus cruciale pour que cette richesse contribue à la prospérité.

L’étude constate qu’en général les ressources naturelles ont une influence négative sur la croissance. Cependant, les effets interactifs de la richesse en ressources et de la gouvernance sont systématiquement positifs pour la croissance, ce qui signifie que si la gestion publique d’un pays est bonne, l’abondance de ressources est propice au développement économique. Ainsi, contrairement à l’hypothèse de la malédiction des ressources, la richesse en ressources n’est pas en elle-même un frein à la croissance, mais elle peut générer la croissance si elle s’accompagne d’une bonne gestion publique.

Politiques adaptées

Pour qu’un pays gère ses ressources de manière profitable, quatre dimensions de la bonne gouvernance doivent être réunies: droit d’expression et obligation de rendre compte, efficacité des pouvoirs publics, qualité des réglementations et lutte anticorruption. D’après les résultats de la régression effectuée dans l’étude, les deux dernières dimensions sont déterminantes pour les pays en développement.

Au plan des politiques publiques, les implications sont simples. Premièrement, le droit d’expression et l’obligation de rendre compte renvoient aux libertés civiles et aux droits politiques et représentent la capacité d’un gouvernement démocratiquement responsable à discipliner ceux qui sont habilités à extraire les ressources. En l’absence d’un suivi citoyen et d’une procédure de sélection et de remplacement des dirigeants, les rentes tirées des ressources tendront à être injustement dilapidées. Deuxièmement, l’efficacité des pouvoirs publics, mesurée par la qualité des services publics et la compétence des fonctionnaires, doit être élevée. Si l’État ne parvient pas à produire et à appliquer des politiques adaptées de gestion des ressources et des revenus, les ressources seront surexploitées.

Troisièmement, le développement des ressources naturelles impliquant des relations durables avec des privés, des politiques défavorables à l’économie de marché — contrôle des prix, réglementation excessive et interventions arbitraires dans les transactions minières — sont à proscrire. Enfin, des mesures anticorruption sont essentielles pour une distribution équitable et transparente des bénéfices tirés des ressources. Pour prévenir la corruption, la procédure budgétaire et la passation des marchés doivent être transparentes, d’où la nécessité d’une autorité indépendante de lutte contre la corruption.

Autres facteurs importants

Reste à savoir si une bonne gestion publique est suffisante pour conjurer la malédiction des ressources. La bonne gouvernance à elle seule ne peut prévenir le syndrome hollandais, les pays tributaires de leurs ressources — comme le Botswana — ayant rarement une économie diversifiée. Malgré son revenu élevé, le Botswana est à la traîne en matière d’emploi et de développement social. Outre la bonne gouvernance, d’autres mesures, telles que les réformes structurelles, sont nécessaires pour orienter le produit des ressources naturelles vers la croissance durable et le développement social.

Atsushi Iimi

FMI, Département Afrique

Le présent article s’inspire du document de travail du FMI no 06/138, «Did Botswana Escape from the Resource Curse?» Il est disponible au prix de 15 dollars auprès du Service des publications du FMI. Pour commander, voir page 240. Le texte intégral peut aussi être consulté sur le site Internet du FMI (www.imf.org).

Inde: pour un régime fiscal générateur de croissance

En 15 ans, l’Inde a profondément modernisé sa fiscalité. L’État fédéral a réduit les droits de douane et d’accise et les taux d’imposition des revenus, assujetti certains secteurs à une forme de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et élargi l’assiette de l’impôt en y incluant certains services. Avec 10 ans de retard, tous les États sauf deux ont récemment instauré une TVA. Pourtant, malgré ces réformes, des taux d’imposition assez élevés appliqués à certains secteurs et entreprises côtoient encore de multiples exonérations, produisant un régime fiscal hétéroclite et des recettes peu élevées. Comment, s’interroge Hélène Poirson dans un nouveau document de travail du FMI, l’Inde peut-elle accroître ses recettes fiscales pour répondre à ses besoins infrastructurels et sociaux critiques sans compromettre sa croissance? La solution pourrait consister, dit-elle, à combler les lacunes de l’assiette de l’impôt et à éliminer les distorsions fiscales dans les décisions d’épargne et d’investissement.

Le ratio indien des recettes fiscales au PIB est faible en comparaison internationale, cette situation tenant en partie à de multiples exonérations qui font peser une pression fiscale disproportionnée sur certains secteurs. Les taux d’imposition élevés affectent le climat des affaires et ont sans doute contribué à l’expansion de l’économie souterraine, laquelle engendre des coûts sous forme de pertes de recettes fiscales et de moindre croissance de la productivité.

Depuis 1991, les autorités ont engagé une série de réformes fiscales visant essentiellement à abaisser les taux légaux et à élargir l’assiette. Si ces réformes ont accéléré l’ouverture du pays — grâce aux fortes baisses des tarifs douaniers — et accru la part des impôts directs dans les recettes totales, le ratio global des recettes fiscales au PIB n’a que peu augmenté. L’Inde reste confrontée à des choix familiers mais difficiles. Après plusieurs années de gros déficits budgétaires, l’État doit assumer une charge de la dette élevée et le secteur public doit rivaliser avec le secteur privé, récemment en pleine expansion, pour accéder aux ressources, alors que les insuffisances croissantes des infrastructures et les besoins sociaux critiques exigent une montée en puissance des dépenses publiques.

Régime fiscal contrasté

Que doit faire l’Inde? Une nouvelle réforme fiscale pourrait augmenter les recettes et soutenir une croissance économique vigoureuse. Les recettes fiscales des administrations publiques, qui avaient glissé en dessous de 14 % du PIB en 2001-02, sont remontées à 16¾ % en 2005-06 (voir graphique). Les grandes réformes mises en œuvre dans les années 90 ont entraîné une baisse des recettes fiscales. Les recettes directes ont augmenté, mais les recettes indirectes ont diminué — en raison principalement de la baisse des tarifs douaniers. Les récentes réformes — inclusion de nouveaux services dans l’assiette de l’impôt, adoption d’une TVA dans les États en 2005 et modernisation de l’administration fiscale — ont enrayé et inversé ce déclin. Les recettes fiscales sont aujourd’hui supérieures de 3¾ points de pourcentage du PIB à la moyenne des autres pays émergents asiatiques, mais inférieures de 3½ points à la moyenne des pays émergents.

Afin d’évaluer la pression fiscale effective pesant en Inde sur diverses catégories de revenus et de consommation, le taux d’imposition effectif moyen (TIEM) a été calculé. Cet indicateur standard synthétise plusieurs caractéristiques de l’impôt, dont les taux d’imposition légaux, l’assiette effective (compte tenu de la fraude fiscale, des exonérations et de l’ampleur de l’activité informelle) et la qualité de l’administration fiscale. Il se mesure comme le ratio des recettes fiscales à l’assiette théorique de l’impôt dérivée des comptes de la nation.

Les résultats montrent que les TIEM du travail et du capital en Inde sont voisins de ceux des autres pays à faible revenu, mais très inférieurs aux TIEM des marchés émergents plus matures d’Asie. Cet écart tient en partie au nombre assez faible de contribuables, à l’absence de sécurité sociale et de charges sociales afférentes, aux multiples incitations fiscales, à la faiblesse de l’impôt sur les plus-values des particuliers et à un secteur informel très développé. En revanche, le TIEM indien de la consommation est comparable à celui d’autres pays asiatiques, même si de nombreux services ne sont pas assujettis.

La faiblesse des TIEM du capital et du travail, alliée à des taux légaux relativement élevés, révèle un régime fiscal peu efficace. En 2003 par exemple, l’impôt sur les sociétés (IS) indien, alors de 35,9 %, a généré des recettes égales à 2,3 % du PIB; Singapour a levé 3½ fois ce montant avec un taux de 22 %, et le Chili deux fois ce montant avec un taux de 17 %. Ces chiffres montrent qu’il est possible d’accroître fortement les TIEM en Inde sans relever les taux, et donc sans compromettre la compétitivité.

Ouverture et recettes fiscales

Après les réformes des années 90, les recettes fiscales directes ont augmenté, mais les recettes indirectes ont diminué en raison principalement de la baisse des tarifs douaniers.

(en pourcentage du PIB)

Citation: 35, 15; 10.5089/9781451976717.023.A007

Sources: autorités indiennes et projections des services du FMI.

Pertes d’investissement

Après trois ans de croissance supérieure à la tendance, le taux d’investissement en Inde atteignait 31¾ % du PIB en 2005-06, un chiffre similaire à ceux de la Corée, de la Thaïlande et du Vietnam, mais très inférieur à celui de la Chine (40 %). Les gouvernements successifs ont abaissé les taux de l’IS et de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) depuis 1993 afin de doper l’épargne et l’investissement. Le taux de l’IS reste cependant élevé et déprime l’investissement, car il augmente le taux de rentabilité requis avant impôt. En outre, la déductibilité des intérêts tend à favoriser le financement par l’emprunt relativement à l’émission de capital ou à l’autofinancement, ce qui peut accroître les risques d’insolvabilité et engendrer des discriminations à l’encontre des petites entreprises qui ont des difficultés à emprunter. Les autres distorsions fiscales résident dans les multiples abattements fiscaux, exonérations et régimes spéciaux visant certains secteurs et régions.

Des études comparatives confirment la relation négative entre pression fiscale (ratio de l’impôt au PIB) et croissance dans les économies avancées, mais n’observent aucun lien significatif dans les pays à revenu faible et moyen. À l’inverse, les études empiriques réalisées au niveau des entreprises et les simulations confortent la thèse de l’effet négatif d’un taux marginal effectif élevé de l’IS sur la croissance.

Quel effet l’impôt indien sur le revenu a-t-il sur l’incitation à investir? Pour le déterminer, Mme Poirson a calculé deux indicateurs synthétiques, le coin fiscal marginal effectif entre la rentabilité du capital avant et après impôt, et les taux d’imposition marginaux effectifs, définis comme le ratio du coin fiscal marginal effectif au taux de rentabilité réel requis avant impôt. Ces deux indicateurs intègrent les dispositions régissant aussi bien les bénéfices des sociétés que l’IRPP, la provision pour amortissement et la méthode d’évaluation des stocks. Elles mesurent le coût éventuel de l’impôt pour les investisseurs et permettent des comparaisons entre pays.

S’agissant de la pression fiscale marginale au niveau des entreprises (abstraction faite des taux de l’IRPP), les estimations montrent que les sociétés qui ont difficilement accès au financement par l’emprunt, en particulier les plus petites, supportent une forte fiscalité marginale. Le taux de l’IS étant assez élevé, les investissements financés par émission de capital ou autofinancés supportent un taux d’imposition effectif marginal proche de 33 % (chiffres de 2004), contre 22 % dans les pays industriels.

Mme Poirson estime également le coin fiscal marginal global sur le capital en tenant compte de l’IRPP S’établissant à 1,4 % en Inde, il est légèrement inférieur à la moyenne des pays industriels, en raison du faible taux de l’IRPP Les distorsions fiscales sont néanmoins élevées. Pour les entreprises qui s’autofinancent, le coin fiscal marginal est de 2,6 %, soit près d’un tiers de plus que la moyenne des pays industriels. Le financement par émission d’actions est aussi pénalisé, bien qu’à 2½ %, le coin fiscal sur les investissements ainsi financés soit inférieur d’un cinquième à la moyenne des pays industriels, du fait du moindre taux d’imposition sur les dividendes et le revenu du capital. Par contre, le financement par l’emprunt bénéficie d’un coin fiscal négatif de 0,2 %, pour une moyenne positive de 1 % dans les pays industriels.

En outre, en raison des nombreuses incitations fiscales, le coin fiscal est très variable d’une région et d’un secteur à l’autre. Ainsi, l’étude estime que pour une entreprise exonérée de l’IS, le coin fiscal représente moins d’un tiers de celui d’une entreprise qui ne bénéficie pas d’une trêve fiscale.

De nouvelles réformes sont indispensables

Plusieurs mesures pourraient aider l’Inde à accroître ses recettes au fil du temps tout en créant un système fiscal moins générateur de distorsions et sans doute plus équitable. Nombre de ces mesures sont inscrites dans la politique adoptée en 2004 par le gouvernement en vue d’un rééquilibrage budgétaire. Les actions clés pourraient consister à profiter de la récente introduction de la TVA au niveau des États pour instituer une taxe nationale sur les biens et services (TBS). L’expérience internationale montre qu’une TBS accroîtrait l’efficience économique et stimulerait l’investissement et les exportations tout en relevant les recettes de plus de 1 % du PIB. L’élargissement de l’assiette par l’élimination des exonérations, l’augmentation du nombre d’assujettis et un recours accru aux technologies de l’information pour améliorer l’administration de l’impôt et le civisme fiscal accroîtraient aussi la productivité des recettes et, dans le cas des exonérations, réduiraient les distorsions fiscales.

L’étude suggère que les autres mesures décidées en 2004 — dont l’élimination de la majoration de l’IS et de la taxe sur les dividendes distribués — réduiraient le coin fiscal marginal de 0,2 % et atténueraient les distorsions. Cela étant, les entreprises qui se financent sans emprunt seraient pénalisées. Pour résoudre ce problème et modérer tout excès de financement par l’emprunt, l’Inde devrait envisager d’autres réformes — plafonner la déductibilité des intérêts à un pourcentage du résultat net imposable, limiter la dette prise en compte aux fins de l’IS, fixer un taux de référence pour les intérêts et instaurer un abattement fiscal pour les fonds propres des sociétés.

Hélène Poirson

FMI, Département Asie et Pacifique.

Le présent article s’inspire du document de travail no 06/93, «The Tax System in India: Could Reform Spur Growth?», d’Hélène Poirson. Il est disponible au prix de 15 dollars auprès du Service des publications du FMI. Pour commander, voir page 240. Le texte intégral peut aussi être consulté sur le site Internet du FMI (www.imf.org).

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