Chapter

III. Le cadre de viabilité de la dette appliqué aux pays à faible revenu

Author(s):
Christian Beddies, Marie-Helene Le Manchec, and Bergljot Barkbu
Published Date:
September 2009
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Le concept de viabilité de la dette tel qu’il est généralement utilisé au FMI

L’évaluation de la viabilité extérieure et budgétaire des pays est un volet essentiel des activités du FMI. Les conseils qu’il prodigue en matière de politique macroéconomique, dans le contexte à la fois des programmes qu’il soutient et de la surveillance qu’il exerce, se fonde sur une analyse de l’aptitude des pays à financer leurs objectifs économiques et à assurer le service de la dette qui en découle sans avoir à pratiquer des ajustements excessifs qui risqueraient de compromettre leur stabilité ou celle de leurs partenaires économiques.

Soucieux de toujours mieux détecter, prévenir et résoudre les crises potentielles, le FMI a élaboré un cadre formel pour effectuer les analyses de viabilité de la dette publique et de la dette extérieure, devenu opérationnel en 2002. Il s’agissait de conférer davantage de cohérence, de discipline et de transparence aux analyses de viabilité afin de renforcer la base sur laquelle s’appuient les conseils de politique économique et l’élaboration des programmes du FMI. Le cadre de viabilité de la dette (CVD) doit permettre d’atteindre un triple objectif (voir IMF, 2003):

  • évaluer la situation courante de la dette et la structure de ses échéances, déterminer si elle a été contractée à taux d’intérêt fixes ou variables, si elle est indexée et qui l’a contractée;

  • identifier les facteurs de vulnérabilité dans la structure de la dette ou le cadre de l’action des pouvoirs publics assez longtemps à l’avance pour que des ajustements puissent être faits avant que ne surviennent des difficultés de paiement;

  • dans les cas où des difficultés sont déjà apparues, ou imminentes, examiner les effets qu’auraient différentes stratégies de stabilisation de la dette.

Le CVD comprend deux éléments complémentaires: l’analyse de viabilité de 1) la dette publique totale et 2) la dette extérieure totale. Dans les deux cas, l’analyse porte sur les engagements bruts, et non nets, en partie parce qu’il est difficile d’obtenir des données à jour et cohérentes sur la position d’investissement nette, mais aussi parce que les besoins de financement brut sont un meilleur indicateur des risques de liquidité

Chaque élément comporte lui-même deux composantes principales: 1) un scénario de référence, fondé sur un jeu de projections macroéconomiques qui reflètent les politiques que le gouvernement entend appliquer, ainsi que les principaux paramètres et hypothèses mis en évidence, et 2) une série de tests de sensibilité appliqués au scénario de référence, qui fixent une borne supérieure de probabilité pour la dynamique de la dette selon diverses hypothèses concernant les variables de la politique économique, l’évolution macroéconomique et les coûts de financement. L’évolution des indicateurs d’endettement dans le scénario de référence et dans les tests de résilience permet d’évaluer le risque que le pays connaisse une crise de paiements.

Les analyses de viabilité de la dette ne doivent pas être interprétées de façon mécanique ou rigide. Il convient d’en évaluer les résultats en tenant compte de la situation particulière du pays considéré, notamment les caractéristiques de sa dette ainsi que ses antécédents en matière de politique économique et la marge de manœuvre dont il dispose. Par exemple, une analyse de viabilité de la dette peut servir à calculer la taille de l’excédent primaire nécessaire pour assurer le service d’une dette d’un certain montant, mais pas à déterminer s’il est faisable ou souhaitable de dégager un excédent primaire de cette ampleur. De même, une analyse de viabilité de la dette peut aider à identifier les sources et l’impact potentiel des risques de change pour la dette ou les risques de refinancement. En revanche, la mise au point de l’action à mener pour contrer ces risques nécessiterait une analyse plus détaillée. En somme, l’analyse de viabilité de la dette fournit des informations importantes pour définir une politique macroéconomique, mais elle ne peut pas, à elle seule, servir de base à l’élaboration d’un plan d’emprunt optimal et ne doit donc pas être considérée comme un outil à valeur prescriptive.

Qu’est-ce qui fait la particularité des pays à faible revenu?

Les pays à faible revenu (PFR) forment un groupe varié, qui englobe aussi bien des pays pauvres ayant des antécédents médiocres en matière de politique économique et un passé de conflits à répétition que des pays plus diversifiés ayant accès aux marchés internationaux des capitaux. Le maintien de la viabilité de la dette devrait être une préoccupation majeure pour tous les pays, mais les PFR ont des caractéristiques particulières qui méritent une attention spéciale. Peu à peu, et au fur et à mesure que ces pays se développeront, ils devraient ressembler de plus en plus aux pays à revenu intermédiaire (PRI).

Les PFR ont souvent de moins bons résultats économiques que les PRI (graphiques 3.13.4). Cela tient essentiellement au fait qu’ils sont plus sensibles aux chocs internes et externes et aussi au fait que leurs investissements publics sont moins rentables, ce qui est dû le plus souvent à la fragilité des institutions. Tous ces facteurs ont des implications pour l’évaluation de la viabilité de la dette.

  • Forte vulnérabilité aux chocs exogènes. Les structures de production et d’exportation étant souvent concentrées sur un petit nombre de matières premières (produits minéraux et agricoles) dont les cours sont instables, les PFR sont en général plus fréquemment mis à mal par une évolution défavorable des termes de l’échange (graphique 3.1). Ils sont aussi plus vulnérables aux aléas climatiques (sécheresse, cyclones, inondations) et ils ont moins de moyens pour y faire face en raison de contraintes financières et autres facteurs inhérents aux pays. Enfin, les PFR subissent aussi l’instabilité des flux d’aide. Tous ces chocs peuvent entraîner une baisse inattendue du revenu du pays et, par conséquent, réduire sa capacité d’assurer le service de sa dette.

  • Instabilité politique. Les conflits internes, les changements fréquents de gouvernement et la fragilité des institutions politiques compliquent la mise en œuvre de politiques macroéconomiques viables et affaiblissent la confiance des investisseurs. Lorsque les pouvoirs publics ne sont guère tenus de rendre compte, le risque est plus grand que les ressources publiques, déjà modestes, soient détournées à des fins improductives, ce qui réduit la capacité du pays de rembourser ses dettes.

  • Médiocrité des politiques et fragilité des institutions. Les indicateurs de gouvernance et de qualité institutionnelle sont nettement moins bons pour les PFR que pour les PRI (graphique 3.2). Les observations empiriques révèlent que l’effet de l’endettement sur la croissance dépend de la qualité des politiques et des institutions (Cordella, Ricci, and Ruiz-Arranz, 2005). Dans les pays dont les politiques et les institutions sont de bonne qualité, le seuil de tolérance à l’endettement est en général plus élevé, ce qui indique que ces pays peuvent emprunter davantage avant de connaître des problèmes de paiement. En revanche, des institutions publiques de plus faible qualité, une gouvernance qui laisse à désirer et, de façon générale, un manque de moyens administratifs (notamment dans le domaine de la gestion de la dette) accroissent le risque de mauvaise gestion et, partant, de problèmes d’endettement.

Graphique 3.1.Structure des exportations, 2005

(En pourcentage du total des exportations)

Source: Banque mondiale, World Development Indicators.

Graphique 3.2.Indice Kaufman de la gouvernance

(Moyenne 2000–06)

Source: Banque mondiale.

Note: Les valeurs de l’indice sont comprises entre –2,5 et 2,5. Plus l’indice est élevé, meilleure est la gouvernance.

Le niveau et la structure de la dette des PFR présentent aussi des caractéristiques particulières qui ont des implications pour l’évaluation de la viabilité de la dette.

  • Endettement extérieur plus élevé. En proportion du PIB, la dette extérieure des PFR est presque deux fois plus élevée que celles des PRI (graphique 3.3). Ainsi que cela est mentionné plus haut, le niveau d’endettement a une influence déterminante sur le rapport entre la dette et la croissance.

  • Recours plus fréquent aux créanciers extérieurs officiels. Les marchés financiers intérieurs sont moins développés dans les PFR, ce qui oblige ces pays à recourir davantage aux financements extérieurs. Étant donné qu’ils ont encore un accès plutôt limité aux marchés de capitaux internationaux, ils se tournent pour l’essentiel vers les financements (concessionnels) officiels, même si cette situation est en train de changer peu à peu dans certains PFR.

  • La plus grande partie de la dette extérieure des PFR est contractée par l’État. De ce fait, le lien entre viabilité de la dette extérieure et viabilité de la dette publique est beaucoup plus étroit dans les PFR. L’orientation de la politique budgétaire est déterminée essentiellement en fonction des financements extérieurs attendus pour financer le budget.

  • La dette est plus concessionnelle. La concession-nalité du financement accroît la probabilité que les rendements des nouveaux investissements soient supérieurs à leur coût (subventionné) (même si cela ne suffit pas à garantir la viabilité de la dynamique de l’endettement) (graphique 3.4).

  • Aléa moral. Après avoir obtenu plusieurs rééchelonnements et annulations de dette consécutifs (encadré 3.1), les responsables peuvent être davantage enclins à contracter des dettes excessives en comptant sur un nouvel allégement de dette si le pays se heurtait de nouveau à des difficultés pour honorer ses obligations. La manière dont l’aide est attribuée peut aussi avoir pour effet de dissuader les autorités d’appliquer des politiques visant à réduire l’endettement dans la mesure où les flux d’aide diminuent (ou leur élément don est réduit) lorsque les indicateurs d’endettement s’améliorent (voir IMF and IDA, 2003; Claessens et al., 1997).

Graphique 3.3.Dette extérieure, 2000–06

(En pourcentage du PIB)

Source: Banque mondiale, Global Development Finance.

Graphique 3.4.Composition de la dette extérieure, 2000–06

(En pourcentage)

Source: Banque mondiale, Global Development Finance.

Qu’est-ce que le cadre de viabilité de la dette appliqué aux pays à faible revenu?

Tel qu’il est appliqué aux PFR, le cadre de viabilité de la dette est fondé sur le cadre originel de l’AVD pour les PRI et prend en compte les caractéristiques particulières des PFR évoquées plus haut. Élaboré conjointement par le FMI et la Banque mondiale, il a été introduit en 2005. Il est devenu un outil important pour analyser les facteurs de vulnérabilité liés à la dette et élaborer les politiques destinées à éviter aux pays de se surendetter. Par la manière dont il est conçu et par ses objectifs, le CVD diffère donc sur plusieurs points importants des analyses de viabilité de la dette qui sont effectuées dans le cadre de l’initiative PPTE6.

Encadré 3.1.Les pays à faible revenu face aux crises d’endettement

Dans les pays à revenu intermédiaire, les crises d’endettement sont généralement résolues par l’obtention d’un allégement de dette et un ajustement intérieur visant à rétablir la confiance. Les créanciers officiels peuvent faciliter ce processus mais ils n’y jouent pas toujours un rôle central. En revanche, ils occupent une place de premier plan dans la résolution des crises d’endettement des pays à faible revenu, du fait qu’ils détiennent la plus grande partie, voire, bien souvent, la totalité des créances.

Bien qu’ils soient devenus de plus en plus concession-nels au fil du temps, les mécanismes traditionnels d’allégement de dette du Club de Paris, qui visent à atténuer les problèmes temporaires de liquidité, n’ont pas suffi à résoudre les difficultés de paiement des PFR pendant les années 80 et au début des années 90 (voir graphique). De plus, le poids croissant des créances multilatérales non rééchelonnables a réduit l’effet des rééchelonnements de dettes bilatérales. L’idée s’est ainsi peu à peu imposée qu’un grand nombre de PFR se heurtaient non pas à des problèmes de liquidité mais à des problèmes de solvabilité, et que l’augmentation constante de leur dette freinait l’investissement et la croissance dont ils avaient besoin pour rétablir leur capacité de paiement à long terme.

Le FMI et la Banque mondiale ont lancé en 1996 l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) afin de résoudre ce problème de surendettement. Cette initiative suppose une action concertée de la communauté financière internationale, dont les organisations multilatérales et les créanciers bilatéraux, en vue de ramener à des proportions supportables la charge de l’endettement extérieur des pays pauvres les plus endettés. En 1999, un réexamen exhaustif de l’initiative a abouti à un certain nombre de modifications visant à ce que l’allégement de dette soit plus substantiel, accordé à un plus grand nombre de pays et octroyé plus rapidement, ainsi qu’à renforcer les liens entre l’allégement de la dette, la réduction de la pauvreté et la politique sociale. L’initiative PPTE a été suivie de l’initiative d’allégement de la dette multilatérale (IADM), proposée en 2005 par le Groupe des Huit, composé de huit grands pays industriels. L’IADM vise l’annulation de la totalité des créances admissibles détenues par trois institutions multilatérales — le FMI, l’Association internationale de développement (IDA) de la Banque mondiale et le Fonds africain de développement (FAfD) — sur un groupe de PFR. En 2007, la Banque interaméricaine de développement a décidé elle aussi d’accorder un allégement de dette comparable aux cinq pays pauvres très endettés de l’hémisphère occidental.

Conditions du Club de Paris pour les pays à faible revenu1

(Pourcentage de réduction de la valeur actuelle de la dette)

1Les conditions sont désignées par la ville où elles ont été adoptées par les créanciers du Club de Paris.

L’approche d’Évian, instituée en 2003 par le Club de Paris pour les pays non admis à bénéficier d’un allégement au titre de l’initiative PPTE, est fondée sur le principe qu’il peut être difficile de distinguer entre problèmes de liquidité et problèmes de solvabilité et qu’une certaine souplesse s’impose donc en cas de crise. Selon cette approche, la dette des pays non admis à bénéficier de l’initiative PPTE peut être traitée d’une façon adaptée à leur situation financière particulière afin de faciliter un traitement final1. Une réduction de la dette peut être envisagée à titre exceptionnel, pour autant que la nécessité en soit clairement démontrée (voir www.clubdeparis.org/en).

1Un traitement final est le dernier rééchelonnement dont bénéficie normalement le pays débiteur auprès du Club de Paris. Son objectif est de s’assurer que le pays débiteur sortira du cycle des rééchelonnements et ne reviendra pas pour des négociations avec le Club de Paris.

Les principaux objectifs du CVD sont les suivants:

  • guider les décisions des PFR en matière d’emprunt de manière à ce que leurs besoins de financement soient à la mesure de leur capacité de remboursement présente et future, en tenant compte de leur situation particulière;

  • aider les créanciers à prendre leurs décisions en matière de prêts et de dons de manière à ce que les ressources fournies aux PFR le soient à des conditions compatibles à la fois avec la réalisation de leurs objectifs de développement et la viabilité à long terme de la dette;

  • améliorer les évaluations et les conseils de la Banque mondiale et du FMI dans ces domaines;

  • aider à détecter au plus vite les risques de crise afin que des mesures préventives puissent être prises.

Le CVD repose sur trois piliers: 1) une analyse prospective normalisée de la dynamique de la dette et du service de la dette extérieure et du secteur public, selon un scénario de référence, divers autres scénarios et des scénarios à test de résilience normalisé; 2) une évaluation de la viabilité de la dette fondée sur des seuils d’endettement indicatifs pour le pays considéré eu égard à la dette publique extérieure, en fonction de la qualité des politiques et des institutions de ce pays et 3) des recommandations concernant une stratégie d’emprunt (et de prêt) visant à limiter le risque de surendettement. Le CVD est un cadre d’analyse normalisé qui permet des comparaisons entre pays mais qui est aussi assez souple pour être adapté à la situation particulière de chaque pays. Il est caractérisé par la rigueur analytique et une souplesse, afin d’éviter qu’il soit utilisé de façon mécanique sans tenir compte des caractéristiques et de la situation financière propres à chaque pays.

Bien que le CVD s’appuie sur les mêmes principes que l’analyse de viabilité de la dette des PRI, il existe des différences importantes entre les deux. À l’instar du cadre pour les PRI, le premier pilier du CVD comprend deux éléments principaux: 1) un scénario de référence qui reflète les politiques envisagées par les autorités, ainsi que les principaux paramètres et hypothèses clairement mis en évidence, et 2) une série de tests de sensibilité appliqués au scénario de référence, qui fournit une borne supérieure de probabilité pour la dynamique de la dette selon diverses hypothèses concernant les variables de la politique économique, l’évolution macroéconomique et les coûts de financement. Mais au lieu d’un horizon de cinq ans, les projections du CVD couvrent 20 années en raison de la longueur des échéances dont est assortie la dette des PFR. En outre, les indicateurs d’endettement sont exprimés en VA à cause de la place prédominante des dettes concessionnelles dans les PFR.

L’évolution projetée de la dette dans le scénario de référence ainsi que dans les autres scénarios envisagés et les tests à borne sert à déterminer le risque de surendettement en ce qui concerne la dette publique extérieure. Le choix des seuils appropriés selon le CVD met en balance le risque de surendettement et le coût d’un durcissement des contraintes pour contracter de nouveaux emprunts susceptibles de financer l’investissement. Une tolérance plus faible au surendettement, qui se traduit par des seuils plus restrictifs, comporte des coûts pour les bailleurs de fonds sous forme du surcroît de dons nécessaire pour remplacer les prêts. Cependant, si les dons restent en deçà de ce qui est nécessaire pour maintenir les flux d’aide au même niveau en valeur nominale, ce sont les PFR qui en supportent le coût en se voyant obligés de renoncer à des possibilités de développement, et d’accepter notamment une baisse des financements requis pour atteindre les OMD. Une fois ces arbitrages effectués, une approche plus prudente a été retenue, qui limite la probabilité de surendettement à environ 20 % (voir IMF and IDA, 2005; Kraay and Nehru, 2004 et 2006).

En ce qui concerne la dette publique extérieure, le risque de surendettement est évalué par référence à des seuils d’endettement extérieur sensibles à l’action des pouvoirs publics (encadré 3.2), car on a constaté que les niveaux d’endettement supportables par les PFR sont influencés par la qualité de leurs politiques et de leurs institutions (voir IMF and IDA, 2004a, 2004b, et 2005; Kraay and Nehru, 2004 et 2006). Autrement dit, les PFR dont les politiques et les institutions sont fragiles connaissent en général des problèmes de remboursement à des niveaux de dette relativement plus faibles. Cependant, les seuils indicatifs ne doivent pas être considérés comme des plafonds rigides, mais plutôt comme des guides utiles à l’évaluation de la viabilité de la dette et du risque de surendettement.

La qualité des politiques et des institutions est mesurée par l’indice EPIN (Évaluation de la politique et des institutions nationales), établi chaque année par la Banque mondiale (encadré 3.3)7. Le CVD répartit les pays en trois catégories en fonction de leurs résultats: bons, moyens et médiocres8. Le tableau 3.1 illustre les seuils d’endettement extérieur correspondant à chaque catégorie. Afin de réduire les effets négatifs de l’incertitude qu’entraîneraient des fluctuations annuelles de l’indice EPIN pour les conditions de financement du pays par l’IDA (et éventuellement d’autres bailleurs de fonds), on utilise la moyenne mobile sur trois ans de cet indice pour déterminer, aux fins du CVD, l’efficacité des politiques menées par un pays.

Tableau 3.1.Seuils d’endettement selon le cadre de viabilité de la dette(Pour la dette publique extérieure)
Van de la dette en

pourcentage de
Service de la dette

en pourcentage de
ExportationsPIBRecettesExportationsRecettes
Résultats médiocres100302001525
Résultats moyens150402502030
Bons résultats200503002535
Source: IMF and IDA (2008).
Source: IMF and IDA (2008).

Encadré 3.2.Les seuils définis dans le cadre de viabilité de la dette

S’appuyant sur l’expérience des pays émergents, Kraay et Nehru (2004 et 2006) ont examiné les périodes de surendettement dans les pays à faible revenu. L’une de leurs principales conclusions est que les pays dont les institutions sont relativement fragiles et les politiques de moins bonne qualité risquent davantage de tomber dans le surendettement à des ratios d’endettement sensiblement plus faibles. Plus précisément, en se servant de l’indice EPIN de la Banque mondiale (voir infra) pour mesurer la qualité de la politique, Kraay et Nehru montrent que les pays dont la politique est médiocre (25e centile de l’indice EPIN) sont exposés au même risque de surendettement que les pays dont la politique est bonne (75e centile) à des ratios d’endettement inférieurs d’environ 30 % du PIB, 200 % des exportations et 100 % des recettes (dons non compris). Ces résultats sont corroborés par l’analyse empirique des services du FMI (IMF and IDA, 2004a et 2004b).

Lors de l’élaboration du cadre de viabilité de la dette et de la définition des seuils, trois facteurs ont fait l’objet d’une attention particulière: 1) la conformité aux conclusions empiriques de Kraay et Nehru; 2) la cohérence dans la manière dont la communauté internationale traite la viabilité de la dette des PFR et 3) les implications des seuils d’endettement sur le plan du financement1. En particulier, les seuils:

  • tiennent compte de la principale conclusion empirique selon laquelle la capacité d’emprunt d’un pays dépend de la qualité de sa politique et de ses institutions. Bien que cette conclusion ne permette pas de fixer des seuils spécifiques (qui sont fonction du risque de surendettement acceptable), elle incite fortement à moduler les seuils en fonction de la qualité de la politique;

  • tiennent compte du souci de la communauté internationale d’aligner l’appréciation du niveau tolérable de surendettement sur le niveau qui est implicite dans les seuils de l’initiative PPTE. Ainsi, les seuils actuels sont centrés sur ceux de l’initiative PPTE.

  • tiennent compte des conséquences sur le plan du financement dans la mesure où ils supposent une proportion plus élevée de dons mais limitent la charge pour les PFR en l’absence d’engagements fermes de la part des bailleurs de fonds d’accroître sensiblement les dons.

Le choix des seuils répond à la volonté des autorités de trouver un juste milieu entre le risque de surendettement et le coût d’un durcissement des conditions d’emprunt. Bien qu’ils s’appuient sur des études empiriques, il n’est pas recommandé de les appliquer de façon mécanique. Les travaux analytiques et théoriques sur ce sujet se poursuivent, de même que des études ex post sur l’application du CVD, pour en vérifier la validité.

1On trouvera de plus amples détails sur cette approche dans Kraay and Nehru (2004 et 2006) et IMF and IDA (2004a, 2004b et 2005).

Le CVD permet une évaluation explicite du risque de surendettement que court le pays en ce qui concerne sa dette publique extérieure. En comparant les indicateurs courants et projetés de la dette publique extérieure aux seuils indicatifs dans le scénario de référence, les autres scénarios et les tests de résilience (voir encadré 3.4), on peut classer un pays dans l’une des quatre catégories suivantes.

  • Risque faible. Tous les indicateurs d’endettement sont nettement inférieurs aux seuils retenus pour le pays considéré. Les tests de résilience et les divers autres scénarios envisagés ne font pas apparaître un dépassement manifeste de ces seuils. Lorsqu’un seul indicateur est supérieur à la valeur de référence, il y a lieu de faire preuve de discernement pour déterminer s’il existe un problème de viabilité de la dette ou un autre problème, attribuable par exemple aux données utilisées.

  • Risque modéré. D’après le scénario de référence, les seuils ne sont pas franchis, mais les autres scénarios envisagés ou les tests de résilience font apparaître une hausse significative des indicateurs du service de la dette pendant toute la période de projection (au point de frôler les seuils) ou un dépassement des seuils fixés pour la dette ou le service de la dette.

  • Risque élevé. Selon le scénario de référence, la dette ou le service de la dette restent supérieurs aux seuils fixés pendant une période prolongée, sans que le pays n’éprouve encore de difficultés de paiement. Les autres scénarios ou les tests de résilience font apparaître cette situation de façon encore plus prononcée.

  • Surendettement. Les seuils fixés pour les ratios de la dette et du service de la dette sont dépassés de façon significative ou pendant une période prolongée. En principe, l’existence d’arriérés indique qu’un pays est surendetté, à moins qu’il existe d’autres raisons que la charge proprement dite du service de la dette pour expliquer le non-paiement de ces obligations.

L’évaluation du risque d’endettement doit mettre en balance l’application de ces seuils tout en se laissant une certaine marge d’appréciation. En effet, dans certains cas, une application trop mécanique pourrait aboutir à une note déraisonnable. C’est ce qui risque de se passer, par exemple, en cas de dépassement modeste et temporaire des seuils, ou si la capacité de paiement du pays n’apparaît pas dans les résultats du CVD mais est mise en évidence par le niveau de ses réserves de change, ou encore si des problèmes sont survenus lors du calcul des indices EPIN. En pareils cas, l’application du CVD requiert une appréciation subjective.

Encadré 3.3.Qu’est-ce que l’évaluation de la politique et des institutions nationales?

L’évaluation de la politique et des institutions nationales (EPIN) permet d’apprécier la qualité de l’environnement que forment la politique et le cadre institutionnel d’un pays1. Par «qualité», il faut entendre la mesure dans laquelle cet environnement favorise la réduction de la pauvreté, une croissance viable et l’utilisation efficace de l’aide au développement. Les pays sont ainsi classés en fonction de 16 critères regroupés en quatre catégories: 1) gestion macroéconomique, 2) politique structurelle, 3) politique d’inclusion et de justice sociale et 4) institutions et gestion du secteur public. Ces appréciations sont utilisées comme référence pour l’allocation des ressources de l’Association internationale de développement (IDA) ainsi que dans d’autres activités de la Banque mondiale et pour les besoins du cadre de viabilité de la dette.

La Banque mondiale a commencé à pratiquer cette évaluation vers la fin des années 70 pour guider l’affectation des ressources de l’IDA. Elle se fonde sur une série de critères mesurant l’efficacité de la réduction de la pauvreté et de la stratégie de croissance, considérées sous l’angle de l’action des pouvoirs publics et des institutions. Ces critères ont changé au fils du temps, en fonction des leçons tirées de l’expérience et de l’évolution du modèle de développement. En 1998, ils ont été révisés en profondeur: leur couverture a été étendue à la gouvernance et à la politique sociale, leur nombre a été fixé à 20 (où il est resté jusqu’en 2004) et le barème de notation est passé de 5 à 6 notes.

Pour permettre une meilleure comparaison des notes nationales entre régions, le système de notation a été révisé de manière à inclure la phase d’étalonnage. En 2001, un groupe de travail de la Banque mondiale a procédé à une révision complète de l’EPIN, en s’appuyant sur les conclusions d’un rapport du Département de l’évaluation des opérations préparé dans le contexte d’une évaluation de la mise en œuvre des accords IDA 10–12 sur la reconstitution des ressources de l’association. Au terme de ce réexamen, de nouvelles modifications furent apportées au processus: la constitution d’une documentation écrite, la formulation de directives pour l’utilisation des critères comportant plusieurs composantes, l’augmentation du nombre de pays de référence, la révision du contenu des critères et l’explication claire des niveaux de notation 2, 3, 4 et 5 (auparavant, seuls les niveaux 2 et 5 étaient définis). La méthodologie qui sous-tend l’EPIN fait actuellement l’objet d’une nouvelle étude dont l’objectif est d’analyser et de réexaminer tout le système des EPIN afin d’explorer comment les notations nationales influent le plus souvent sur l’affectation des ressources de l’IDA en fonction des résultats des pays.

Les indicateurs EPIN sont calculés chaque année pour tous les pays admissibles à l’aide de l’IDA, y compris les pays à financement mixte (qui peuvent recevoir des financements de l’IDA et de la BIRD).

1On trouvera de plus amples détails sur l’établissement des indicateurs EPIN en 2006, par exemple, à l’adresse siteresour-ces.worldbank.org/IDA/Resources/CPIA2006Questionnaire.pdf.

Le CVD est un outil pratique conçu pour aider à détecter et mesurer les facteurs potentiels de vulnérabilité liés à l’endettement. Même si, comme on l’a vu, il ne peut pas à lui seul déterminer le rythme d’emprunt optimal, il présente un certain nombre de caractéristiques qui en font un outil précieux pour les décideurs (voir IMF and IDA, 2006b, Appendice II):

Encadré 3.4.Autres scénarios et tests de résilience dans le cadre de viabilité de la dette

L’analyse de viabilité de la dette (AVD) réalisée pour un pays conformément au cadre de viabilité de la dette (CVD) se fonde sur un scénario de référence qui représente les conditions macroéconomiques jugées les plus réalistes pour l’avenir, compte tenu du potentiel de croissance et de la politique économique du pays considéré. Pour évaluer le degré de réalisme du scénario de référence, d’autres scénarios et des tests de résilience sont élaborés, qui visent à mesurer l’impact d’une modification des principales hypothèses sur lesquelles repose le scénario de référence. Il peut aussi être nécessaire de construire des scénarios ou des tests de résilience complémentaires lorsqu’un pays présente des caractéristiques particulières qui influent sur la viabilité de sa dette.

L’analyse de viabilité de la dette extérieure d’un pays comporte les autres scénarios et tests de résilience suivants:

  • Deux autres scénarios: un scénario historique dans lequel les principales variables (croissance du PIB réel et du déflateur du PIB, compte courant hors intérêts en pourcentage du PIB et apports de capitaux non générateurs d’endettement) sont à leurs moyennes historiques et un scénario fondé sur des conditions de financement moins favorables.

  • Six tests de résilience: quatre tests appliquant la moyenne historique moins un écart-type pour les variables suivantes: PIB réel 1), exportations 2), déflateur du PIB 3), apports de capitaux non générateurs d’endettement 4), un test combinant les tests 1) à 4), et enfin un test appliquant une dévaluation de 30 % de la monnaie nationale.

L’analyse de viabilité de la dette du secteur public comporte les autres scénarios et tests de résilience suivants:

  • Trois autres scénarios: un scénario historique dans lequel les principales variables (PIB réel et solde primaire) sont à leur moyenne historique, un scénario dans lequel le solde primaire pendant la période de projection est égal à la première année de projection et un scénario dans lequel la croissance du PIB réel est systématiquement inférieure.

  • Cinq tests de résilience: deux tests appliquant la moyenne historique moins un écart-type pour le PIB réel 1) et le solde primaire 2), un test combinant les tests 1) et 2), un test appliquant une dévaluation de 30 % de la monnaie nationale, et enfin, un test appliquant une augmentation de 10 points de PIB des apports de capitaux générateurs d’endettement.

  • Autorégulation. Les tests de résilience sont calibrés automatiquement en fonction des résultats économiques historiques, à savoir la croissance du PIB, la croissance des exportations, l’investissement direct étranger, les conditions de financement et d’autres facteurs qui ont leur importance pour la viabilité de la dette.

  • Fonctionnalité. La classification du risque a des conséquences pour les décisions de prêt des plus grands créanciers (par exemple l’IDA, la Banque africaine de développement) soucieux de résoudre les problèmes dès qu’ils sont décelés; un nombre croissant de créanciers fondent leurs conditions de financement sur les résultats de l’application du CVD (voir section IV).

  • Régularité. Le CVD est actualisé chaque année, ce qui permet de traiter, dès qu’ils apparaissent, les problèmes dus au rythme d’accumulation des nouveaux emprunts et de tenir compte de la mise à jour des prévisions économiques.

  • Transparence. Les analyses de viabilité de la dette sont effectuées par référence à un cadre qui reste le même au fil du temps, ce qui permet de comparer facilement les écarts des projections et des résultats passés. Ce cadre donne donc l’occasion d’ajuster les projections futures pour les rapprocher de la réalité. En outre, les analyses de viabilité de la dette présentent les principales hypothèses macroéconomiques et financières qui sous-tendent les trajectoires des ratios d’endettement; elles montrent donc de façon transparente comment les risques ont été déterminés.

Défis

Les analyses de viabilité de la dette posent un certain nombre de difficultés, au-delà des incertitudes qui entourent toujours les prévisions macroéconomiques et l’appréciation subjective du risque de surendettement. L’appendice II présente, à titre d’illustration, l’analyse de viabilité de la dette effectuée en 2008 pour Haïti.

Le scénario de référence doit être réaliste

L’utilité d’une analyse de viabilité de la dette dépend du réalisme des hypothèses qui la sous-tendent. Le scénario de référence joue donc un rôle fondamental dans l’élaboration d’une AVD. Par scénario réaliste, il faut entendre dans ce contexte un scénario qui tient dûment compte du potentiel de croissance du pays et de l’évolution future de la politique économique jugée la plus réaliste9. On vérifie le réalisme du scénario de référence en évaluant l’effet que produiraient des modifications des principales hypothèses et en procédant à des tests de résilience.

Le réalisme des hypothèses doit être vérifié par rapport aux résultats historiques. Le CVD comprend un scénario historique qui compare les projections de référence à la trajectoire que suivrait la dette si les principales variables se maintenaient à leur niveau moyen historique. Lorsque le scénario de référence s’écarte sensiblement du scénario historique, les raisons de ces écarts doivent être justifiées. Parmi les raisons plausibles, on peut citer des facteurs à caractère structurel, tels que la fin d’un conflit civil ou un changement radical de politique économique. Par exemple, comme le montre le graphique 3.5, les antécédents historiques peuvent amener à sous-estimer les perspectives de croissance future rendues possibles par un programme d’investissement renforcé suite à l’obtention d’un important allégement de dette, ou l’accès accru aux financements extérieurs auprès d’un éventail élargi de créanciers.

Graphique 3.5.Ratio VA de la dette/PIB

(En pourcentage)

Source: projections et simulations des services du FMI.

Un scénario de référence réaliste ne doit pas engendrer une amélioration des perspectives en matière d’endettement fondée sur une réorientation radicale de la politique économique. En établissant un autre scénario, on pourra évaluer dans quelle mesure l’amélioration de la dette dépend de modifications de la politique économique. Par exemple, une nette amélioration du recouvrement des recettes, du taux d’investissement, de la répartition des financements et de leurs conditions, ou de la croissance de la productivité aurait un effet positif sur les ratios d’endettement. Si les changements sont importants, l’évaluation doit tenir compte de la probabilité qu’ils aient effectivement lieu. En effet, si un pays particulier est connu pour sa lenteur à procéder aux réformes, un scénario de référence qui reposerait sur des changements sensibles et rapides de la politique économique risquerait de ne pas être réaliste et fausserait l’évaluation de la viabilité de la dette.

Un scénario de référence qui repose sur l’hypothèse d’emprunts élevés en début de période se traduisant par de forts taux de croissance économique doit être entièrement fondé. Sur le plan analytique, la principale difficulté posée par ce type de scénario réside dans l’estimation de l’effet que la hausse de l’investissement public aura sur les autres variables macroéconomiques, telles que la croissance du PIB, les exportations et les recettes publiques, qui figurent au dénominateur des indicateurs d’endettement. Les études empiriques offrent quelques conclusions générales à cet égard, la plupart recommandant de se garder de tout excès d’optimisme (l’encadré 3.4 fournit un exemple de scénario prévoyant une hausse sensible de l’investissement) (voir par exemple IMF and IDA, 2006a, 2006b et 2007; Berg et al., 2007).

  • Les périodes prolongées d’accélération de la croissance sont rares.

  • Même si certains projets ont des taux de rentabilité élevés, leur rendement macroéconomique (notamment l’effet sur le PIB, les recettes publiques et les exportations) est en général considérablement plus faible, car il est influencé par des facteurs qui dépassent le cadre du projet proprement dit.

  • La qualité de la politique et des institutions influe fortement sur le rendement macroéconomique de l’investissement public.

  • L’instabilité économique des PFR, notamment l’irrégularité de l’aide et les chocs qu’ils peuvent subir, doit inciter à la prudence lors de l’établissement des projections macroéconomiques à horizon lointain (ainsi, sur une p#x00E9;riode de 20 ans, il ne serait pas prudent de projeter une absence totale de chocs pour la croissance).

  • Il a été constaté qu’un niveau élevé d’emprunt, défini comme une augmentation annuelle égale à 5 % au moins du PIB de la VA de la dette extérieure publique ou de la dette publique totale, accroît considérablement le risque de surendettement.

Il est donc utile d’élaborer un autre scénario fondé sur l’hypothèse d’un niveau élevé d’investissement et d’une croissance faible afin d’évaluer les conséquences d’un vaste programme d’investissements financés par l’emprunt pour la viabilité de la dette si ces investissements ne produisent qu’une partie seulement de la croissance économique escomptée (voir l’exemple du graphique 3.6).

Graphique 3.6.Ratio VA de la dette/recettes fiscales

(En pourcentage)

Source: projections et simulations des services du FMI.

Il faut prendre en compte la situation particulière des pays

Compte tenu de l’hétérogénéité des PFR, l’analyse de viabilité de la dette doit s’inscrire dans un cadre qui soit assez souple pour incorporer les caractéristiques propres à chaque pays. L’approche normalisée et fondée sur des règles à la base du CVD permet des comparaisons transparentes entre pays et une plus grande cohérence des décisions en matière d’emprunts et de prêts. Cependant, cette discipline est contrebalancée par une souplesse suffisante pour prendre en compte les caractéristiques des différents pays dans l’évaluation du risque de surendettement.

Dans le cas des PFR qui reçoivent un montant élevé de financements privés extérieurs, les analyses de viabilité de la dette doivent inclure une analyse plus approfondie des facteurs de vulnérabilité. L’augmentation des entrées de capitaux privés dans certains PFR peut engendrer des facteurs de vulnérabilité qui ne sont pas forcément pris en compte dans le CVD. On pense notamment aux facteurs suivants: les brusques changements d’humeur des marchés qui entraînent des sorties soudaines de capitaux; des conditions de financement atypiques, telles que l’utilisation des recettes d’exportations futures comme garantie; une dégradation de la viabilité de la dette à moyen terme; et les effets de bilan indirects sur le système financier intérieur à la suite de la réorientation des prêts au détriment des titres publics moins rémunérateurs et au profit d’actifs plus risqués, ce qui peut créer des engagements conditionnels pour l’État. Parmi les autres indicateurs non couverts par le CVD, on peut citer la proportion de dette indexée, la proportion de dette à court terme, les coefficients de couverture par les réserves et les indicateurs de solidité du système financier, notamment le ratio de fonds propres, la part des créances improductives et la croissance du crédit au secteur privé.

De la même manière, l’analyse doit être adaptée au cas des PFR qui ont accumulé des avoirs financiers en grande quantité. Or, le CVD considère les engagements d’un pays, mais pas ses avoirs. Pourtant, ces avoirs, tels que les avoirs extérieurs qui ont été accumulés en grande quantité à la suite d’une envolée des prix des matières premières ou d’entrées exceptionnelles d’aide, constituent un facteur important dans l’évaluation globale de la viabilité. Dans les pays où les avoirs financiers sont abondants (on pense aux pays exportateurs de pétrole), l’analyse de viabilité de la dette publique peut être menée par référence à l’endettement net plutôt qu’à l’endettement brut.

Il est aussi possible d’établir des scénarios ou des tests de résilience adaptés à la situation des différents pays de manière à saisir les facteurs de vulnérabilité qui leur sont propres. Ainsi, dans le cas d’un pays dont les exportations sont fortement concentrées sur un produit de base, il peut être intéressant d’examiner à partir de quel prix d’exportation les perspectives de ce pays se dégraderaient de façon sensible. De même, un pays tributaire de l’aide conces-sionnelle pourrait évaluer l’effet d’une baisse de l’élément don de cette aide sur la viabilité future de sa dette. Ces scénarios fournissent de précieux renseignements sur le risque effectif de surendettement ainsi que des critères pertinents sur lesquels fonder les décisions d’emprunt dans un pays donné. L’exemple illustré au graphique 3.7 prend comme hypothèse une chute brutale des cours du pétrole à moyen terme. Dans un premier temps, le manque à gagner à l’exportation peut être compensé en puisant sur les réserves (qui se situent à un niveau très confortable). Un certain moment, cependant, les réserves diminueront trop et le pays sera obligé d’emprunter, ce qui aura pour effet d’accroître rapidement ses ratios d’endettement.

Graphique 3.7.Ratio VA de la dette/PIB

(En pourcentage)

Source: projections et simulations des services du FMI.

Encadré 3.5.La définition de la dette publique intérieure dans les pays à faible revenu

Conformément aux normes statistiques générales, la dette publique intérieure, qui est définie selon le critère de résidence, est la somme des obligations publiques détenues par des résidents d’un pays. Par conséquent, les titres émis localement et achetés par des investisseurs étrangers font partie de la dette extérieure, tandis que des obligations internationales détenues par des résidents locaux entrent dans la dette intérieure, quelle que soit la monnaie dans laquelle elles sont libellées. Pour suivre avec précision les montants des obligations intérieures et extérieures, il est nécessaire de disposer de bonnes informations sur les transactions entre résidents et non-résidents sur les marchés primaires et secondaires.

Jusqu’à une date récente, il était rare que des étrangers achètent les titres émis par les pays à faible revenu. Cependant, à mesure que la mondialisation financière progresse, que les marchés se développent et que la stabilité macroéconomique s’installe, les investisseurs s’intéressent de plus en plus à cette catégorie de titres. Souvent, en l’absence d’informations sur les transactions du marché secondaire, ce phénomène ne peut pas être saisi et la dette intérieure est définie simplement comme la somme des titres émis localement.

Dans l’analyse de viabilité de la dette, la composition et la définition de la dette intérieure répondent aux considérations suivantes:

  • La dette intérieure publique étant définie selon le critère de résidence, elle peut inclure des obligations libellées en monnaies étrangères.

  • Les données relatives à la dette intérieure tendent à couvrir les engagements du secteur public dans son ensemble, y compris l’administration centrale, les administrations locales, les entreprises d’État et la banque centrale. Dans la plupart des cas, toutefois, le manque de données limitera cette couverture à l’administration centrale et aux administrations publiques. L’analyse doit attirer l’attention sur tout problème dans ce domaine ainsi que, le cas échéant, sur les mesures prises pour améliorer la couverture des données.

  • Dans la mesure du possible, il y a lieu de tenir compte des engagements conditionnels du secteur public, notamment ceux qui découlent des partenariats publics–privés et des carences du secteur financier.

Le rôle de la dette intérieure

Dans de nombreux PFR, la dette intérieure atteint un montant élevé et représente donc une menace pour la viabilité des finances publiques. Quelle que soit l’ampleur de la dette intérieure publique, pour tous les pays à faible revenu, l’AVD doit comporter une analyse de viabilité de la dette publique totale (intérieure et extérieure). En général, la dette publique intérieure est caractérisée par des coûts plus lourds et des échéances plus courtes. L’analyse empirique révèle que la hausse de la dette intérieure accroît le risque de surendettement extérieur10. L’analyse de viabilité de la dette du secteur public a donc un rôle essentiel à jouer dans la détection rapide des risques et dans l’adoption de mesures pour y faire face (voir IMF and IDA, 2006b et 2007). Cependant, en raison de contraintes opérationnelles et analytiques, il n’est pas possible d’utiliser des seuils indicatifs comme repères pour évaluer le risque de surendettement public (voir IMF and IDA, 2006b). Le simple fait d’ajouter la dette intérieure à la dette extérieure est aussi source de problèmes d’ordre statistique. En effet, la composition de la dette intérieure diffère d’un pays à l’autre, ce qui complique les comparaisons normalisées des ratios dette/PIB entre pays (voir encadré 3.5). Les données relatives à la dette intérieure sont en général de moins bonne qualité que celles de la dette extérieure et elles ne sont pas disponibles en totalité pour tous les pays. En outre, l’inclusion de cette dette dans le système de classification peut, dans certains cas, créer des incitations négatives sur le plan de la transparence en ce qui concerne l’enregistrement de la dette intérieure11.

L’analyse de viabilité de la dette du secteur public porte sur les risques afférents à la dette intérieure publique, l’évolution du solde primaire et la viabilité globale des finances publiques.

  • Risques afférents à la dette intérieure. La dette intérieure peut engendrer des risques significatifs lorsqu’elle est élevée (c’est-à-dire supérieure à 15–20 % du PIB) et, quel que soit son montant, si elle s’accroît rapidement. Dans les deux cas, l’analyse de viabilité de la dette mentionnera toute circonstance particulière pouvant expliquer le niveau élevé ou l’augmentation du stock de dette (par exemple financement du budget général ou prise en charge d’engagements conditionnels), y compris la base de créanciers, la durée probable de cette situation, la charge financière et les implications à moyen terme.

  • Solde primaire. L’analyse de viabilité de la dette publique est un outil essentiel pour déterminer si l’évolution du solde budgétaire primaire ne remet pas en cause la viabilité de la dette. Elle évalue l’effet sur la viabilité de la dette de la trajectoire projetée du solde budgétaire primaire. Elle vérifie aussi la robustesse de cette projection en analysant l’effet du maintien en l’état du solde budgétaire primaire et renseigne sur le solde budgétaire primaire qui permettrait de stabiliser le ratio dette/PIB.

  • Viabilité globale des finances publiques. Il va de soi que le niveau et l’évolution de la dette publique intérieure et de son service revêtent de l’importance pour la viabilité globale des finances publiques. Aucun seuil indicatif particulier n’est associé à un niveau de surendettement public, mais il existe des cas dans lesquels le poids, l’évolution tendancielle et la composition de la dette publique comportent des risques considérables qui s’ajoutent aux risques mis en évidence par l’analyse de viabilité de la dette extérieure. L’analyse de viabilité de la dette du secteur public examine comment ces facteurs influencent l’évaluation des risques pesant sur la viabilité globale de cette dette, mais elle n’influe pas pour autant sur le classement du pays en fonction du risque de surendettement extérieur, qui est déterminé uniquement par l’évaluation de la dette publique extérieure effectuée dans le cadre de l’analyse de viabilité de la dette extérieure.

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