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IV. L’utilisation du cadre de viabilité de la dette par les emprunteurs et les créanciers

Author(s):
Christian Beddies, Marie-Helene Le Manchec, and Bergljot Barkbu
Published Date:
September 2009
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Pour être tout à fait efficace, le CVD doit être utilisé de façon généralement cohérente par les emprunteurs, les bailleurs de fonds et les créanciers. Il constitue une source d’informations pour les emprunteurs, qui peuvent ainsi déterminer combien ils peuvent emprunter et sous quelle forme sans compromettre la viabilité de leur dette à long terme et en continuant à poursuivre leurs objectifs de développement. Il aide aussi les bailleurs de fonds et les créanciers à prendre des décisions en matière de prêts et de dons qui soient compatibles avec la réalisation de ces objectifs. Le CVD peut ainsi limiter le risque de crise d’endettement et promouvoir l’utilisation des ressources concessionnelles, qui sont relativement rares, par les pays qui en ont le plus besoin. Il est d’autant plus efficace à tous ces égards que les emprunteurs, les bailleurs de fonds et les créanciers sont nombreux à l’utiliser.

Le cadre de viabilité de la dette et le partage des informations

Il est indispensable de disposer d’informations pertinentes pour prendre des décisions avisées en matière d’emprunts et de prêts. À cet égard, la mise en place du CVD a permis de faciliter l’accès aux informations concernant l’endettement des PFR et d’en améliorer l’actualité, la qualité et la comparabilité; les emprunteurs, les bailleurs de fonds et les créanciers sont ainsi mieux à même de prendre leurs décisions en connaissance de cause.

Le CVD fournit des informations à jour sur la situation d’endettement des PFR. Des mises à jour périodiques permettent aux parties intéressées de fonder leurs décisions sur les derniers éléments connus et aident à détecter rapidement les faiblesses dès qu’elles se font jour. Pour les pays admis uniquement à bénéficier des ressources de l’IDA, le FMI et la Banque mondiale procèdent ensemble chaque année à une analyse de viabilité de la dette selon le CVD appliqué aux PFR. Pour les pays qui peuvent bénéficier de l’initiative pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC) mais ne font pas partie des pays ayant accès uniquement à l’aide de l’IDA, le FMI effectue en général une analyse de viabilité de la dette selon le CVD appliqué aux PFR, à moins que le pays considéré ait accès aux marchés de capitaux, auquel cas c’est une AVD pour les pays à revenu intermédiaire qui est réalisée

Les informations sur la viabilité de la dette d’un pays spécifique sont faciles à obtenir. Le FMI et la Banque mondiale ont mis en place des pages web spéciales accessibles de leur site externe afin d’informer le public sur leurs activités dans le domaine de l’endettement des PFR12. Ces pages web comportent des liens vers les rapports sur les différents pays13 ainsi que vers une boîte aux lettres spéciale où les parties intéressées peuvent poser des questions plus spécifiques sur la dette des PFR.

L’AVD donne une indication quant aux conditions et au volume de financement qu’un pays devrait recevoir pour que sa dette reste viable. Elle est adaptée aux particularités du pays considéré, telles que ses perspectives de croissance ainsi que la stratégie de réforme et les objectifs de développement des autorités. Elle tient compte du besoin de financement du pays ainsi que de sa capacité actuelle et future d’assurer le service de sa dette. Du fait qu’elle évalue de façon impartiale pour tous les pays le risque de surendettement, l’AVD constitue une base solide pour déterminer la répartition des ressources concessionnelles entre les pays.

Pour être efficace, le partage de l’information nécessite toutefois des efforts plus poussés de la part des emprunteurs, des bailleurs de fonds et des créanciers. Les informations communiquées par les débiteurs, sur lesquelles repose essentiellement l’AVD, laissent encore à désirer à certains égards (notamment sur le plan de leur fiabilité, leur exhaustivité et leur actualité) dans de nombreux PFR. Du côté des bailleurs de fonds et des créanciers, les problèmes viennent de l’augmentation rapide des créanciers des PFR ainsi que du manque d’information sur les montants de leurs financements et les conditions dont ils sont assortis. L’échange d’informations entre les créanciers et les bailleurs de fonds a lieu en général dans des instances telles que l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et le Club de Paris, mais l’augmentation des flux de financements en provenance de créanciers non traditionnels qui ne sont pas présents dans ces instances complique le partage de l’information.

L’utilisation du cadre de viabilité de la dette par les emprunteurs

Le CVD a pour objectif de permettre l’identification des facteurs de vulnérabilité liés à la dette afin que les pays puissent en tenir compte comme il se doit lors de l’élaboration de leurs politiques. C’est un moyen d’évaluer les risques liés à l’endettement courant d’un pays et la viabilité de ses politiques. C’est aussi un instrument pour évaluer les implications éventuelles des différents choix des pouvoirs publics pour la viabilité à moyen et à long terme; il peut aussi aider à définir les actions qui ne remettraient pas en cause la viabilité de la dette ou permettraient d’y parvenir. Les gouvernements peuvent se servir du CVD en y faisant régulièrement référence dans leurs communications avec les bailleurs de fond, les créanciers et les autres parties intéressées.

Le CVD peut être utile pour analyser les effets à long terme de différentes options de financement. Il peut être d’un grand secours pour analyser les scénarios reposant sur un accroissement de l’aide ou d’autres financements extérieurs, en particulier pour déterminer de quelles conditions devraient être assortis les nouveaux financements (voir encadré 4.1). Le CVD peut aussi aider à définir à quel rythme les pays qui ont bénéficié d’un allégement de dettes et disposent d’une certaine marge de manœuvre peuvent à nouveau emprunter.

Le CVD peut aider les PFR à mettre au point leur propre stratégie d’endettement à moyen terme (SEMT). Une SEMT aide à placer les objectifs de gestion de la dette d’un pays dans un cadre opérationnel en faisant apparaître les arbitrages entre coûts et risques que supposent la satisfaction des besoins de financement et le paiement des obligations du gouvernement. Elle doit tendre à résoudre les problèmes de vulnérabilité mis en évidence par l’AVD et doit donc être étroitement liée à cette dernière. Le FMI et la Banque mondiale aident les PFR à se doter des moyens nécessaires pour mettre au point et appliquer des SEMT efficaces.

L’utilisation du cadre de viabilité de la dette par les bailleurs de fonds et les créanciers

Pour préserver la viabilité de la dette des PFR, il est important que les pratiques en matière de prêts tiennent compte de cet impératif. Il s’agit de faire en sorte que les prêts accordés à un pays contribuent à son progrès économique et social sans compromettre son avenir financier et ses perspectives de développement à long terme. En pratique, ces prêts doivent respecter un certain nombre de principes généraux: ils doivent encourager le développement durable, préserver la viabilité de la dette et promouvoir la bonne gouvernance et la transparence. Bien que les allégements de dette aient nettement réduit les ratios d’endettement de nombreux PFR, beaucoup d’autres aspects de l’économie restent essentiellement inchangés et, le plus souvent, la capacité de gestion des finances publiques, des projets et de la dette est encore insuffisante. Par leur nature, la plupart des dépenses consacrées à la réalisation des objectifs de développement ne produisent pas suffisamment de flux de trésorerie à court terme pour permettre à l’État d’assurer le service de la dette non concessionnelle.

Le CVD est un point de départ naturel pour concevoir des pratiques en matière de prêt qui répondent à l’exigence de viabilité. La coordination des créanciers autour du CVD peut aider à faire en sorte que le financement apporté par chacun soit assorti de conditions qui ne compromettent pas la viabilité de la dette. En même temps, la coordination donne à chaque créancier l’assurance que ses homologues n’accorderont pas de financement à des conditions risquant de fragiliser la viabilité de la dette et, partant, saper les efforts qu’il déploie lui-même pour éviter les difficultés de paiement. Le CVD peut certes promouvoir le respect de ces bonnes pratiques, mais le partage de l’information et la coordination présente des difficultés d’ordre opérationnel sur le plan pratique pour les bailleurs de fonds et les créanciers, de sorte qu’ils doivent aussi tenir compte d’autres contraintes lorsqu’ils prennent leurs décisions de financement.

Le CVD est utilisé par un nombre croissant de créanciers multilatéraux. Ces derniers apportent une forte proportion du financement extérieur dont bénéficient les PFR. L’IDA a commencé au milieu de 2005 à utiliser le risque d’endettement tel que défini par les AVD comme critère d’admissibilité pour accorder ses dons (voir encadré 4.2). Les banques régionales de développement, telles que la Banque africaine de développement, la Banque asiatique de développement, la Banque interaméricaine de développement et le Fonds international de développement agricole, ont adopté des systèmes similaires pour fonder leurs décisions en matière de dons et de prêts.

Les créanciers officiels bilatéraux se fondent aussi sur le CVD pour orienter leurs décisions de financement, mais la coordination entre ces entités est problématique. En effet, cette catégorie de créanciers, qui regroupe des agences officielles de développement et des organismes de crédit à l’exportation, constitue un groupe disparate aux traditions diverses en matière de coordination, d’objectifs et de stratégies d’investissement. Le Club de Paris s’appuie sur les AVD pour les restructurations de dette selon l’approche d’Évian dans le cas des pays non admis à bénéficier de l’initiative PPTE. Certaines initiatives de coordination ont été couronnées de succès. En janvier 2008, les pays membres de l’OCDE ont adopté un ensemble de principes et de directives visant à ce que les prêts garantis par leurs organismes de crédit à l’exportation soient conformes aux objectifs de développement durable (voir encadré 4.3). L’amélioration de la coordination et du partage des informations nécessitera de nouvelles actions d’information de la part des parties intéressées, notamment le FMI et la Banque mondiale.

Encadré 4.1.Le cadre de viabilité de la dette et l’augmentation du financement extérieur

Le cadre de viabilité de la dette peut aider les pays à évaluer l’effet d’une augmentation de l’aide sur la viabilité de la dette. La plupart des pays à faible revenu ont besoin d’un financement extérieur considérable pour atteindre leurs objectifs de développement. Or, les ressources concession-nelles pouvant être utilisées pour accroître l’aide sont rares et, jusqu’à présent, elles sont restées en deçà des sommes promises par les bailleurs de fonds pour aider les pays à atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement. En même temps, de nouvelles sources de financement extérieur, souvent assorties de conditions moins avantageuses, sont de plus en plus accessibles. L’analyse de viabilité de la dette (AVD) peut aider à évaluer l’impact de différentes conditions de financement sur la viabilité à long terme de la stratégie d’augmentation de l’aide.

L’analyse d’un scénario prévoyant une augmentation du financement extérieur doit se fonder sur un cadre macroéconomique complet, dont l’élaboration est une tâche assez complexe. Il doit en effet s’appuyer sur des hypothèses concernant la capacité d’absorption, le rendement des investissements, l’évolution des taux de change et de la compétitivité, et l’orientation attendue des politiques monétaire et budgétaire (voir Berg et al., 2007). En principe, un modèle de ce type placerait le cadre macroéconomique dans un horizon à moyen et à long terme de manière à permettre l’analyse de l’impact d’une augmentation de l’aide sur la croissance et le développement, en tenant compte de ces hypothèses. L’AVD peut compléter le modèle d’accroissement de l’aide en permettant d’évaluer ses conséquences pour la viabilité de la dette.

Le besoin de financement extérieur additionnel ainsi que son impact sur la viabilité de la dette dépendent de la situation particulière du pays considéré. À titre d’illustration, nous considérons l’effet d’une augmentation de l’aide sur une période de cinq ans. Nous posons l’hypothèse que le scénario de référence s’appuie sur le cadre macroéconomique en place mais qu’il ne permet pas d’atteindre les objectifs de développement du pays, ce qui oblige à envisager d’autres scénarios. Nous considérons ainsi trois scénarios différents d’augmentation de l’aide (graphiques A et B):

  • Une faible augmentation de l’aide, de 1 % du PIB par an de 2010 à 2014, ce qui équivaut au total à une augmentation de 5 % du PIB sur la période de cinq ans.

  • Une augmentation modérée de l’aide, de 5 % du PIB par an de 2010 à 2014, ce qui porte l’augmentation cumulée à 25 % du PIB.

  • Une forte augmentation de l’aide, de 10 % du PIB par an de 2010 à 2014, soit une augmentation totale de 50 % du PIB au cours de la période de cinq ans.

Par hypothèse, l’aide additionnelle sert essentiellement à financer des investissements publics, qui visent à améliorer les conditions de vie de la population et les infrastructures à long terme. Aux fins de cette illustration, l’effet de l’investissement sur la croissance est calqué sur les données empiriques internationales, en supposant un taux de rendement des investissements qui commence à 50 % et en tenant compte de la diminution des rendements marginaux des investissements (graphique C, page 21)1. Par hypothèse aussi, les résultats à l’exportation sont très sensibles à l’amélioration des infrastructures, de sorte que l’effet des exportations est équivalent à celui de la croissance, d’où un ratio exportations/PIB constant pour tous les scénarios (graphique D)2. En général, les hypothèses macroéconomiques sur lesquels reposent les scénarios d’augmentation de l’aide doivent être conformes à la théorie économique et aux observations empiriques, mais ils doivent en même temps être adaptés à la situation particulière du pays concerné.

A.Entrées d’aide

(En pourcentage du PIB)

Source: projections et simulations des services du FMI.

B.Dépenses publiques en capital

(En pourcentage du PIB)

Source: projections et simulations des services du FMI.

C.Croissance du PIB réel

(En pourcentage)

Source: projections et simulations des services du FMI.

D.Exportations de biens et de services

(En milliards de dollars EU)

Source: projections et simulations des services du FMI.

L’impact sur la viabilité de la dette dépend des conditions de financement. À titre d’illustration, considérons les trois stratégies de financement ci-après pour chacun des scénarios d’augmentation de l’aide:

  • Une augmentation entièrement financée par des dons laisse la dette inchangée mais accroît la capacité de remboursement. Par conséquent, sur la base de la valeur actuelle, le ratio dette/exportations diminue avec l’ampleur de l’augmentation (graphique E).

  • Une augmentation financée à la fois par des dons (50 %) et par des prêts concessionnels (50 %) avec un élément don de 40 % entraîne une augmentation du ratio VA de la dette/exportations, et peut aboutir à un dépassement des seuils en fonction de l’ampleur de l’augmentation et de la situation particulière du pays concerné (graphique F).

  • Une augmentation financée uniquement aux conditions du marché peut entraîner une forte hausse de la valeur actuelle de la dette à court et à moyen terme. Une augmentation prononcée des financements aux conditions du marché peut donc être source de difficultés sur la plan du service de la dette (graphique G)3.

E.Ratio VA de la dette extérieure/exportations: financement à 100 % sous forme de dons

Source: projections et simulations des services du FMI.

F.Ratio VA de la dette extérieure/exportations: panachage de dons et financements concessionnels

Source: projections et simulations des services du FMI.

G.Ratio VA de la dette extérieure/exportations: 100 % de financement commercial

Source: projections et simulations des services du FMI.

Les résultats indiquent que l’impact sur la viabilité de la dette est très sensible au mode de financement de l’augmentation de l’aide. Dans l’exemple donné à titre d’illustration, une augmentation faible financée à la fois par des dons et des prêts concessionnels ne constitue pas une menace considérable pour la viabilité de la dette, mais plus l’augmentation est prononcée, plus le risque s’accroît, même avec des financements concessionnels. Même une faible augmentation des dépenses financées par des emprunts aux conditions du marché pose des problèmes pour la viabilité de la dette.

1Par hypothèse, le taux de rendement réel commence à 50 % lorsque l’aide est égale à zéro et diminue au fur et à mesure que l’aide augmente. Voir Gupta, Powell, and Yang (2006).2L’exemple donné ici est simplifié à l’extrême: un scénario complet d’augmentation de l’aide s’appuierait sur un modèle d’équilibre général, l’accroissement de l’aide et des investissements influant en retour sur les variables monétaires et du secteur extérieur, notamment l’inflation, le taux de change réel et le compte des transactions courantes. Voir Berg et al., (2007) pour une approche exhaustive des scénarios reposant sur une augmentation de l’aide.3Le fait que le ratio d’endettement est plus faible à long terme avec des emprunts aux conditions du marché que dans le scénario de référence vient de ce que l’augmentation des investissements stimule les exportations à long terme, alors que, par hypothèse, les emprunts aux conditions du marché ont des échéances plus courtes et sont donc remboursés en 10 ans. Il y a lieu de noter que les deux scénarios impliquent des flux nets de ressources différents.

Les AVD inspirent les analyses du FMI et les conseils qu’il prodigue. Elles jouent un rôle fondamental dans l’évaluation de la stabilité macroéconomique, de la viabilité à long terme des politiques de finances publiques et de la viabilité globale de la dette, à la fois dans le cadre des activités de surveillance du FMI et dans le contexte des programmes qu’il soutient. Elles sont aussi un élément important de l’élaboration des programmes, en particulier lorsqu’il s’agit d’évaluer le degré acceptable de concessionnalité des prêts et de fixer les plafonds d’endettement. Plusieurs programmes laissent une place aux emprunts non concessionnels, en fonction des besoins de financement, de critères de viabilité de la dette et d’autres caractéristiques qui varient selon le pays considéré14, 15. Enfin, les AVD sont prises en compte pour déterminer l’accès aux financements du FMI.

Encadré 4.2.Le cadre de viabilité de la dette et le système de «feux tricolores» de l’Association internationale de développement

Le système de feux tricolores de l’Association internationale de développement (IDA) fait partie du nouveau dispositif adopté à l’occasion de l’accord de la mi-2005 sur la reconstitution des ressources de l’IDA (IDA14) pour guider l’association dans l’octroi de ses dons. Il s’agissait de faire en sorte que les conditions auxquelles l’IDA accorde ses financements aux pays qui bénéficient uniquement de son aide tiennent dûment compte du risque de surendettement pour chaque pays. Aux termes de l’accord IDA13, la proportion globale de dons était négociée puis affectée en fonction de nombreux critères déterminant l’admissibilité des différents bénéficiaires potentiels. Les accords IDA14 et IDA15 ne retiennent qu’un critère d’admissibilité, à savoir le risque de surendettement des pays, évalué sur la base du cadre de viabilité de la dette (CVD), s’il en existe un, ou d’après les ratios d’endettement historiques dans le cas contraire. La mise au point du CVD et la multiplication des évaluations auxquelles il donne lieu ont facilité l’évolution vers un système prenant en compte, pour orienter l’affectation des dons, les facteurs de vulnérabilité qui se profilent sur la base d’analyses de viabilité de la dette objectives, comparables et à jour.

Dans le cadre de l’IDA14 et l’IDA15, l’évaluation des risques est exprimée à l’aide d’un système de «feux tricolores», chaque couleur ayant des implications différentes pour l’affectation des dons (voir graphique). Les «feux» sont attribués une fois par an, lors de l’affectation annuelle des ressources de l’IDA, moment auquel les financements et les conditions dont ils sont assortis sont fixés pour chaque pays pour l’exercice suivant (à partir du 1er juillet). Les analyses de viabilité de la dette qui ont lieu après fin juin sont reflétées dans les «feux» de l’exercice suivant. Selon ce système, un pays qui, d’après le CVD, est considéré «surendetté» ou comme courant un très grand risque de le devenir se voit attribuer un feu rouge (en gris dans le graphique ci-contre) et reçoit 100 % de son allocation IDA sous forme de dons. Un risque moyen de surendettement correspond à un feu jaune (en bleu ciel dans le graphique) et le pays reçoit 50 % de son allocation IDA sous forme de dons et 50 % sous forme de crédits. Enfin, un pays présentant un risque faible de surendettement est marqué par un feu vert (en turquoise dans le graphique), ce qui veut dire qu’il reçoit la totalité de son allocation IDA sous forme de crédits (les crédits de l’IDA sont assortis de conditions hautement concessionnelles, avec un élément don d’environ 60 %). Pour éviter les problèmes d’aléa moral, on applique un facteur d’actualisation de 20 % aux dons. De ce fait, le volume de financement disponible est diminué de 10 % pour les pays marqués d’un feu jaune et de 20 % pour ceux qui se voient attribuer un feu rouge.

Répartition des feux tricolores IDA

(En pourcentage du total pour les pays exclusivement IDA; exercices 2006–09)

Source: Banque mondiale.

Encadré 4.3.Les organismes de crédit à l’exportation et les pratiques de financement soutenable

Les organismes de crédit à l’exportation de l’Organisation de coopération et de développement économiques coordonnent leurs actions par le biais du Groupe de travail sur les crédits et garanties de crédit à l’exportation (ECG, selon son sigle anglais). À l’heure actuelle, leurs engagements dans les pays à faible revenu (PFR) sont peu élevés en proportion de leur portefeuille total, surtout à la suite des opérations d’allégement de dette auxquelles ils ont participé. Cependant, comme les autres créanciers, ils font preuve d’un regain d’intérêt pour les prêts à certains PFR. Conscients des risques que comporterait le manque de coordination et de discernement dans les opérations de prêt en faveur des PFR, les membres du groupe se sont mis d’accord en janvier 2008 sur un ensemble de principes et de directives pour garantir la viabilité des prêts à ces pays (voir OCDE, 2008):

  • Les membres du groupe respecteront les niveaux de concessionnalité minimaux fixés pour l’utilisation des ressources du FMI et de l’Association internationale de développement (IDA). Ainsi, les organismes de crédit à l’exportation garantiront les crédits non concessionnels uniquement lorsque cela n’empêchera pas les PFR de continuer à satisfaire à l’exigence de concessionnalité correspondante.

  • Dans le cas des pays exclusivement IDA pour lesquels il n’existe aucune exigence de concessionna-lité particulière vis-à-vis du FMI et de l’IDA, les membres du groupe doivent tenir compte des résultats de la dernière analyse de viabilité de la dette réalisée par le FMI et la Banque mondiale lorsqu’ils accordent des crédits publics à l’exportation.

  • Pour les transactions d’un montant élevé dont le remboursement s’étale sur au moins deux ans, les membres du groupe obtiendront des autorités nationales du pays bénéficiaire l’assurance que ces transactions sont conformes aux plans d’emprunt et de développement convenus avec le pays.

Les membres de l’ECG ont aussi accepté de continuer à échanger des informations entre eux ainsi qu’avec le FMI et la Banque mondiale au sujet des crédits à l’exportation accordés ou garantis par l’État en faveur des pays faisant l’objet de ces principes et directives.

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