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India: Impuestos que fomenten el crecimiento

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
August 2006
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Durante los últimos 15 años, India actualizó marcadamente su estructura tributaria. El gobierno central redujo los derechos aduaneros y específicos sobre el consumo, bajó el impuesto a la renta, gravó algunas industrias con un impuesto al valor agregado (IVA) y extendió la base imponible a algunos servicios. Tras un atraso de diez años, todos los estados salvo dos impusieron un IVA. Pero pese a las reformas, aún coexisten tasas tributarias altas sobre algunas firmas y sectores, con exenciones masivas. El resultado es un sistema tributario emparchado y una baja recaudación. En un nuevo trabajo del FMI Hélène Poirson pregunta cómo India puede elevar su ingreso fiscal para atender sus críticas carencias sociales y de infraestructura sin comprometer el crecimiento. La respuesta puede ser llenar los vacíos en la base imponible y eliminar las distorsiones tributarias del ahorro y la inversión.

La razón de ingreso fiscal a PIB de India es baja en relación a otros países. Esto se debe en parte a las amplias exenciones, que imponen una carga tributaria desproporcionada sobre algunos sectores. Las tasas tributarias altas afectan el entorno empresarial y pueden haber contribuido al crecimiento de la “economía paralela”, costosa por la pérdida de recaudación y el menor crecimiento de la productividad.

A partir de 1991, las autoridades emprendieron una serie de reformas tributarias, cuya idea central ha sido reducir las tasas dispuestas por ley y ampliar la base imponible. Aunque las reformas han impulsado la apertura, mediante grandes rebajas arancelarias, y elevado la proporción de impuestos directos en el total recaudado, la razón total de ingreso tributario a PIB no ha subido mucho. India aún enfrenta opciones conocidas pero difíciles. Tras años de grandes déficit fiscales, el gobierno carga una pesada deuda y compite cada vez más por recursos con el sector privado, ahora en auge. A la vez, las crecientes limitaciones de infraestructura y carencias sociales críticas exigen mayor gasto público.

Altos y bajos

¿Qué debería hacer India? Profundizar la reforma tributaria podría elevar el ingreso fiscal y respaldar el crecimiento rápido y continuo. Tras caer debajo del 14% del PIB en 2001–02, la recaudación subió al 16¾ del PIB en 2005–06 (véase el gráfico). La recaudación bajó durante los años noventa al implementarse las grandes reformas tributarias: el ingreso por impuestos directos aumentó, pero la recaudación indirecta cayó, principalmente debido a los recortes arancelarios. Reformas recientes, como los servicios que se agregaron a la base imponible, el IVA a nivel de estados impuesto en 2005 y una administración tributaria modernizada, ayudaron a revertir la caída del ingreso. La recaudación hoy supera el promedio de otros países emergentes asiáticos en 3¾ puntos porcentuales del PIB, pero es 3½ puntos porcentuales inferior al promedio de todos los países emergentes.

Para medir la carga tributaria efectiva en diversas categorías de renta y consumo, el estudio calculó la tasa media efectiva del impuesto (AETR, por su sigla en inglés). Este indicador estándar resume diversos efectos tributarios, como las tasas legales, la base imponible efectiva (tomando en cuenta evasión, exenciones y actividad informal) y la calidad de la administración tributaria. Se mide como la razón de ingreso tributario a base imponible teórica, derivada de las cuentas nacionales.

Los resultados muestran que las AETR sobre el trabajo y el capital en India coinciden con las de otros países de bajo ingreso pero son muy inferiores a las de los mercados emergentes más maduros de Asia. Esto último es atribuible en parte a una base contributiva más estrecha, la ausencia de tributos de seguridad social y nómina salarial, la generalización de incentivos tributarios, bajos impuestos personales a la plusvalía y un gran sector informal. En cambio, la AETR al consumo es acorde a la de otros países asiáticos, pese a que su base imponible excluye muchos servicios.

Las bajas AETR sobre capital y trabajo, combinadas con tasas legales relativamente altas, reflejan un sistema que no recauda eficazmente. Por ejemplo, en 2003 una tasa de impuesto a la renta empresarial del 35,9% generó un ingreso equivalente al 2,3% del PIB; Singapur recaudó tres veces y media más con una tasa de apenas 22%, y Chile recaudó el doble con una del 17%. Estos resultados sugieren que hay amplio espacio para aumentar las AETR en India sin elevar las tasas y, por ende, sin perjudicar la competitividad.

Apertura e ingresos tributarios

Tras las reformas tributarias de los años noventa, las recaudaciones de impuestos directos aumentaron y las de impuestos indirectos disminuyeron, sobre todo debido a la reducción de los aranceles.

(Porcentaje del PIB)

Datos: Autoridades de India y proyecciones del personal técnico del FMI.

Pérdida de inversión

Tras tres años de crecimiento del PIB superior a la tendencia, la tasa de inversión de India subió al 31¾ % del PIB en 2005–06, similar a Corea, Tailandia y Vietnam, pero muy inferior a China (40% del PIB). Desde 1993, varios gobiernos indios han bajado las tasas de impuestos a empresas y particulares para fomentar el ahorro y la inversión. No obstante, la tasa para las empresas aún es alta, lo que deprime la inversión al elevar la tasa de retorno necesaria antes de impuestos. Además, la capacidad de deducir intereses favorece el financiamiento por deuda más que por capital o beneficios no repartidos, lo que puede aumentar el riesgo de insolvencia y discriminar a empresas pequeñas a las que se les dificulta obtener crédito. Otras distorsiones incluyen el uso generalizado de devoluciones, exenciones y regímenes especiales para sectores y regiones específicos.

Estudios que comparan países confirman la relación negativa entre carga fiscal (razón de tributos a PIB) y crecimiento en economías avanzadas, pero no muestran un vínculo significativo en países de ingreso bajo y mediano. En cambio, estudios empíricos y resultados de simulaciones en empresas respaldan la idea de que una alta tasa marginal efectiva para empresas perjudica el crecimiento.

¿Cómo afecta el código tributario indio al incentivo a la inversión? Para investigarlo, Poirson calculó dos indicadores resumidos, la cuña tributaria marginal efectiva entre el retorno del capital antes y después de impuestos, y las tasas marginales efectivas definidas como la razón de cuña tributaria marginal efectiva a tasa de retorno real necesaria antes de impuestos. Los dos indicadores incorporan la provisión del impuesto a la renta empresarial y del impuesto personal, así como las reservas para depreciación y el método de valoración de existencias. Ambos miden el posible costo tributario para los inversores y son comparables entre países.

Al observar la carga tributaria marginal de las empresas (sin considerar las tasas personales), los cálculos muestran que las empresas en India con poco acceso al crédito, en especial las pequeñas, padecen una alta carga fiscal marginal. La tasa tributaria marginal efectiva para la inversión financiada por capital o beneficios no repartidos es de casi el 33% (en 2004), comparada con el promedio del 22% en países industriales, reflejo de la alta tasa legal de impuesto a la renta empresarial.

Poirson también calculó la cuña tributaria marginal global sobre el capital, tomando en cuenta los impuestos personales. Los resultados indican que la cuña tributaria india del 1,4% es levemente inferior al promedio de los países industriales, a raíz de sus bajos impuestos personales. Pero las distorsiones de origen tributario tienden a ser altas. Las firmas que recurren al financiamiento interno sufren el castigo de una cuña tributaria marginal del 2,6%, casi un tercio mayor al promedio de los países industriales. El financiamiento por capital también se castiga, aunque la cuña tributaria del 2½% sobre la inversión financiada por capital es un quinto menor a la media de los países industriales, lo que obedece a menores tributos sobre dividendos y renta de capital. En cambio, el financiamiento con deuda goza de una cuña tributaria negativa del 0,2%, contra el promedio positivo de los países industriales del 1%.

La amplitud de los incentivos tributarios en India también significa que la cuña tributaria varía mucho entre sectores y regiones. Por ejemplo, el estudio estima que dicha cuña para una firma que goza de una exención de impuestos empresariales es un tercio menor a la de una empresa que no goza de dicha ventaja.

Se precisan más reformas

Varias medidas podrían ayudar a India a recaudar más con el correr del tiempo mientras genera un sistema tributario menos distorsivo y quizá más justo. Muchas integran la hoja de ruta del gobierno para la consolidación fiscal de 2004. Entre las medidas clave se podría crear un impuesto nacional a los bienes y servicios con cobertura exhaustiva, en base al éxito reciente en imponer el IVA en los estados. La experiencia mundial indica que esto podría mejorar la eficiencia de la economía y fomentar la inversión y la exportación y a la vez aumentar la recaudación en más del 1% del PIB. La ampliación de la base imponible eliminando exenciones, la expansión de la red de contribuyentes y un mayor uso de la informática para mejorar la administración y el cumplimiento fiscal también mejorarían la productividad de la recaudación y, en el caso de las exenciones, reducirían distorsiones de origen tributario.

El estudio indica que otras medidas previstas en 2004, como eliminar el recargo al impuesto a la renta empresarial y desgravar el reparto de dividendos, reducirían la cuña tributaria marginal en un 0,2% del PIB y atenuarían las distorsiones. Empero, se castigaría a las firmas que se financian sin endeudamiento. Para abordar esta cuestión y mitigar la dependencia quizás excesiva del financiamiento por deuda, India debería considerar otras reformas, como limitar la deducción de intereses a un porcentaje de la renta gravable neta, limitar la contabilización de deuda a fines del impuesto a la renta, limitar los intereses a una tasa de referencia e introducir deducciones para el capital de las empresas.

Hélène Poirson

FMI, Departamento de Asia y el Pacífico

Este artículo se basa en el documento “The Tax System in India: Could Reform Spur Growth?” (IMF Working Paper No. 06/93), de Hélène Poirson. Pueden adquirirse ejemplares al precio de US$15. Véanse las instrucciones de pedido en la página 240. El texto completo, en inglés, puede consultarse en www.imf.org.

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