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Reforzar el Pacto de Estabilidad y Crecimiento

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
August 2006
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Este marco fiscal de la Unión Europea, válido por siete años, cuyo objeto era suscitar una actitud prudente en los países miembros, resultó difícil de respetar. Muchos de ellos, por ejemplo, no pudieron mantener su déficit fiscal por debajo del 3% del PIB como lo pedía el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) y también tuvieron muchos problemas para aplicarlo. Un nuevo documento de trabajo del FMI analiza las razones de los resultados positivos en algunos países y la forma de aplicar mejor el Pacto.

El PEC, que se introdujo en 1998 y se revisó en 2005, reforzó el Tratado de Maastricht de 1992, que brindaba un marco fiscal para la Unión Europea basado en dos componentes. El primero, el preventivo, se concentra en la supervisión multilateral y en evitar el déficit excesivo. El Pacto completa el marco al exigir a los países, como objetivo a mediano plazo, un margen de seguridad cíclico suficiente para permitir que los estabilizadores automáticos actúen plenamente durante las fases descendentes sin salirse del nivel establecido del 3% del PIB. El segundo criterio, el disuasivo, se ocupa de que los países respeten los límites impuestos en el Tratado con respecto al déficit (3% del PIB) y a la deuda pública (60% del PIB). Si un país excede ese límite, debe tomar medidas correctivas dentro de un plazo determinado.

Motivos de distorsión

Los países de la UE aplicaron políticas fiscales muy divergentes antes de la firma del Tratado de Maastricht. Algunos, como Alemania y Francia, mantuvieron a raya la acumulación de la deuda pública, mientras que otros, especialmente Bélgica, Grecia, Irlanda e Italia, tuvieron déficits persistentes e insostenibles. Distintos factores —entre ellos las divisiones dentro de los gobiernos, las preocupaciones electorales que inciden en la política fiscal y la fragilidad de las instituciones presupuestarias— acrecentaron esa distorsión del déficit, en particular durante los años setenta y ochenta.

De acuerdo con el documento de trabajo, la estructura política del país puede afectar las decisiones relativas a la política fiscal y conllevar un sesgo a favor de un exceso de déficit y endeudamiento. Primero, de acuerdo con el modelo del fondo común, los políticos que representan distintos grupos e intereses particulares no tienen ningún incentivo para limitar los gastos ya que los sufraga toda la población. Segundo, los políticos suelen ser más miopes que el público en general porque les interesan más los resultados electorales a corto plazo y no toman en cuenta las consecuencias de sus acciones a largo plazo.

La distorsión del déficit puede ser aún mayor en una unión monetaria donde ya no existen el riesgo derivado del tipo de cambio y la prima de riesgo asociada a la tasa de interés. La capacidad de transferir al menos parte de los costos de la generosa política fiscal a otros miembros puede exacerbar aún más el problema del fondo común.

Austeridad impuesta

Para imponer austeridad a sus autoridades muchos gobiernos han adoptado formalmente normas fiscales. Algunos países han reformado también sus procesos presupuestarios al introducir las técnicas de delegación —concediendo un papel preponderante al Ministro de Hacienda en la elaboración del presupuesto— o de compromiso, donde las distintas partes negocian un contrato fiscal que implica metas presupuestarias estrictas.

Durante los años ochenta y noventa fueron cada vez más numerosos los gobiernos europeos que emprendieron reformas en este sentido; algunos, obligados por la necesidad de satisfacer los criterios fiscales de Maastricht. A países grandes, como Alemania, Francia y el Reino Unido, con dispositivos de delegación estables durante largos períodos, se unieron recientemente Austria, España, Grecia e Italia. Otros, más pequeños, como Bélgica, Finlandia, Irlanda y Países Bajos, prefirieron la técnica de compromiso. En algunos casos, el deseo de cumplir con los criterios de Maastricht fue el catalizador de estas reformas presupuestarias a medida que los países reforzaron la eficacia de las normas fiscales.

Algunos países impusieron también la austeridad confiando más en entidades fiscales independientes. Austria, Bélgica y los Países Bajos recurrieron a organismos independientes, mientras que otros utilizaron dichos análisis para influir en su política fiscal y evitar las distorsiones políticas.

Resultados desiguales

La ratificación del Tratado de Maastricht estimuló a los países miembros de la Unión Europea a luchar por alcanzar los criterios en materia de déficit. La mayoría de ellos sufrió un ajuste fiscal sustancial en los años noventa. Cuando se implantó la Unión Económica y Monetaria (UEM) europea en 1999, casi todos los miembros de la zona del euro de entonces habían logrado que su déficit estuviera por debajo del 3% del PIB.

Los resultados del Pacto, no obstante, han sido más desiguales. Los datos de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos indican que el saldo primario promedio, ajustado en función del ciclo, no ha sufrido cambios entre los períodos correspondientes a Maastricht (1992–98) y al PEC (1999–2004). Solo en tres países el ajuste del segundo período excede el emprendido dentro del primero, lo que puede explicarse, por una parte, debido a la fatiga del ajuste y, por otra, a la ausencia de amenaza inminente de exclusión de la UEM.

Pero esto es solo una parte de la historia. A finales de 2004, de los 12 países miembros de la zona del euro, solo 5 —Bélgica, España, Finlandia, Irlanda y los Países Bajos— estaban en una situación fiscal “próxima al equilibrio o en superávit”, según el Pacto. Otros —incluidos Alemania, Francia, Grecia, Italia y Portugal— mostraban déficits por encima del 3% del PIB y debían imponer difíciles medidas correctivas.

Algo que se notó claramente fue la brecha entre los países grandes y los pequeños. A pesar de que tres de los más grandes se mostraban reticentes a procurar un equilibrio fundamental, el Pacto parece haber funcionado bien para un grupo básico de países más pequeños, así como para España. Resulta irónico que bastiones tradicionales de la estabilidad fiscal en Europa —Alemania y Francia— figuren ahora al final de la lista (véase el gráfico).

El análisis de los datos en el documento de trabajo indica que algunas de las distorsiones de la política fiscal que mitigó el Tratado de Maastricht resurgieron con el Pacto al desaparecer la amenaza de exclusión de la UEM. Primero, la política fiscal procíclica, en gran parte eliminada con la entrada en vigor del Tratado, reapareció durante el período del Pacto, y también aumentó mucho el exceso de generosidad fiscal por motivos electorales.

Por último, el estudio muestra que los países que aplican la técnica de compromiso suelen tomar más en serio los programas de estabilidad anuales —el fundamento del componente de prevención del Pacto— como lo demuestra el menor número de errores en los pronósticos de sus proyecciones presupuestarias. Además, los países que recurren a previsiones independientes suelen tener menos errores de pronóstico relativos al Pacto.

Razones de las diferencias

Un análisis de los factores determinantes de la política fiscal antes y después del Pacto revela tres razones fundamentales:

• Las instituciones presupuestarias respaldadas por el compromiso (generalmente en los estados más pequeños) contribuyeron más a la disciplina fiscal en el período post-PEC. La delegación fue eficaz para imponer disciplina a la política fiscal antes del PEC pero no después: debido a su énfasis en los objetivos plurianuales y a un procedimiento de revisión periódica, el PEC encaja bien en el enfoque del contrato fiscal asociado a los Estados que aplican el compromiso, pero es menos compatible con los países que recurren a la delegación, ya que estos dependen de las instituciones nacionales.

• Los países que experimentan una mayor volatilidad del crecimiento tienden a adoptar una política fiscal más estricta dentro del Pacto. En este sentido, este solo puede actuar como un ancla externa para los países con tendencia a la volatilidad macroeconó-mica, especialmente si no existe la disciplina en el tipo de cambio.

• También hay algunos elementos que demuestran que los países más grandes tuvieron peores resultados que los más pequeños a la hora de cumplir con las metas fiscales del Pacto. Esto podría deberse a consideraciones políticas, según las cuáles los países más pequeños están más acostumbrados a las influencias externas en sus políticas y su reputación se ve mucho más afectada cuando no cumplen con las reglas, o a consideraciones económicas, dado que los costos de la consolidación fiscal suelen ser mayores en los países más grandes. Pero este resultado solo se confirma cuando se excluyen del análisis las variables de buena gestión fiscal.

Déficits divergentes

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento parece haber ayudado a un grupo básico de países pequeños a reducir sus déficits fiscales.

(Porcentaje del PIB potencial)

Citation: 35, 16; 10.5089/9781451944228.023.A011

Datos: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos.

Mejor cumplimiento

En general, la experiencia demuestra que un marco fiscal basado en reglas puede ser eficaz a la hora de imponer disciplina, pero que el PEC funciona mejor en los países más pequeños, sujetos a una mayor volatilidad y más dispuestos a adoptar el compromiso con la buena gestión fiscal para reforzar las instituciones presupuestarias. Como la mayoría de los nuevos miembros tiene estas características, la ventaja de tener un Pacto fuerte debe aumentar con el tiempo.

Además, habrá que adaptar mejor el PEC a los países grandes con mecanismos nacionales de buen gobierno, como la delegación en un ministro de Hacienda fuerte. Una buena opción serían las reformas para fortalecer las instituciones nacionales, como las entidades independientes que supervisan la política fiscal prospectivamente y que usan la reputación del gobierno en el país para ejercer presión. Se ha visto que ambas medidas contribuyen a la disciplina fiscal, especialmente si aportan previsiones independientes.

Anthony Annett

FMI, Departamento de Europa

Este artículo se basa en “Enforcement and the Stability and Growth Pact: How Fiscal Policy Did and Did Not Change Under Europe’s Fiscal Framework” (IMF Working Paper No. 06/116). Pueden adquirirse ejemplares al precio de US$15. Véanse las instrucciones de pedido en la página 256. El texto completo, en inglés, puede consultarse en www.imf.org.

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