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IV. Garantías de integridad

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 2008
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120. La necesidad de contar con mecanismos eficaces para dar garantías de integridad es especialmente importante en el caso de los flujos de ingresos provenientes de los recursos naturales. Por su magnitud y complejidad técnica, esas transacciones generan un gran riesgo de dar lugar a conductas negligentes o incorrectas. En los países en desarrollo, esta situación frecuentemente se conjuga con falta de capacidad técnica y ausencia de un abordaje político adecuado de tales riesgos. Los riesgos inherentes107 a los sectores de los recursos naturales exigen que los gobiernos hagan especial hincapié en la calidad de la información, los controles internos y las auditorías externas independientes. En este capítulo se examinan algunos requisitos esenciales para establecer buenas prácticas en este ámbito del Código. En este contexto, se recalca nuevamente la función del proceso de validación de la EITI.

A. Control interno y auditoría del ingreso proveniente de los recursos naturales 4.2.5

Los procedimientos de control interno y auditoría que se aplican al ingreso proveniente de los recursos naturales en cuentas del gobierno o en virtud de mecanismos de fondos especiales, y todo gasto de ese ingreso financiado por fondos especiales, deben describirse claramente y divulgarse al público.

121. Los riesgos particulares y la complejidad de las transacciones de los recursos naturales exigen que los procedimientos de control interno y de auditoría de los flujos de ingreso proveniente de esos recursos vayan más allá de las normas y procedimientos ordinarios del gobierno en varios sentidos. Como ya se señaló, la administración tributaria de los flujos del ingreso proveniente de los recursos naturales es compleja y exige competencias especializadas, que generalmente no abundan en las administraciones de los países en desarrollo. Los controles internos deben estar claramente definidos y ser sometidos a un examen externo periódico al que el público tenga acceso. En los países avanzados, el órgano nacional de auditoría puede brindar garantías adecuadas de que existen tales controles. En el Reino Unido, por ejemplo, la Oficina Nacional de Auditoría examina periódicamente aquellos procesos del gobierno que suponen un alto riesgo, a fin de verificar que los controles internos sean adecuados. En su informe de 2000 acerca del impuesto sobre los ingresos petroleros se examinaron aspectos en los que existen riesgos cruciales (como la exposición incorrecta del volumen de producción o el precio, la declaración incorrecta de deducciones por gastos admisibles o la falta de pago de la obligación impositiva) y se garantizó que el fisco administraba adecuadamente los riesgos propios de este impuesto108. En los países en desarrollo, si existen deficiencias tanto en la auditoría interna del gobierno como en el órgano nacional de auditoría quizá sea necesario que las garantías provengan de una fuente externa independiente. En una iniciativa piloto emprendida en el marco de su EITI, Nigeria optó recientemente por esta alternativa y encomendó a una firma independiente la realización de una auditoría integral, financiera, física y de procesos de su administración del ingreso proveniente del petróleo y del gas. El informe, que fue concluido en abril de 2006 y puede consultarse en Internet, revela deficiencias significativas en la administración de los ingresos, pero representa un paso importante hacia la transparencia y el establecimiento de controles internos eficaces109.

122. Deben aplicarse procedimientos uniformes de control y auditoría al gasto de ingresos vinculados con los recursos naturales (incluidos los obtenidos a través de los fondos de estabilización y ahorro) de la misma forma que se aplican a los ministerios y a otros organismos públicos.

B. Transparencia de la administración tributaria 4.2.6/1.2.1

La administración tributaria debe conducirse en una forma que asegure que las empresas de recursos naturales comprendan sus obligaciones, atribuciones y derechos. El margen de los funcionarios tributarios para ejercer poderes discrecionales debe estar claramente definido en la ley y las normas, y debe existir la posibilidad de examinar la suficiencia de conocimientos sectoriales especializados y de procedimientos establecidos o propios del sector.

123. Las consideraciones generales de transparencia indican que es necesario contar con un marco de administración tributaria que sea claro y comprensible, y que abarque todos los procedimientos relacionados con los derechos y obligaciones de los contribuyentes, las facultades para administrar el ingreso y los procesos de solución de diferencias. En este marco general, la administración de los impuestos que se aplican a las empresas de recursos naturales suele centralizarse mejor en una unidad para grandes contribuyentes; dentro de esa unidad se establecen generalmente divisiones especializadas, sobre una clara base funcional y un programa de verificación sectorial, con hincapié en las visitas de auditoría.

124. El personal asignado a estas unidades especializadas debe contar con una formación sólida para poder hacer frente a complejos problemas sectoriales como la fijación de los precios de transferencia y la contabilidad de costos del petróleo. Además, deben colaborar estrechamente con representantes del sector para identificar y resolver dudas en la aplicación de las leyes tributarias pertinentes. En algunos casos, ello puede exigir explicar, mediante decisiones públicas o programas de educación, el punto de vista de la administración tributaria. Aunque es necesario que los administradores tributarios tengan ciertos poderes discrecionales, dada la complejidad del entorno en que se desarrolla la explotación a gran alcance de los recursos naturales110, estos poderes deben establecerse claramente en la ley y en la normativa para evitar, por una parte, que las empresas o el gobierno incurran en actos corruptos y, por la otra, que los funcionarios del fisco apliquen una tasación indebidamente elevada a esas empresas. Al respecto, es necesario fortalecer los mecanismos de solución de diferencias, tanto a nivel administrativo como en los tribunales. Asimismo, el personal de la administración tributaria debe poder brindar servicios profesionales, asesoramiento y asistencia para ayudar a los contribuyentes a comprender sus derechos, obligaciones y potestades en virtud de la ley tributaria. Por último, debe publicarse información sobre el nivel de servicio y otros parámetros que los contribuyentes pueden esperar de la administración.

125. Debe contarse con un sistema de información tributaria centralizado para que los funcionarios tributarios y los de otros organismos (por ejemplo, en el marco de la EITI) puedan conciliar los datos del fisco sobre el ingreso y el gasto de las empresas de recursos naturales con datos de otras fuentes111. Asimismo, es importante garantizar que la administración tributaria reciba, de parte de otros organismos (y viceversa), un flujo regular de datos e información sobre el ingreso proveniente de los recursos naturales para que todas las oficinas públicas pertinentes cuenten puntualmente con información completa sobre acontecimientos recientes. Al mismo tiempo, la administración tributaria debe, de conformidad con la ley, tratar como confidencial su información sobre los contribuyentes, aunque en ciertas circunstancias limitadas la ley puede facultar a la administración tributaria para revelar información sobre los contribuyentes a otros organismos estatales (por ejemplo, para fines estadísticos o para hacer cumplir la ley).

126. El programa de trabajo y los indicadores de ejecución de la administración tributaria, incluidos los que emplean las unidades especiales encargadas de las empresas que generan ingresos provenientes de recursos naturales, deben publicarse ex ante, en tanto que los informes anuales sobre los resultados obtenidos en el ejercicio deben presentarse ex post al Parlamento. Tanto los informes ex ante como ex post deben divulgarse al público. Los organismos de la administración tributaria y de otros sectores que reciban pagos de ingresos provenientes de recursos naturales también deben someterse a los requisitos generales de auditoría externa, y los correspondientes informes de auditoría deben publicarse.

127. Los requisitos uniformes sobre las garantías de integridad descritos en el Manual se aplican a las transacciones relacionadas con los recursos naturales: los datos deben cumplir normas aceptadas con respecto a la calidad y deben preverse mecanismos de supervisión adecuados. La necesidad de someter las cuentas de las ENRN y de otras empresas pertinentes, así como las cuentas del gobierno, a una supervisión adecuada reviste importancia específica para las transacciones relacionadas con los recursos naturales. En el marco de la EITI se hace especial hincapié en la supervisión de estas transacciones.

C. Supervisión de las empresas 4.3.1/1.1.5

Las empresas nacionales e internacionales de recursos naturales deben cumplir en su totalidad las normas de aceptación internacional en materia de contabilidad, auditoría y publicación de cuentas.

128. Es de prever que las empresas internacionales observarán los requisitos de transparencia y divulgación de información relacionados con la auditoría en el marco de los Principios de la OCDE para el gobierno de las sociedades. Según estos requisitos, las auditorías anuales deben estar a cargo de un auditor independiente, competente y calificado, para que ofrezca garantías externas y objetivas al directorio y a los accionistas de que los estados financieros presentan fielmente la situación financiera y los resultados de la empresa en todos sus aspectos sustanciales112. Asimismo, estas empresas están obligadas a cumplir con las normas contables y de auditoría de aceptación internacional, incluidas, por ejemplo, las recomendaciones enunciadas en la Declaración del Comité Contable sobre Prácticas Recomendadas del Sector Petrolero (2001). Aunque estos requisitos exceden el marco del Código, la observancia de las normas uniformes pertinentes referidas a las empresas y a las auditorías por parte de las empresas nacionales e internacionales del sector privado que operan en los sectores de recursos naturales es un elemento crítico para la eficacia de la gestión del ingreso proveniente de esos recursos. Por ese motivo, en esta guía se respalda la aplicación de dichas normas. Si bien las empresas internacionales de recursos naturales generalmente observan las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF), no suele ser así en el caso de las ENRN de los países de bajo y mediano ingreso113. Por lo tanto, uno de los primeros requisitos que deben satisfacer las ENRN es el de aplicar las NIIF, incluso en las cuentas consolidadas que abarcan todas sus filiales.

129. Sin embargo, la dimensión internacional de las operaciones que realizan las empresas exige medidas coordinadas para garantizar que los mecanismos de supervisión internos y nacionales sean eficaces. La preocupación cada vez mayor que suscita la corrupción en las operaciones comerciales a escala internacional ha dado lugar a la adopción de leyes nacionales y acuerdos internacionales para ayudar a supervisar y controlar estas prácticas. La Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero (US Code 15, 78 dd et seq.), que el Congreso de Estados Unidos sancionó en 1977, fue el primer ejemplo importante de una legislación de este tipo. La Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales, de la OCDE (1997), constituyó una iniciativa ampliamente respaldada (35 signatarios) para establecer legislación similar en los países en desarrollo. Sin embargo, en su informe mundial sobre la corrupción de 2004, Transparencia Internacional señala que, si bien todos los signatarios han promulgado leyes que tipifican como delito el cohecho en el exterior, son pocos los gobiernos nacionales, con la notable excepción del de Estados Unidos, que han aplicado las nuevas leyes114. El grupo de trabajo de la OCDE efectúa un seguimiento de la implementación de la Convención y, desde 2001, la fase II de ese seguimiento se ha centrado en la eficacia de los mecanismos de control nacionales115.

130. Las ENRN, además de toda empresa nacional del sector privado que opere en los sectores de recursos naturales, deben someterse a los requisitos uniformes de auditoría de las empresas, y asimismo podría justificarse una supervisión a cargo del órgano nacional de auditoría (el auditor externo del gobierno), sobre todo si esa entidad cuenta con la capacidad para verificar las cuentas de las empresas estatales y tiene encomendada esa tarea. Puede haber casos en que las ENRN deban ser objeto de auditorías especiales. No obstante, la auditoría de las ENRN suele presentar deficiencias críticas y en muchos países ello ha dado lugar a que se las exija en los programas que respalda el FMI116. En este contexto, la selección de empresas de auditoría independientes debe basarse en un proceso transparente de licitación y selección. Los informes de auditoría deben publicarse. Las administraciones tributarias y otras entidades que reciban ingresos de recursos naturales también deben estar sujetas a los requisitos uniformes de auditoría externa. La auditoría externa de las entidades del gobierno y de las empresas estatales suele ser un aspecto especialmente deficiente de la transparencia fiscal en los países en desarrollo. Sería útil conjugar los esfuerzos especiales que se desplieguen para mejorar la transparencia del ingreso proveniente de los recursos naturales con capacitación y asistencia técnica.

D. Supervisión de las empresas/flujos de ingreso del gobierno 4.3.1

Un órgano nacional de auditoría u otro organismo independiente debe presentar con regularidad informes al Parlamento sobre los flujos de ingreso entre las empresas nacionales e internacionales de recursos naturales y el gobierno, y sobre toda discrepancia en los distintos conjuntos de datos correspondientes a dichos flujos.

131. Ofrecer garantías de la integridad de los flujos de ingreso del gobierno es normalmente parte del cometido de la Dirección Nacional de Auditoría. Las disposiciones generales del Código también deben aplicarse al ingreso proveniente de los recursos naturales. En muchos casos, sin embargo, la Dirección Nacional de Auditoría no está autorizada ni cuenta con los conocimientos especializados para auditar esos ingresos, sobre todo cuando una proporción significativa de los mismos se encauza a través de las ENRN o CNP. Si se establecen sistemas internos eficaces de gestión y contabilidad (acordes con las prácticas descritas en el resto de la Guía), se facilitará la tarea de la entidad de auditoría nacional. En la auditoría tradicional basada en las transacciones que se practica en la mayoría de los países desarrollados, a menudo no se abordan las cuestiones sistémicas cruciales propias de los países ricos en recursos naturales. Los enfoques basados en el riesgo (como los adoptados por el Reino Unido y Nigeria en los ejemplos citados) deben ser aplicados más ampliamente y contar con un pleno respaldo político para poder encarar los problemas básicos y brindar garantías fiables de integridad117.

132. El mecanismo de validación previsto en la EITI representa un paso importante para dar garantías fiables respecto de los flujos de ingreso, lo que a su vez contribuiría a promover el cambio institucional a más largo plazo. Ese mecanismo requiere que una entidad de validación independiente verifique los procedimientos adoptados para evaluar, comparar y declarar, en valores agregados, los pagos efectuados al gobierno por las empresas (incluidas las empresas estatales de recursos naturales), así como los pagos recibidos por el gobierno de parte de las empresas. El proceso de validación no es una auditoría financiera, y no elimina la necesidad de establecer un proceso eficaz de auditoría pública. Los auditores comerciales y las entidades nacionales de auditoría continuarían ejerciendo esas funciones. No obstante, el informe de validación puede incluir un comentario sobre la suficiencia de estos procesos en relación con los principios de validación previstos en la EITI. Este método es de fundamental importancia para la implementación de la EITI. También constituye un punto de partida para que las entidades nacionales desarrollen su propia capacidad y participen con eficacia en el proceso de brindar garantías. Los socios para el desarrollo de cada país pueden contribuir a elevar la capacidad de los organismos nacionales de auditoría; por ejemplo, respaldando las recomendaciones de orden sistémico formuladas por los entes de validación de la EITI.

133. Las organizaciones de la sociedad civil (OSC) también pueden desempeñar una función esencial proporcionando garantías independientes acerca de la integridad de los procesos y datos. A nivel general, el Manual recomienda revisiones independientes de los pronósticos macroeconómicos, y en algunos países (por ejemplo, en Ucrania), las OSC han asumido esa función. La EITI asigna mucha más importancia a la función que podrían ejercer las OSC en cuanto a ofrecer garantías de la integridad de los datos sobre el ingreso proveniente de los recursos. Se considera que la activa participación de las OSC es un criterio clave para evaluar la eficacia con que se pone en marcha la EITI. El Memorando de entendimiento (véase http://www.eitransparency.org/section/countries/_azerbaijan/_mou), suscrito por la Comisión Estatal de Azerbaiyán a fin de garantizar que las OSC de ese país desempeñen una función central en el diseño y el seguimiento de la implementación de la EITI, es un ejemplo prometedor de la eficacia con que las OSC pueden fomentar la transparencia.

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