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III. Acceso del público a la información

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 2008
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88. El acceso del público a la información sobre todas las transacciones relacionadas con los recursos naturales resulta fundamental para la transparencia fiscal. Este tema ha sido motivo de constante preocupación y ha dado lugar a una serie de iniciativas internacionales encaminadas a promover una mayor divulgación de esos datos al público. La EITI, por ejemplo, es una nueva e importante iniciativa que promueve, con carácter voluntario, la divulgación de los pagos que las empresas efectúan al gobierno, y de los ingresos que los gobiernos reciben por los recursos naturales. Sin embargo, más allá de las transacciones de ingreso corriente, es importante que el gobierno declare datos adecuados sobre el gasto financiado mediante el ingreso proveniente de los recursos naturales, todo endeudamiento o pasivo contingente contraído contra garantías constituidas con esos recursos, sus reservas de recursos naturales y las actividades cuasifiscales realizadas en relación con el desarrollo de dichos recursos84.

A. Documentación presupuestaria sobre el ingreso y el gasto relacionados con los recursos naturales 3.1.1/3.1.4

Todas las transacciones relacionadas con el ingreso proveniente de los recursos naturales, incluidas las realizadas a través de fondos de recursos, deben identificarse, describirse y declararse en forma transparente en los documentos presupuestarios y las cuentas definitivas.

89. Los gobiernos pueden percibir ingresos provenientes de los recursos naturales a través de una serie de instrumentos impositivos o mecanismos equivalentes. La documentación presupuestaria debe clasificar claramente los ingresos provenientes de los recursos naturales según el instrumento que corresponda. En algunos casos, la totalidad o parte de esos ingresos se coloca directamente en un fondo de recursos. En el Fondo Público de Pensiones Global de Noruega, en cambio, todos los ingresos y gastos relacionados con el petróleo se registran en el presupuesto, y el producto neto se transfiere al fondo. Posteriormente, los recursos necesarios para financiar el déficit público no petrolero se transfieren nuevamente del fondo al presupuesto85. En otros países, como el Reino Unido, el gobierno recibe todos los pagos directamente de las autoridades de fiscalización del ingreso, y esos montos se registran indicándose el instrumento de recaudación a que corresponden. En los documentos del presupuesto agregado, aunque estos ingresos no se identifican por separado, se preparan regularmente informes detallados sobre el ingreso proveniente de los recursos naturales, por tipo de impuesto o gravamen (en el caso del Reino Unido, esa tarea la realiza la Dirección de Estadísticas Nacionales86). En todos estos casos, el principio básico es que la autoridad tributaria supervisa estos pagos impositivos y todas las transacciones se incluyen en la presentación analítica del presupuesto o en documentos afines. En los países avanzados, los procedimientos que el gobierno ha establecido para la administración tributaria, la declaración de datos y la auditoría confieren credibilidad a la información declarada. Aunque algunos países en desarrollo también publican datos básicos sobre el ingreso del petróleo en su documentación presupuestaria, con frecuencia dichos datos no son objeto de verificación o seguimiento sistemáticos87.

B. Declaración de los pagos de las empresas de recursos naturales 3.1.4

Los informes del gobierno sobre los pagos que efectúan las empresas de recursos naturales deben divulgarse al público como parte del proceso presupuestario y contable del gobierno.

90. Muchos países se basan en los procedimientos establecidos de contabilidad y declaración de datos del gobierno para brindar al público información fiable sobre los ingresos provenientes de los recursos naturales, así como sobre el gasto. En principio, los gobiernos de todos los países deben avanzar hacia el cumplimiento de las normas pertinentes de declaración de datos definidas en el Código, el Manual y la presente guía, así como de los Principios de la OCDE para el gobierno de las sociedades en lo referente a las ENRN. Sin embargo, se reconoce la falta de capacidad de muchos países en desarrollo para avanzar rápidamente hacia la observancia de dichas normas. La EITI ha comenzado a elaborar un modelo de procedimientos de declaración uniformes, que deberá ser aprobado por un grupo de múltiples interesados de cada país declarante para ayudar a garantizar una contabilización exacta del ingreso proveniente de los recursos naturales88. Esta iniciativa se dirige especialmente a los países en desarrollo ricos en recursos naturales cuyos controles sobre el ingreso general y la administración presupuestaria no alcanzan actualmente los niveles de las buenas prácticas. En el caso de estos países, la observancia de los principios para establecer los procedimientos de declaración de datos que fija la EITI para los gobiernos y las empresas extractivas representaría un gran paso adelante. Asimismo, los gobiernos deberían eliminar las disposiciones de confidencialidad que impedirían la divulgación de datos sobre el pago de ingresos provenientes de los recursos naturales. En este contexto, es importante recalcar que también debe haber garantías adecuadas de la calidad de los datos, tal como se analiza más detenidamente en el capítulo IV.

91. De conformidad con lo dispuesto en la EITI, las normas y procedimientos básicos que deben emplear las empresas y los gobiernos para declarar los datos de producción y flujos de ingreso son los siguientes:

  • Los gobiernos receptores deben declarar sus datos de manera regular en una planilla aprobada por un grupo de múltiples partícipes.

  • Las empresas, incluidas las ENRN, deben declarar sus datos de manera regular en una planilla aprobada por un grupo de múltiples partícipes.

  • Amplia divulgación de material, completo y comprensible, sobre pagos e ingresos.

  • Validación y publicación de los informes sobre datos agregados a cargo de una entidad independiente, que además realizará su conciliación y análisis.

  • Participación activa de la sociedad civil.

92. Los requisitos de declaración de datos previstos en la EITI se aplican únicamente a las actividades iniciales de la cadena de producción (es decir, hasta el primer punto de comercialización: la cabeza del pozo o la bocamina) y fueron diseñados exclusivamente para industrias extractivas como las de minerales metálicos, gemas, petróleo crudo y gas natural. La declaración de datos abarca un conjunto de corrientes de utilidades definidas por el grupo de interesados, que pueden no incluir las actividades cuasifiscales. Por razones de compatibilidad con las prácticas contables del gobierno, y para fomentar la conciliación entre las partes que declaran información de conformidad con las directrices de la EITI, todas las series de beneficios se declaran en valores de caja sobre una base consolidada.

93. Aunque los criterios y requisitos de declaración de datos de la EITI abarcan solamente una pequeña gama de las actividades fiscales relacionadas con los recursos naturales, proporcionan un marco importante que los gobiernos y las empresas pueden utilizar para establecer una base fiable de declaración de información. Conseguir el compromiso del gobierno a este nivel, y llegar a un acuerdo con las empresas sobre el cumplimiento de los requisitos de declaración de la EITI, es un primer paso fundamental para alcanzar el objetivo más amplio de transparencia en la gestión de los ingresos provenientes de los recursos naturales89.

94. No obstante, se requiere un avance significativo para aplicar los mecanismos de la EITI. A fines de 2006, aunque una veintena de países se había comprometido formalmente a participar en la EITI o bien había manifestado su intención de hacerlo, algunos de ellos no habían avanzado más allá de esa expresión de interés. En el futuro, se utilizará un mecanismo de validación aprobado en la Conferencia de la EITI celebrada en Oslo en 2006 para determinar qué países pueden ser designados formalmente como países candidatos (es decir, que acreditan cumplir con cuatro indicadores básicos de compromiso), y cuáles de esos países califican como países cumplidores, habiendo implementado totalmente la EITI al cumplir con una serie de indicadores, entre ellos la publicación y distribución de un informe validado por la EITI en el que se concilian los pagos agregados provenientes de recursos naturales declarados por las empresas con los ingresos de la misma fuente declarados por el gobierno.

95. El proceso de implementación de la EITI abarca cuatro etapas. La primera —la etapa de inscripción— determina si un país alcanza la categoría de “candidato” y requiere cumplir con tres indicadores: el compromiso de trabajar con la sociedad civil; la designación de un funcionario superior responsable por la EITI, y la publicación de un plan de trabajo con indicación de costos. La segunda etapa, o etapa de preparación de la EITI, exige, entre otras cosas, que el gobierno elimine los obstáculos a la implementación de la EITI, apruebe las plantillas de declaración de datos, garantice que todas las empresas declararán sus datos y certifique que los informes de las mismas y del gobierno estén basados en cuentas auditadas de conformidad con normas internacionales. En la tercera etapa, o etapa de divulgación, se exige la presentación de un informe de la EITI a la entidad de validación (la organización independiente contratada para confirmar que el proceso se ha llevado a cabo correctamente) en el que se expongan todos los pagos importantes efectuados al gobierno por concepto de petróleo, gas y minería, y todos los ingresos importantes recibidos por el gobierno por los mismos conceptos. En la cuarta etapa, —la etapa de propagación—, debe publicarse el informe de la EITI de una manera “accesible al público, completa y comprensible”. Debe recalcarse cualquier discrepancia y deben promoverse las medidas adecuadas de seguimiento90.

96. Una serie de países han adoptado medidas para implementar plenamente la EITI antes de establecerse el proceso de validación. Ghana y Guinea emitieron en forma adelantada informes sobre la recaudación y conciliación de ingresos mineros. Nigeria y Azerbaiyán fueron los países piloto en los que se sometió a prueba y evaluó el proceso de verificación, y actualmente emiten informes regulares de la EITI. Camerún, Gabón, Mauritania y la República Kirguisa también han emitido informes de la EITI91.

C. Saldo fiscal 3.2.3

El saldo fiscal excluidos los recursos naturales (primario) debe presentarse en los documentos presupuestarios como indicador del impacto macroeconómico y la sostenibilidad de la política fiscal, junto con el saldo global y otros indicadores fiscales pertinentes.

97. Para los países ricos en recursos no renovables es fundamental determinar cuál es la mejor manera de usar los ingresos obtenidos del recurso para promover una economía diversificada y compartir los beneficios con las generaciones futuras. Una de las estrategias consiste en tratar esos recursos como riqueza, y consumir solo una parte del ingreso corriente que sea congruente con las expectativas de ingreso permanente (Barnett y Ossowski, 2003). Para alcanzar ese objetivo, y por lo tanto mantener un nivel constante de riqueza global (ya sea como recursos no explotados o como activos financieros), sería necesario fijar un déficit fiscal primario, excluidos los recursos naturales, igual a la estimación del ingreso permanente derivado de la riqueza del gobierno (aunque naturalmente quizá se deba ajustar esta estimación en forma periódica, dada la dificultad de determinar el valor de los activos de recursos naturales)92. En la práctica, el gobierno podría permitir, durante un período, que el nivel real del déficit primario, excluidos los recursos naturales, se desviara de la estimación del ingreso permanente por motivos macroeconómicos o porque resuelve recurrir a parte de su riqueza de recursos o financiera, quizá para incrementar la inversión (en capital humano o físico). Pese a sus dificultades técnicas, este marco analítico puede servir para ofrecer al público y a los políticos información de mejor calidad sobre opciones de política que entrañan repercusiones para las generaciones actuales y futuras y se debe resumir en los documentos del presupuesto93.

98. En los países ricos en recursos donde hay pobreza generalizada, la decisión de fijar para un período determinado una meta más alta de déficit fiscal, excluidos los recursos naturales, puede obedecer en parte al deseo de permitir que haya más inversión en escuelas, clínicas de atención de la salud y otras obras de infraestructura básica94. Se esperaría compensar la disminución de la riqueza de recursos o financiera mediante el consiguiente aumento del capital humano y físico. Sin embargo, es difícil predecir cuál será la contribución real de las nuevas inversiones al mejoramiento de las perspectivas de crecimiento y en qué momento se concretarán los beneficios esperados. Esto dependerá de una serie de factores como la calidad y pertinencia de la inversión, la competitividad, la estructura del mercado y las economías de escala. Además, deben tenerse en cuenta las consecuencias macroeconómicas a corto plazo. Por lo tanto, la acumulación de activos financieros para alcanzar la sostenibilidad a mediano y largo plazo merece ser considerada explícitamente como parte integral de la política fiscal de los países ricos en recursos naturales. Si esos activos se invierten fuera del país, este enfoque también puede atenuar los problemas de apreciación del tipo de cambio real y el “mal holandés”.

99. Al margen de esas incertidumbres, sobre la base de estas consideraciones cabe concluir que el saldo fiscal primario, excluidas las transacciones por recursos naturales, es un indicador importante para medir la dirección y la sostenibilidad de la política fiscal de los países ricos en recursos naturales95. A partir de las proyecciones del ingreso proveniente de los recursos naturales, deben elaborarse estimaciones del nivel adecuado de este saldo y emplearlas como base para determinar la política fiscal y los niveles de gasto. Sin embargo, como señalan Barnett y Ossowski (2003, pág. 51) con respecto a los países productores de petróleo, son pocos los que destacan en el presupuesto el saldo que excluye al sector del petróleo, y es probable que suceda algo similar en los países ricos en recursos minerales. Con respecto a los países productores de petróleo, el FMI incluye cada vez más indicadores del saldo primario, excluido el sector petrolero, en sus documentos sobre los países, y recomienda a las autoridades nacionales que presten atención a esos indicadores en la documentación presupuestaria y en otros documentos de política fiscal.

100. También puede ser conveniente utilizar conceptos más amplios del saldo fiscal en países donde las ENRN ejercen una función fiscal considerable. En la medida en que las ENRN desempeñen una función predominante en la política fiscal y realicen actividades cuasifiscales, sería razonable incluirlas en un saldo del sector público en sentido amplio o en un indicador que consolide con el gobierno general todas las empresas públicas que presentan riesgos fiscales a efectos de la gestión de la política fiscal. Los argumentos generales a favor de la adopción de un saldo de este tipo figuran en la práctica 3.2.3 del Código y se describen en el Manual. Estas consideraciones son particularmente aplicables a los mecanismos de gestión fiscal en una serie de países ricos en recursos naturales.

D. Declaración de la deuda relacionada con los recursos naturales 3.1.5

En los informes que publica el gobierno sobre la deuda pública, se debe identificar toda producción futura utilizada directa o indirectamente para constituir garantías mediante, por ejemplo, compromisos previos de producción contraídos con los prestamistas. Debe divulgarse información sobre todos los riesgos y obligaciones contractuales que el gobierno asuma como consecuencia de este tipo de deudas.

101. La divulgación transparente y puntual de todas las deudas contraídas y obligaciones contingentes es otro elemento esencial de la información pública96. La divulgación de esa información refuerza las garantías de que los datos sobre los flujos de las transacciones y el déficit/superávit puedan conciliarse con la deuda acumulada. La plena divulgación de todos los pasivos y los pasivos contingentes es esencial para poder evaluar la sostenibilidad fiscal y formular la política fiscal a mediano y a largo plazo.

102. En Global Witness (2004) se documentan los grandes abusos cometidos por varios países ricos en recursos que se endeudaban ofreciendo como garantía la producción futura. Como se señala en el capítulo I, el marco jurídico debe definir la autoridad apropiada para contraer préstamos de ese tipo y exigir que sus condiciones se divulguen al público. No obstante, este marco debe respaldarse con rigurosos requisitos de declaración de información por parte de los prestatarios y los prestamistas. En muchos países se aplican normas claras sobre la declaración de la deuda, cuestión que se examina en el Manual. Deben abordarse los temas relativos a la gestión de gobierno y los problemas de capacidad en países que actualmente no cumplen los requisitos básicos en este sentido. Asimismo, se requieren medidas para mejorar la divulgación de información por parte de los prestamistas que intervienen en estas transacciones.

E. Declaración de los activos 3.1.5

Todos los activos financieros que el gobierno posee en el país o en el extranjero, incluidos los derivados de actividades vinculadas a los recursos naturales, deben divulgarse plenamente en los estados financieros del gobierno.

103. Los requisitos estándar enunciados en el Manual se refieren a cuestiones relacionadas con la divulgación de los activos financieros del gobierno. En los países en desarrollo se plantean dos cuestiones específicas con respecto a los activos relacionados con el ingreso proveniente de los recursos naturales. Primero, estos activos suelen mantenerse en un fondo independiente sujeto a requisitos de divulgación que pueden diferir de los aplicables al gobierno general. Segundo, en muchos países en desarrollo, y de hecho en una serie de mercados emergentes y algunos países avanzados, los requisitos de divulgación de los activos financieros no son acordes con las buenas prácticas del Código.

104. Cuando los activos se mantienen en un fondo independiente, la práctica óptima (como en el caso de Noruega que se presenta en el recuadro 4) es publicar directrices claras sobre la gestión de los activos, y declarar información sobre los activos y los resultados de la gestión de esos activos. Cumplir con estos elementos básicos de divulgación debe ser el objetivo de todos los países, aunque es posible que a corto plazo las normas técnicas que aplican los países avanzados no puedan alcanzarse en los países en desarrollo. Si los activos simplemente forman parte de los activos globales del gobierno, como sucede en el Reino Unido, los datos sobre los activos financieros se declararán como parte de la declaración financiera global del gobierno, en la medida en que se haya establecido la declaración de activos financieros97.

105. Los países ricos en recursos deben asignar prioridad a la implementación de prácticas apropiadas para poder divulgar datos sobre los activos lo antes posible. El seguimiento del valor de los activos es un elemento central de toda política de ahorro que respalde la viabilidad a largo plazo de la política fiscal. Al respecto puede ser necesario un cierto grado de fortalecimiento de las capacidades, pero las ventajas contrarrestarán ampliamente los costos.

F. Estimación del valor neto de los recursos naturales 3.1.5

Deben divulgarse las estimaciones del valor neto de los recursos naturales en función de las probables corrientes de producción y de los supuestos utilizados.

106. Si el valor neto de los activos públicos constituye una preocupación central de la política fiscal, una estimación del valor de los recursos naturales es un dato clave. Actualmente, sin embargo, los países todavía no incluyen sistemáticamente en el presupuesto o en los estados contables declaraciones claras sobre el valor estimado de sus recursos naturales, debido a dificultades de medición, a la incertidumbre con respecto a los volúmenes físicos y los precios, y a la falta de normas actualizadas incluso en los países avanzados98. La práctica sugerida en el párrafo anterior representa, por lo tanto, una norma muy estricta que será difícil de poner en práctica incluso en los países industriales. Por consiguiente, en esta guía se recomienda un enfoque pragmático para implementar una norma básica para los países de bajo y mediano ingreso en los que se haya descubierto un volumen significativo de nuevos recursos naturales. Dicho enfoque se sustenta esencialmente en una metodología eficaz de pronóstico del ingreso y se centra en la proporción del valor de los activos que corresponde al gobierno (recuadro 5). El cálculo explícito del valor de los recursos naturales será un paso considerable hacia la transparencia y ofrecerá una base importante para la política a largo plazo. Idealmente, estos cálculos deben publicarse en los documentos presupuestarios. Sin embargo, considerando el alto grado de incertidumbre que caracteriza a esas estimaciones, cabe inferir que las estimaciones cuantitativas deben publicarse con cautela, dada la posibilidad de que se interpreten erróneamente. Los documentos publicados deben dar seguridad de que la política fiscal se basa en una sólida metodología de evaluación, y a medida que la producción se afiance, deberán incluir una cuantificación cada vez más detallada.

107. A más largo plazo, las normas internacionales para la estimación de reservas podrían incluir pautas pertinentes para estimar el valor de los activos de los recursos de los países. Sin embargo, como se explica en el recuadro 6, el desarrollo de normas internacionales de amplio alcance para estimar las reservas plantea una serie de complejos problemas técnicos y de acción colectiva. No obstante, los países no deben postergar sus esfuerzos en este sentido por falta de una norma plenamente reconocida. Al contrario, las medidas que adopten los países ayudarán a sentar las bases para establecer normas de mayor difusión. Además, los elementos básicos de esas prácticas deben aplicarse independientemente del nivel de desarrollo económico: para los países en desarrollo, el valor de los activos naturales reviste igual o mayor importancia que para los países avanzados.

108. Al elaborarse esas normas, es importante distinguir entre las declaraciones del valor de los activos que se emplean para preparar informes contables y financieros y las que se utilizan para formular la política presupuestaria y la política económica a largo plazo. Hasta la fecha, la mayor parte de la labor a nivel internacional en este ámbito se ha centrado en el primer propósito, quizá debido a los requisitos que deben cumplir las empresas para poder cotizar acciones en el mercado bursátil. Aunque se reconozca la incertidumbre de esas valoraciones, los informes contables99 están obligados a aplicar criterios rigurosos (y generalmente conservadores) para el reconocimiento de los activos. Como se indica en el recuadro 6, sigue en marcha la labor para establecer normas internacionales de declaración de datos financieros100.

109. Sin embargo, las estimaciones de reservas basadas en las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF) u otras normas nacionales de declaración son de utilidad limitada para formular la política presupuestaria nacional. En lugar de acordar un valor puntual para los activos de recursos naturales a fin de construir un balance resumido, la formulación de la política económica a más largo plazo debe centrarse principalmente en cómo hacer frente a cambios en las circunstancias económicas. Por lo tanto, en la documentación presupuestaria y otras declaraciones de política fiscal deben enunciarse claramente los supuestos en que se basan las proyecciones y las estimaciones, y debe explicarse cómo reaccionan estas proyecciones y estimaciones ante variaciones de los parámetros clave (como el precio del recurso natural, especialmente en el caso del petróleo)101. Las proyecciones y estimaciones incluidas en los estados financieros del gobierno y las empresas, y en los estados presupuestarios sobre las reservas, se sustentarán en supuestos técnicos y económicos similares. No obstante, es esencial que los distintos usos dados a esos datos se reconozcan en los estados respectivos. Al parecer, ambas áreas merecen ser objeto de un mayor estudio.

Recuadro 5.Elementos para estimar el valor de los activos de los países en desarrollo

Las proyecciones a mediano y largo plazo del ingreso que generan los recursos naturales despiertan considerable incertidumbre, sobre todo en países que se encuentran en una etapa inicial del desarrollo de sus recursos petroleros o minerales. El asesoramiento técnico que se brinda a países en esas circunstancias subraya la importancia de preparar pronósticos conservadores de los precios y del ingreso1, realizar un análisis minucioso de las estimaciones de producción de cada yacimiento y del régimen fiscal correspondiente y explicar cómo se estableció el supuesto sobre el precio de referencia. Ampliando este enfoque para que abarque toda la vida útil de las minas o yacimientos, y descontando los flujos a su valor actualizado, se obtiene una estimación preliminar de la riqueza de recursos que puede servir de base para formular la política fiscal2. Los principios de transparencia fiscal exigen que esa estimación, junto con el modelo y los supuestos subyacentes, se publique en el documento de análisis de políticas en que se sustenta el presupuesto. Los elementos clave de un enfoque de este tipo deben incluir:

  • Una declaración clara con respecto al principio de “reconocimiento de los activos” (una política conservadora, por ejemplo, consistiría en incluir únicamente los proyectos cuyos planes de desarrollo han sido aprobados y en los cuales se ha suscrito un contrato de arrendamiento. Con el tiempo, se incluirían proyectos nuevos en el acervo de activos económicos).

  • Las características técnicas de producción especificadas por separado para cada yacimiento o mina (estas serían estimaciones del gobierno, que tendrían que ajustarse periódicamente de acuerdo con la producción efectiva de la compañía).

  • La especificación de los parámetros del régimen fiscal y toda exención otorgada a cada yacimiento o mina.

  • Un análisis de sensibilidad que indicara los cambios probables del valor de los activos como consecuencia de variaciones en parámetros clave, como el precio de referencia del petróleo o del mineral en cuestión.

1 La atención ha pasado a centrarse cada vez más en el uso de pronósticos realistas de los precios (es decir, estimaciones centralizadas).2 Esta metodología se propone como punto de partida práctico. Sin embargo, en sus comentarios sobre el borrador de esta guía, el Comité Internacional de Normas de Valuación (IVSC, por sus siglas en inglés) señaló la importancia de especificar la base de valuación de la riqueza de los activos y aconsejó firmemente utilizar el valor de mercado, o al menos el valor justo, en lugar del valor de inversión. En las normas del IVSC (Guidance Notes 14 y 9) figuran instrucciones detalladas para derivar y utilizar los insumos de mercado para preparar ese tipo de estimaciones descontadas de flujo de caja. (Véase en www.ivsc.org una explicación más detallada en el contexto de la labor que se realiza sobre las normas internacionales de valuación.)

Recuadro 6.Declaración internacional de las reservas de recursos naturales: Nuevas normas

Con respecto a los hidrocarburos, la Comisión de Valores y Bolsa de Estados Unidos exige, al igual que la autoridad bursátil de otros países, que las empresas que coticen acciones en bolsa declaren datos sobre sus reservas. Si bien en general se aceptan las definiciones técnicas de las reservas (promulgadas por la Sociedad de Ingenieros del Petróleo, los Congresos Mundiales del Petróleo y la Asociación Americana de Geólogos Petroleros)1, en cierta medida las normas de declaración financiera varían. La Comisión de Valores y Bolsa de Estados Unidos fija las pautas sobre la contabilidad de las reservas de petróleo. La declaración No. 69 de la Junta de Normas de Contabilidad Financiera de Estados Unidos, que rige a las empresas que cotizan valores en el mercado bursátil de ese país, dispone normas similares y subraya la importancia de divulgar datos sobre reservas comprobadas. Hoy, la divulgación de datos sobre reservas no está sujeta a requisitos de auditoría. Con frecuencia se plantea que es necesario revisar estas normas para tener en cuenta los cambios tecnológicos (por ejemplo, para permitir estimaciones basadas en imágenes sísmicas)2. Asimismo, la fiabilidad de la declaración de reservas podría incrementarse recurriendo en mayor medida a terceros, tales como empresas especializadas, para que revisen las estimaciones de reservas.

Las estimaciones de los recursos y las reservas minerales también despiertan preocupaciones muy similares de incertidumbre técnica y económica. El código que rige al sector minero en Australia (Australian Mining Industry Joint Ore Reserves Committee Code) creado en 1989, en parte como respuesta al ciclo anterior de auges y caídas del sector minero en los años sesenta en ese país, se ha transformado en la referencia básica para la mayoría de los códigos nacionales recientes3. El Comité de normas internacionales para la declaración de reservas combinadas, creado inicialmente en 1994, ha formulado un conjunto de definiciones de recursos y reservas bastante uniforme.

La Clasificación Marco de Naciones Unidas (CMNU) para reservas y recursos: combustibles sólidos y productos minerales4 fue creada para ofrecer un sistema de aplicación general armonizado con las normas técnicas recién mencionadas. En ese sistema los recursos se clasifican de acuerdo con tres criterios: viabilidad económica y comercial; situación y factibilidad del proyecto en el terreno, e información geológica. Posteriormente las reservas se clasifican en cada una de esas dimensiones con un código de tres dígitos: 1.1.1, por ejemplo, corresponde a un recurso comercialmente recuperable, justificado mediante un estudio de factibilidad y basado en información geológica razonablemente fiable. En principio, la clasificación marco de la ONU ofrece una base más uniforme para las declaraciones contables y presupuestarias de las reservas.

1 Véase http://www.spe.org/spe/jsp/basic/0,2396,1104_12171_0,00.html. Las reservas en una fecha determinada se definen como las cantidades de petróleo que según las previsiones podrán recuperarse para fines comerciales a partir de acumulaciones conocidas. Las reservas comprobadas incluyen solamente las cantidades que pueden comercializarse en las condiciones económicas vigentes y con respecto a las cuales existe la expectativa de desarrollo y entrada en producción en un marco temporal razonable. Las reservas comprobadas desarrolladas son las que se prevé podrán recuperarse de pozos existentes con los equipos y métodos operativos actuales. Las reservas probables y posibles se caracterizan por un mayor grado de incertidumbre técnica y económica. Las estimaciones de las reservas comprobadas se conocen como “1P”, las comprobadas y probables como “2P”, y las comprobadas, probables y posibles como “3P”.2 Véase http://www.fasb.org/st/summary/stsum69.shtml. Véase, no obstante, la norma al respecto de la Comisión de Valores y Bolsa de Estados Unidos en http://www.sec.gov/divisions/corpfin/guidance/cfactfaq.htm.3 Véase http://www.jorc.org/pdf/miskelly1.pdf.4 Véase http://www.unece.org/ie/se/reserves.html.

G. Declaración de los pasivos contingentes y las actividades cuasifiscales 3.1.3

Los pasivos contingentes del gobierno y el costo de las actividades cuasifiscales de las empresas de recursos naturales como consecuencia de contratos relacionados con esos recursos deben declararse en las cuentas presupuestarias, o en otros documentos pertinentes, en un formato que facilite la evaluación de los riesgos fiscales y el alcance completo de las actividades fiscales.

110. Todo pasivo contingente resultante de contratos de recursos naturales debe divulgarse en los documentos presupuestarios y contables. Un anexo al presupuesto sobre el riesgo fiscal (véase el párrafo siguiente) podría ser una forma apropiada de divulgar estos pasivos contingentes u otros pasivos eventuales. Las garantías estatales deben figurar en los informes del gobierno sobre la deuda (pero identificarse por separado como deuda contingente).

111. Como se señala en el capítulo I, las actividades cuasifiscales del sector energético pueden ser considerables. Estas actividades merecen ser analizadas más detenidamente que en el pasado, ya que su existencia, de no declararse, oculta la verdadera magnitud de la actividad del gobierno en el sector de los recursos naturales y en el conjunto de la economía. En lo que se refiere al gasto público de las actividades cuasifiscales, a los gobiernos de los países de bajo ingreso les convendría divulgar el gasto de los servicios sociales al Parlamento y al público porque ello les permitiría demostrar que el gasto de ayuda a los pobres es, en realidad, mayor de lo que indican las cifras del presupuesto y las cuentas del gobierno. Asimismo, las empresas probablemente se beneficiarían con una divulgación detallada y completa de datos e información sobre ese gasto porque constituiría una prueba de su responsabilidad social empresaria. En todo caso, los diversos mecanismos y tipos de actividades cuasifiscales esbozados en el capítulo I deberán explicarse y divulgarse en los presupuestos del gobierno (por ejemplo, como un anexo al presupuesto) y en otros documentos. En los países donde las ENRN realizan una función muy activa y las actividades cuasifiscales son considerables, los informes fiscales del gobierno deberían consolidarse con los de la ENRN y publicarse.

112. Podría ofrecerse una mayor garantía de la calidad de la información declarada si los informes de las empresas de recursos naturales también incluyesen datos claros y detallados sobre esas actividades, y más aún si esos elementos fuesen objeto de auditorías. Los gobiernos y las empresas de energía deberán, en la medida de lo posible, analizar, estimar cuantitativamente y declarar regularmente la magnitud de estas actividades. En primer lugar, es probable que esos datos puedan obtenerse más fácilmente de los informes de empresas internacionales y nacionales. Deberá alentarse a las empresas a divulgar esta información en forma completa y regular en sus informes anuales; asimismo, las empresas deberán especificar claramente la base utilizada para la estimación, y divulgarla al gobierno y al público. Los documentos presupuestarios del gobierno deben recurrir a la información de esas fuentes, y deben declarar regular y sistemáticamente datos sobre todas esas actividades cuasifiscales. Estos informes podrían respaldarse con comentarios analíticos acerca de las repercusiones de esas actividades y la política futura con respecto a las mismas.

H. Riesgos fiscales 3.1.3

Los riesgos a que está expuesto el ingreso proveniente de los recursos naturales, sobre todo el riesgo de fluctuación de los precios y el de los pasivos contingentes, deben examinarse explícitamente en los documentos presupuestarios anuales, y se deben explicar las medidas adoptadas para hacer frente a esos riesgos y efectuar un seguimiento de los resultados obtenidos al respecto.

113. Los países ricos en recursos naturales son vulnerables a grandes variaciones súbitas e inesperadas de los precios de los productos, sobre todo en el caso del petróleo. Estas variaciones pueden plantear grandes riesgos para los pronósticos del ingreso y otras variables, tanto directa como indirectamente. Por ejemplo, una gran variación del precio del petróleo, además de afectar el ingreso que se deriva directamente de ese recurso, puede provocar variaciones de otras variables clave, como el tipo de cambio y las tasas de interés, las que, a su vez, pueden afectar las proyecciones del gasto y del financiamiento, tanto a corto como a mediano plazo. Los documentos presupuestarios anuales deben indicar en forma transparente el supuesto utilizado con respecto al precio de referencia y la forma en que se determinó. Asimismo, deben efectuarse análisis de sensibilidad para controlar los riesgos de la formulación de pronósticos, sobre todo en el caso del supuesto del precio del petróleo, y los resultados deben divulgarse al público en general y ser examinados por expertos externos.

114. En el Manual se desaconseja formular múltiples presupuestos suplementarios en un mismo ejercicio, ya que ello resta transparencia a los procesos presupuestarios y es prueba de deficiencias en la preparación del presupuesto, sobre todo si constituye una práctica crónica. No obstante, la formulación de múltiples presupuestos suplementarios podría justificarse en países ricos en recursos naturales en caso de shocks consecutivos de importancia, siempre que se consideren adecuadamente en el contexto de su efecto a mediano y largo plazo.

115. El Manual recomienda que se publique en el presupuesto (por ejemplo, en un anexo) una declaración en la que se describan sistemáticamente los riesgos que plantean para la situación fiscal las estimaciones presupuestarias del ingreso y el gasto, y el déficit. En los países ricos en recursos naturales, los riesgos que deberían abordarse en esa declaración incluyen las garantías por préstamos o compromisos (explícitos o implícitos) de efectuar operaciones de rehabilitación ecológica, otros pasivos contingentes, las tenencias de existencias, los shocks imprevistos de los costos y las variaciones de la producción (por ejemplo, en el caso de la producción de petróleo prescrita por la OPEP), los compromisos de gasto poco claros y otras políticas fiscales definidas sin precisión102. Los pasivos contingentes pueden ser tanto implícitos como explícitos. Por ejemplo, las ENRN u otras empresas estatales que explotan o comercializan recursos naturales pueden haber contraído obligaciones (por ejemplo, gastos y contingencias relacionados con la mano de obra) cuyos pagos, en última instancia, probablemente recaerán sobre el gobierno. Los riesgos que plantean los compromisos de gasto poco claros o las políticas fiscales definidas sin precisión incluyen las cláusulas presupuestarias para contingencias que activan un gasto mayor que el nivel presupuestado si el precio del petróleo supera un determinado nivel103.

116. Asimismo, deben explicarse claramente las medidas que pueden adoptarse para cubrir esos riesgos. Estas medidas incluyen la constitución de reservas en el presupuesto del gobierno o en los planes financieros de las ENRN. Como mínimo, los gobiernos deben consignar el costo previsto, en efectivo, de los pagos por garantías exigidas en el próximo ejercicio presupuestario. De existir un mecanismo para contingencias relacionadas con el precio del petróleo, el precio que lo active debe fijarse claramente ex ante, junto con los procedimientos para limitar el gasto por contingencias y establecer los procesos de formulación presupuestaria y de toma de decisiones que deben aplicarse antes de autorizarse cualquier gasto de ese tipo.

117. A veces los gobiernos emplean estrategias de mercado para la cobertura del riesgo de variaciones del precio del petróleo104. Estas estrategias consisten en acordar hoy el precio de la producción futura o en realizar operaciones que neutralizan grandes disminuciones de los precios105. De este modo, en lugar de intentar hacer frente a un flujo de ingresos que es volátil e imprevisible, se adoptan medidas para que ese flujo sea más estable y previsible. Sin embargo, la posibilidad de realizar operaciones de cobertura del riesgo puede verse limitada por consideraciones políticas y por falta de capacidad de implementación o de solvencia. Una plena transparencia respecto de estas operaciones también plantea dificultades para los grandes exportadores porque los mercados son sensibles a este tipo de información.

118. La formulación de una estrategia de cobertura del riesgo y las decisiones sobre las operaciones que se realicen con ese fin deben basarse en un principio general conservador, y en un conjunto de normas y atribuciones institucionales claras. Por ejemplo, las operaciones de cobertura del riesgo de las ENRN más allá de las que obedecen a fines comerciales a corto plazo (1–2 meses) deben basarse en las mismas normas de rendición de cuentas que se aplican a las operaciones de igual carácter que realiza el gobierno106. Los gobiernos que se valen de estas estrategias para reducir el riesgo de variaciones de los precios deben divulgar al público general las ventajas (estabilidad de los precios y de los ingresos, menor riesgo de insuficiencia del ingreso), los costos (por ejemplo, las primas y la obligación de constituir márgenes de garantía suplementarios) y los riesgos (incluido el de no adoptar una estrategia para minimizar el riesgo) que entrañan estas operaciones. Crear una provisión presupuestaria explícita en que se especifiquen estimaciones generales de estos costos y ventajas —pero sin revelar información que pueda afectar a los mercados— es un método apropiado que podría utilizarse, en forma transparente, a fin de proteger al gobierno de las variaciones de los precios durante el ejercicio presupuestario. Asimismo, los gobiernos deben divulgar en forma regular y ex post información al público acerca de las operaciones de cobertura del riesgo que realicen las ENRN más allá del corto plazo y que no se hayan efectuado para cubrir el riesgo de variaciones del ingreso o de los precios en el presupuesto del gobierno.

119. En general, las operaciones de cobertura del riesgo se basan en estrategias y transacciones complejas cuya gestión y administración exigen un grado de capacidad institucional, así como mecanismos de registro, declaración de información, control interno, evaluación y auditoría para evitar transacciones especulativas o errores. Antes de emprender operaciones de este tipo, los países sin capacidad en este sentido deben solicitar respaldo para fortalecer sus instituciones clave.

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