Chapter

Capítulo 1. Introducción y antecedentes

Author(s):
Benedict Clements, David Coady, Stefania Fabrizio, Sanjeev Gupta, Trevor Alleyne, and Carlo Sdralevich
Published Date:
November 2014
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Author(s)
Trevor Alleyne, Benedict Clements, David Coady, Stefania Fabrizio, Sanjeev Gupta and Carlo Sdralevich 

El aumento reciente de los precios internacionales de la energía, unido a la transferencia incompleta a los precios internos, ha dado lugar a exhortaciones a eliminar gradualmente los subsidios a la energía1. Los precios internacionales de la energía aumentaron marcadamente en los últimos tres años, con excepción del gas natural (gráfico 1.1). Pero muchas economías de ingreso bajo y mediano se resisten a ajustar los precios internos de la energía para reflejar estos aumentos. Los costos fiscales consiguientes han sido sustanciales y plantean riesgos fiscales aún más pronunciados para estos países si los precios internacionales siguen aumentando. En las economías avanzadas, la transferencia ha sido mayor, pero los precios siguen estando por debajo de los niveles necesarios para captar cabalmente los factores externos negativos del consumo de energía que inciden en el medio ambiente, la salud pública y la congestión del tráfico.

Gráfico 1.1Precios internacionales del petróleo, el carbón y el gas natural, 2006–12

(indexados a enero de 2000 = 100)

Se ha registrado un repunte del precio internacional de los productos energéticos, excepto el gas natural, tras la crisis mundial de 2008–09.

Fuentes: FMI, Perspectivas de la economía mundial (WEO); Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE); Oficina de Información sobre Energía de Estados Unidos (EIA).

Nota: El precio del carbón es el promedio de los precios de importación trimestrales en Estados Unidos (EIA) y el precio de importación trimestral de la OCDE (IEA/OECD). El precio del gas natural es el promedio de los precios mensuales de importación y exportación de Estados Unidos (EIA); estos precios son promedios ponderados del gas natural líquido y el gas natural de cañería. El precio del petróleo crudo es el promedio de los precios mensuales intermedios de Brent, Dubái y West Texas (WEO/Sistema de precios de productos primarios). El precio de la gasolina es el precio contado convencional mensual de New York Harbor para la gasolina (EIA). El precio del combustible diésel es el precio contado mensual de Los Ángeles para diésel CARB de nivel ultra bajo de sulfuro (EIA). Posteriormente se hizo un promedio del precio de la gasolina y el combustible diésel.

Este volumen tiene dos propósitos principales: en primer lugar, examinar qué funciona mejor en la reforma de los subsidios a la energía, a la luz de las experiencias de países de todo el mundo; en segundo lugar, ilustrar los éxitos y fracasos en el contexto de países específicos, que se resumen en 22 estudios de casos. Una característica novedosa de este libro es que presenta las estimaciones más completas disponibles actualmente sobre los subsidios a la energía, que comprenden los productos derivados del petróleo, la electricidad, el gas natural y el carbón. Un objetivo central del estudio que subyace este volumen consistió en recoger enseñanzas de experiencias pasadas en materia de reforma de los subsidios, tanto exitosas como no, con el fin de identificar las características clave que pueden facilitar la aplicación de reformas.

Panorama Mundial en Materia de Subsidios

Todo debate útil sobre subsidios a la energía requiere una definición de los subsidios, en particular porque no todos los subsidios se contabilizan como gastos en los presupuestos estatales. El espectro completo incluye tanto los subsidios al consumidor como a los productores. El primer tipo se aplica a los consumidores intermedios (empresas) y los consumidores finales (hogares) y el segundo a los productores de combustibles, carbón, gas natural y energía eléctrica. Los subsidios a los consumidores incluyen dos componentes: un subsidio antes de impuestos, que se aplica si el precio que pagan las empresas y los hogares es inferior al costo de oferta y distribución, y un subsidio impositivo (si los impuestos están por debajo del nivel de eficiencia, lo cual requiere que los productos de energía sean gravados con el impuesto al consumo más impuestos correctivos a fin de atender los factores ambientales y otras externalidades negativas consecuencia del consumo de energía, como el calentamiento global y la polución local). Estos componentes se definen con mayor profundidad en el capítulo 2, que también expone los métodos utilizados en este estudio para medir los costos de los subsidios a la energía, tanto si se reflejan en el presupuesto o no, en 176 países.

El estudio concluyó que los subsidios antes de impuestos se concentran en las economías en desarrollo y emergentes, y los subsidios de mayor magnitud en los exportadores de petróleo. La evolución de los subsidios sigue de cerca la trayectoria de los precios internacionales de la energía, que disminuyeron con el derrumbe de los precios internacionales tras la crisis financiera pero volvieron a aumentar a partir de 2009. Globalmente, estos subsidios ascienden a una suma muy cuantiosa, que se estima en US$492.000 millones en 2011, o más del 2% del total de los ingresos públicos.

Consecuencias de Los Subsidios a la Energía

Los subsidios a la energía tienen vastas consecuencias económicas. Los gastos destinados a subsidios intensifican los desequilibrios fiscales, desplazan los gastos públicos prioritarios y la inversión privada, inclusive en el sector energético. La subvaluación de los precios de la energía distorsiona la asignación de recursos al alentar el consumo excesivo de energía, fomenta artificialmente las ramas de actividad con uso intensivo de capital (y, en consecuencia, desalienta la creación de empleo), reduce los incentivos a la inversión en energías renovables y acelera el agotamiento de los recursos naturales. Los subsidios dan lugar a un mayor consumo de energía, ejercen presión sobre la balanza de pagos de los importadores netos de energía y, además, fomentan el contrabando a países vecinos donde los precios internos son más elevados.

Como la mayoría de los beneficios de los subsidios los aprovechan los hogares de alto ingreso, los subsidios a la energía tienen consecuencias importantes en la distribución de la riqueza, que suelen no comprenderse cabalmente. Incluso afectan a las generaciones futuras por la disminución en la disponibilidad de insumos básicos para el crecimiento y el efecto perjudicial del aumento del consumo de energía en el calentamiento global.

En el capítulo 3 se examinan todos estos desafíos y se resaltan los costos fiscales de los subsidios, los efectos adversos en materia macroeconómica y ambiental y la repercusión negativa sobre la igualdad debido a su distribución regresiva.

Desafíos y Éxitos de las Reformas

En general, ha sido difícil adoptar reformas en materia de subsidios a la energía. La reforma de los subsidios ha sido un tema frecuente de debate entre el personal técnico del FMI y los países miembros, en algunos casos durante décadas. El ajuste de precios para la energía subsidiada con frecuencia ha provocado importantes protestas públicas por parte de quienes se benefician de los subsidios y ha desembocado en una reversión completa o parcial de los aumentos de precios2. La ausencia de respaldo público a la reforma de los subsidios refleja en parte la falta de confianza en la capacidad de los gobiernos para reasignar los ahorros presupuestarios consiguientes para beneficiar al grueso de la población, así como la preocupación de que los grupos vulnerables no serán protegidos.

Esto es especialmente difícil en los países exportadores de petróleo, donde los subsidios se consideran un mecanismo para distribuir los beneficios provenientes de los recursos naturales entre la población; además, estos países suelen carecer de la capacidad de administrar programas sociales focalizados. Asimismo, los gobiernos a menudo se preocupan por los efectos inflacionarios de aumentar los precios internos de la energía y su efecto adverso en la competitividad internacional de los productores nacionales. Además, la reforma de los subsidios puede ser compleja cuando supone esfuerzos por reducir las ineficiencias y los costos de producción, como sucede habitualmente en el sector energético.

En el capítulo 4 se presentan las enseñanzas extraídas de las experiencias de reforma en 22 países, que abarcan 28 episodios de reforma, sobre la base de estudios de casos realizados por el personal técnico del FMI. Los mismos se combinan con las reflexiones de análisis anteriores del FMI3 y análisis realizados por otras instituciones4. Las experiencias estudiadas incluyen tanto episodios de reforma que tuvieron éxito como los que fracasaron durante las últimas dos décadas en una amplia variedad de países y para diferentes productos de energía. En algunos casos, los gobiernos intentaron reducir la carga fiscal de los subsidios aumentando los precios de la energía para los hogares y las empresas o mejorando la eficiencia de las empresas estatales. Algunos gobiernos intentaron reducir los subsidios antes de impuestos, pero otros procuraron restablecer los tributos sobre la energía a niveles más elevados.

El estudio encontró casos en que las reformas se aplicaron con éxito y dieron lugar a una reducción permanente y sostenida de los subsidios (éxitos), otros en que los países redujeron los subsidios durante por lo menos un año pero donde posteriormente se registró un resurgimiento o siguen siendo un tema de política no resuelto (éxitos parciales) y también otros en que las reformas fracasaron y los aumentos de precios o los esfuerzos de mejora de la eficiencia se revirtieron rápidamente (fracasos). De los 28 episodios de reforma estudiados, 12 se clasificaron como éxitos, 11 como éxitos parciales, en varios casos debido a reversiones o una aplicación incompleta, y cinco como fracasos.

Estudios de Casos de Los Países

En este volumen se ofrecen detalles sobre el contexto político y económico y los esfuerzos de reforma en 22 estudios de casos que cubren los productos derivados del petróleo, la electricidad y el carbón. La selección de países se diseñó de forma de asegurar que abarcara diferentes regiones del mundo y diferentes resultados de las reformas. La selección refleja asimismo la disponibilidad de datos e indicios previamente documentados sobre reformas en países específicos. La mayor cantidad de estudios sobre subsidios al combustible obedece a la mayor disponibilidad de datos y estudios anteriores sobre estas reformas.

De los 22 estudios de casos, 14 se refieren a subsidios al combustible, 7 abordan reformas en el sector de la energía eléctrica y 1 estudio aborda reformas en el sector del carbón. Los estudios comprenden 7 países de África subsahariana (capítulo 5), 2 países en desarrollo y emergentes de Asia (capítulo 6), 3 países de Oriente Medio y Norte de África (capítulo 7), 4 países de América Latina y el Caribe (capítulo 8) y 3 países de Europa central y oriental y la Comunidad de Estados Independientes (capítulo 9). En 14 de los 28 casos se había aplicado un programa respaldado por el FMI y en todos los países excepto uno el programa estaba condicionado a la realización de una reforma de los subsidios a la energía.

Para adquirir una copia completa del libro en inglés o para obtener más información sobre publicaciones del FMI, sírvase visitar www.imfbookstore.org

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