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Análisis: Botswana: Cómo evitar la “maldición de los recursos”

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
August 2006
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Amenudo sucede que las economías con abundancia de recursos tienden a crecer más lentamente que las que carecen de ellos. Botswana, uno de los países con mayores recursos naturales del mundo, ha logrado un notable progreso económico y parece ser una excepción. Un nuevo documento de trabajo del FMI explica la relación entre el crecimiento y los recursos, indicando que la gobernabilidad puede ser el catalizador que transforme la abundancia en desarrollo económico y resaltando la importancia de una reglamentación adecuada y políticas anticorrupción sólidas para los países en desarrollo con estos recursos.

Desde mediados de los años setenta, Botswana registra un crecimiento promedio anual cercano al 9% y un PIB per cápita estimado en más de US$5.000 anuales (a precios corrientes), por lo que pasó de ser un país de bajo ingreso a ser uno de ingreso mediano alto (véase el gráfico), lo que se atribuye mayormente a que es el primer productor mundial de diamantes con exportaciones que rondan los US$3.000 millones anuales. La minería (cobre, níquel y carbón, además de los diamantes) genera alrededor del 40% de su crecimiento total y dio lugar a un superávit promedio en cuenta corriente del 5% del PIB en las últimas tres décadas, acumulando más de US$6.000 millones en divisas.

El papel de la gobernabilidad

La riqueza mineral no es la única causa del crecimiento económico de Botswana; su solidez institucional y adecuada gobernabilidad, arraigadas en el fuerte liderazgo político mantenido desde su independencia en 1966, también son motivo de elogio. Según los Indicadores de Gobernabilidad por Países del Banco Mundial (GRICS), su nivel supera por lejos el promedio de los países de mediano ingreso e incluso hay aspectos en que se compara favorablemente con algunos de altos ingresos (véase el cuadro).

Maldición conjurada

Gracias a sus abundantes recursos, Botswana ha crecido a un ritmo saludable y se ha convertido en un país de ingreso mediano alto.

Datos: Autoridades de Botswana y Banco Mundial, World Development Indicators, 2006.

Su gestión fiscal disciplinada y transparente cumple una norma implícita por la que todos los ingresos de la minería se destinan a financiar el “gasto de inversión”, lo que le permitió mantener su superávit en las dos últimas décadas, a excepción de algunos años recientes. El gasto de inversión se define como la suma del gasto para el desarrollo y los gastos ordinarios en educación y salud; otros gastos ordinarios se financian con ingresos no provenientes de la explotación minera.

La relación recursos-crecimiento

¿Por qué la relación entre recursos y crecimiento no es automática? Se han planteado diversas explicaciones sobre el estancamiento del crecimiento económico en países ricos en recursos, que supuestamente deberían volcar sus ingresos en mayores inversiones en infraestructura económica y capital humano.

En términos de economía política, la abundancia de recursos puede sembrar la discordia y la confrontación entre los interesados a nivel local, es decir políticos, promotores de proyectos, grupos tribales y ciudadanos, y la ausencia de sistemas de control y equidad basados en el imperio del derecho puede estimularlos a obtener de manera desleal una rentabilidad muy superior a la razonable, conduciendo al rápido agotamiento de los recursos y a enfrentamientos tribales o demandas legales internacionales. Esa rentabilidad también puede generar corrupción, deteriorar la eficiencia económica y socavar la solidez de la gestión fiscal, liberando al gobierno de presiones en términos de recaudación tributaria y rendición de cuentas y debilitando la disciplina fiscal.

Desde un punto de vista económico el “síndrome holandés” puede ser otro factor para que la abundancia de recursos no conduzca automáticamente al crecimiento. Las utilidades que genera la exportación de recursos, absorbidas en parte por el sector interno no comerciable, aumentan el ingreso del país y, en consecuencia, aprecian la moneda nacional, lo que afecta a los demás sectores (en general a la industria manufacturera). A ello se atribuye en parte el lento crecimiento de África en las últimas décadas. Cuando la extracción de recursos naturales —con uso intensivo de capital y concentrada en una zona específica— no genera efectos secundarios positivos, se limita el desarrollo de industrias ajenas a ese sector.

La abundancia de recursos naturales debería ser una ventaja para las economías cuyos gobiernos tengan planes sólidos de extracción a largo plazo y mecanismos eficaces para invertir los ingresos en la infraestructura social y económica que exigen el crecimiento sostenido y la diversificación económica. Si la gobernabilidad es inadecuada esos beneficios quizá se distribuyan de forma no equitativa y se dilapiden injustamente, condenando al país al estancamiento económico.

Buenas calificaciones

En todos los indicadores de gobernabilidad, las calificaciones de Botswana superan los promedios de los países en desarrollo de ingreso mediano y se aproximan a los de países (desarrollados) de alto ingreso.

BotswanaÁfrica sub-saharianaPaíses de bajo ingresoPaíses de mediano ingresoPaíses de alto ingreso
Voz y representación0,750,420,380,570,82
Estabilidad política0,780,450,400,590,82
Eficacia del gobierno0,660,300,270,420,77
Calidad de la regulación0,720,380,340,510,85
Estado de derecho0,670,330,290,470,84
Control de la corrupción0,620,290,250,390,76
Nota: Los indicadores varían de 0 (gobernabilidad pésima) a 1 (gobernabilidad óptima).Datos: D. Kaufmann, A. Kraay y M. Mastruzzi, 2003, Governance Matters III: Governance Indicators for 1996–2002 (Washington: Banco Mundial).
Nota: Los indicadores varían de 0 (gobernabilidad pésima) a 1 (gobernabilidad óptima).Datos: D. Kaufmann, A. Kraay y M. Mastruzzi, 2003, Governance Matters III: Governance Indicators for 1996–2002 (Washington: Banco Mundial).

La relación gobernabilidad-crecimiento

¿Es una gobernabilidad adecuada esencial para que la abundancia de recursos conduzca al crecimiento, como sucedió en Botswana? El documento de trabajo aplica en este sentido un método de regresión del crecimiento que toma en cuenta todas las condiciones macroeconómicas de importancia: riqueza en recursos naturales medida sobre la base de las exportaciones per cápita (petróleo, metales y piedras preciosas, pero no productos agrícolas), gobernabilidad, tasa impositiva media, apertura comercial y crecimiento demográfico. El estudio examina 89 países —60 en desarrollo y 29 de alto ingreso— entre 1998 y 2002.

A fin de medir la gobernabilidad se usan los seis indicadores GRICS, incorporando en la ecuación de estimación un coeficiente interactivo entre cada uno de ellos y la abundancia de recursos naturales para determinar cuál es la dimensión de gobernabilidad de mayor importancia para que los recursos naturales contribuyan a la prosperidad económica.

Se detecta así que los recursos naturales tienden a causar un efecto negativo sobre el crecimiento, pero por otra parte, su interacción con la gobernabilidad tiene resultados sistemáticamente positivos, lo que implica que, en un país con buena gobernabilidad, la abundancia de recursos creará condiciones propicias para el desarrollo económico. La abundancia no impide por sí misma un crecimiento más rápido como sugiere la “maldición de los recursos naturales” sino que, por el contrario, puede generarlo, siempre que medie una adecuada gestión de gobierno.

Políticas correctas

Para que un país administre sus recursos naturales de manera beneficiosa, la buena gobernabilidad se debe reflejar en cuatro dimensiones: participación y responsabilidad, eficacia del sistema público, calidad de la regulación y políticas anticorrupción. La regresión aplicada en el estudio indica que las dos últimas son de particular importancia para los países en desarrollo.

Primero, la representación y la responsabilidad se asocian a las libertades civiles y los derechos políticos y reflejan la capacidad de un gobierno democráticamente responsable de ejercer control sobre quienes tienen la potestad de extraer los recursos. Sin la fiscalización ciudadana y un proceso de selección y sustitución de quienes ejercen el poder, la renta económica de los recursos tenderá a dilapidarse sin equidad alguna. Segundo, el sistema público, evaluado según la calidad de sus servicios y la competencia de sus funcionarios, también debe ser eficaz. Cuando un gobierno no puede formular y poner en práctica políticas adecuadas de administración de los recursos y sus ingresos, el resultado será su explotación excesiva.

Tercero, el desarrollo de los recursos necesariamente implica una relación a largo plazo con el sector privado, por lo que sería inconveniente aplicar políticas que no estén en armonía con el mercado, como el control de precios, la regulación excesiva y la intervención política arbitraria en las transacciones del sector minero. Finalmente, las políticas anticorrupción son esenciales para asegurar que los beneficios de los recursos se distribuyan con equidad y transparencia. Para evitar la corrupción, el proceso de formulación presupuestaria y de adquisiciones debe ser transparente y quizá deba crearse una autoridad anticorrupción independiente para garantizar que así sea.

Hay otros factores que aún importan

Queda por definir si una adecuada gobernabilidad es suficiente para que los países ricos en recursos rehuyan su “maldición”. La gobernabilidad por sí sola quizá no evite el “síndrome holandés”, especialmente cuando los países dependientes de sus recursos, como Botswana, a menudo carecen de diversificación económica. A pesar de su prosperidad medida en ingresos, Botswana está rezagado en términos de empleo y desarrollo social. Además de una buena gobernabilidad se debe contar con políticas que la respalden, incluidas las reformas estructurales, para asegurar que los beneficios de los recursos realmente se canalicen hacia el crecimiento sostenible y el desarrollo social.

Atsushi Iimi

FMI, Departamento de África

Este artículo se basa en el documento “Did Botswana Escape from the Resource Curse?” (IMF Working Paper No. 06/138). Pueden adquirirse ejemplares al precio de US$15. Véanse las instrucciones de pedido en la página 240. El texto completo, en inglés, puede consultarse en www.imf.org.

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