Chapter

I. Clara definición de funciones y responsabilidades

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 2008
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20. Gran parte de la gestión del ingreso proveniente de los recursos naturales depende de las relaciones entre el gobierno, las empresas nacionales de recursos naturales (ENRN) y las empresas internacionales. Estas relaciones deben definirse claramente en todas las fases de desarrollo de los recursos. Las industrias extractivas pueden tener un efecto en la economía o el medioambiente en cualquier fase, desde la exploración hasta el abandono de la explotación. La exploración suele ser la fase que plantea el mayor riesgo en cualquier proyecto de las industrias extractivas, aunque hay una diferencia al respecto entre el sector minero y el petrolero22, y generalmente se requiere un gasto sustancial antes de que el descubrimiento de los recursos pueda confirmarse. Debe ser clara toda política del gobierno encaminada a atraer la inversión de empresas internacionales o sobre el uso de las ENRN en las distintas fases de desarrollo. En la industria petrolera, debe subrayarse particularmente la importancia de aclarar la función de la compañía nacional de petróleo (CNP). Estas empresas siguen produciendo gran parte del petróleo mundial y con frecuencia ejercen una importante función de política en relación con el resto del gobierno. En este capítulo de la Guía se examinan el marco jurídico que rige estas relaciones, la índole especial del régimen fiscal de las compañías de recursos naturales, el amplio papel de las ENRN (que incluye sus actividades no comerciales), y la transparencia de los acuerdos de repartición del ingreso con niveles más bajos del gobierno.

A. Marco jurídico del ingreso proveniente de los recursos naturales 1.2.4/1.2.5

La propiedad estatal de los recursos del subsuelo debe estar claramente establecida en la ley, y la autoridad para otorgar derechos de exploración, producción y enajenación de estos recursos debe estar claramente establecida en las leyes, los reglamentos y los procedimientos que abarquen todas las fases de desarrollo de los recursos.

Marco jurídico básico

21. La propiedad legal de los recursos del subsuelo de una nación debe estar dispuesta en la Constitución y las leyes nacionales y, en algunos casos, en leyes subnacionales. La autoridad para otorgar derechos de exploración, producción y enajenación de estos recursos también debe establecerse claramente en leyes, reglamentaciones y procedimientos que abarquen todas las fases del desarrollo de los recursos. El marco jurídico debe establecer una base para conciliar los intereses divergentes de cinco grupos esenciales de interesados: el Estado, los inversionistas privados, los tenedores de los derechos del suelo, otras partes posiblemente afectadas por las repercusiones sociales y ecológicas de las industrias extractivas, y la sociedad civil. En cuanto a la transparencia fiscal, debe hacerse especial hincapié en la claridad con que se define el marco que rige las relaciones entre el gobierno y los inversionistas (privados), ya que muchas transacciones a que dan lugar estas relaciones tienen repercusiones fiscales. Asimismo, la transparencia del marco jurídico ofrece una importante salvaguardia a los inversionistas extranjeros y, en teoría, debería ayudar a garantizar el uso eficaz de los recursos para beneficio público. Un componente cada vez más importante del marco jurídico es la adopción de leyes y reglamentaciones que garanticen que los ingresos y los activos acumulados se administren con transparencia a través del proceso presupuestario para alcanzar los objetivos nacionales.

22. Los fundamentos constitucionales son un factor importante, pero las constituciones difieren significativamente en la medida en que:

  • Reconocen o garantizan los derechos de propiedad privada o prohíben a sujetos privados o a los extranjeros adquirir derechos de propiedad en general y recursos minerales en particular.

  • Confieren la autoridad para otorgar derechos sobre minerales o hidrocarburos a gobiernos u organismos subnacionales y no al gobierno nacional.

  • Confieren la autoridad para reglamentar asuntos específicos a organismos especiales del Poder Ejecutivo (por ejemplo, tributación, divisas, empleo, protección del medioambiente) o del Poder Judicial (resolución de diferencias).

23. El marco jurídico debe establecer qué organismo político o funcionario está facultado para otorgar derechos sobre minerales o hidrocarburos y reglamentar el uso de esos derechos. En la mayoría de los países, el Estado soberano es propietario de los recursos y puede otorgar derechos a entidades privadas. Con frecuencia, esa potestad corresponde al ministerio sectorial que suele ejercer autoridad sobre la aplicación de las leyes y políticas pertinentes, y sobre la implementación de las decisiones del gobierno, por ejemplo, con respecto al ritmo de desarrollo del sector petrolero, autorizando qué regiones pueden explorarse y otorgando las licencias correspondientes. Aunque en algunos países (como Azerbaiyán y Egipto), las licencias deben ser ratificadas por el Poder Legislativo23, ello no significa necesariamente que los contratos o resúmenes de los mismos se divulguen al público. Dado que los hidrocarburos suelen tener un efecto macroeconómico particularmente significativo, en general las autoridades nacionales prefieren retener la autoridad a nivel nacional (véase más adelante el análisis de la autoridad de los gobiernos subnacionales).

24. Los marcos jurídicos modernos que se aplican a las industrias de recursos naturales tienden a asignar importancia a un entorno que esté abierto a los inversionistas nacionales y extranjeros, y a establecer una clara autoridad estatal sobre todas las fases de desarrollo, desde el acceso a las zonas de exploración hasta la producción y el abandono de los sitios. En relación con la transparencia, se destacan dos características centrales del marco: i) evitar una complejidad excesiva y oportunidades que permitan a los funcionarios ejercer poderes discrecionales en la implementación y ii) fomentar la divulgación de todos los acuerdos fiscales y cuasifiscales. Las prácticas óptimas para la legislación al respecto son: i) utilizar mecanismos y condiciones estándar sobre la exploración, desarrollo y producción, y otorgar un mínimo de poderes discrecionales a los funcionarios, aunque estas condiciones pueden variar a lo largo del tiempo; ii) establecer procedimientos de licencia claros y transparentes; iii) recurrir al arbitraje (internacional) para resolver diferencias, y iv) divulgar los acuerdos y contratos que rigen la producción en virtud de una licencia o autorización para explotar un área determinada. Estas prácticas son relativamente estándar en las economías avanzadas y cada vez más son objeto de atención en las economías en desarrollo y de mercados emergentes ricas en recursos naturales. La aplicación de estos principios de transparencia se examinará más adelante, primero en relación con los procedimientos de otorgamiento de licencias y, posteriormente, con el régimen fiscal.

Procedimientos de otorgamiento de licencias

25. La claridad y transparencia con que se definen los procedimientos de otorgamiento de licencias son fundamentales para que haya transparencia en las fases de desarrollo ulteriores. En el sector petrolero, por ejemplo, las prácticas de otorgamiento de licencias varían tanto en lo que se refiere a la complejidad de las condiciones como a las prácticas de divulgación24. De acuerdo con esos criterios pueden agruparse en tres categorías generales, que se describen a continuación.

Licitación abierta: Condiciones fijas

26. La licitación abierta con procedimientos claramente definidos y las ofertas en pliego cerrado constituyen prácticas óptimas. Las licencias se licitan mediante ofertas de pliego cerrado y en condiciones fijas en el Reino Unido, Nueva Zelandia, Irlanda, Noruega y Australia. Las regalías y las tasas impositivas no son objeto de la licitación, sino fijadas por ley. Las licencias se adjudican sobre la base de los programas de trabajo propuestos (o a veces en función de los gastos)25. Timor-Leste, un nuevo país productor de petróleo y gas, se ha propuesto desde el inicio establecer procesos de licitación abierta de alcance internacional (basados en el programa de trabajo ofrecido). Las ofertas recibidas y los contratos definitivos adjudicados se divulgan al público26. Finalmente también se divulgarán los datos sísmicos y de perforación que obtengan los adjudicatarios27. Aunque en Estados Unidos se utiliza la licitación abierta para los proyectos offshore, con condiciones relativamente fijas y se publican las ofertas y las licencias otorgadas, las licencias se adjudican sobre la base de ofertas con bonificaciones en el momento de la firma (es decir, condiciones variables, como se explica a continuación).

Licitación abierta: Condiciones variables

27. En algunos países las condiciones varían significativamente. A veces las licencias se asignan mediante un proceso de ofertas en pliego cerrado basadas en varios parámetros de oferta que pueden incluir programas de trabajo, bonificaciones, tasas de regalías, repartición de las utilidades del petróleo, límites sobre la recuperación de costos e incluso tasas impositivas. Como regla general, el impuesto sobre la renta de las sociedades está establecido por la legislación y no se incluye como elemento de oferta. La divulgación de las ofertas elegidas y los contratos adjudicados es un elemento importante de la transparencia, si bien la interpretación de los resultados se vuelve cada vez más compleja a medida que aumenta el número de parámetros de oferta. Las licitaciones deben estar abiertas al escrutinio de observadores internacionales.

Acuerdos negociados

28. Los acuerdos negociados se caracterizan por la falta de ofertas en pliego cerrado o de fechas límite de oferta y, en la mayoría de los casos, por el considerable poder discrecional de la entidad pública (por ejemplo, el ministerio de Energía o la CNP). Asimismo, la divulgación de las ofertas elegidas generalmente no es parte del proceso. Aunque algunos términos son fijos, en general una serie de condiciones se negocia. Las empresas someten sus propuestas a las autoridades públicas que, en última instancia, otorgan las licencias a las empresas que hayan presentado las propuestas más competitivas. Aunque este método puede ser bastante eficiente, entraña un mayor riesgo de corrupción. Las buenas prácticas en cuanto a divulgación deben incluir, como mínimo, la publicación ex post de los contratos adjudicados y sus condiciones. Al respecto, Egipto es un ejemplo de buenas prácticas: todos los contratos se divulgan al público, aunque las licencias pueden otorgarse en virtud de acuerdos negociados o mediante licitación.

29. En el entorno actual de la industria petrolera hay muchas situaciones que no se prestan a licitaciones abiertas o a ofertas competitivas. La mayoría de las cuencas geológicas del mundo se han desarrollado a tal punto que las expectativas de nuevos descubrimientos significativos son menores que en el pasado. Las empresas internacionales, sobre todo las más pequeñas, no están en condiciones de invertir en la exploración, o en revelar ideas sobre prospección a competidores o a las autoridades que otorgan licencias. Por lo tanto, en las etapas iniciales de exploración de regiones alejadas y susceptibles de explotación o de tener gas (véase el recuadro 1 sobre el gas natural), es probable que la licitación ordinaria fracase debido a los altos riesgos y los grandes costos iniciales del proyecto. Por lo tanto, en estas situaciones son comunes los acuerdos negociados. No obstante, las buenas prácticas de transparencia exigirían la publicación de todos los contratos firmados.

Recuadro 1.El gas natural y la transparencia fiscal1

El gas natural es, cada vez más, una importante fuente de energía a escala mundial. Es atractivo desde el punto de vista ecológico, se prevé que la demanda aumente rápidamente y la oferta hasta el momento parece ser suficiente para satisfacer esa demanda durante varias décadas. Sin embargo, el desarrollo del sector enfrenta dificultades singulares bastante diferentes de las que se observan en los proyectos de petróleo, porque depende en gran medida de una costosa infraestructura de transporte y no existe una base amplia de precios de mercado. Al margen de las consecuencias económicas de las características de la oferta de gas natural, esos factores plantean dificultades particulares para establecer un régimen fiscal transparente.

El gas natural, independientemente de que se encuentre o no en un yacimiento petrolífero, se transporta por gasoductos o, en forma de gas natural licuado (GNL), por buques tanque. Cada vez más se considera el uso de la tecnología de conversión de gas a líquido (GTL, por sus siglas en inglés) como una alternativa viable al GNL para procesar gas en zonas remotas. Los contratos de GNL plantean consideraciones distintas de los del gas natural transportado por gasoductos, en los que los derechos de tránsito suelen ser objeto de negociaciones multilaterales. Además, la cadena de contratos que presuponen los proyectos de GNL (producción y licuefacción, transporte y terminal de descarga) puede separarse en segmentos independientes que permiten un financiamiento por etapas. En el contexto de las economías de mercado desarrolladas de América del Norte y Europa, la desregulación que tuvo por objeto fomentar la competencia en cada segmento de esos proyectos, conjugada con el mayor comercio de gas, parece haber sido relativamente exitosa, dando lugar a precios generalmente más bajos, aunque también más volátiles.

Gran parte de las reservas de gas natural del mundo se consideran inutilizables porque los lugares remotos en que se encuentran, los altos costos de transporte y, con frecuencia, los altos riesgos políticos hacen que su explotación comercial no sea viable. Sin embargo, las perspectivas de poder explotar comercialmente estos recursos marginales mejoran si aumenta el precio del gas y si el avance tecnológico reduce progresivamente el costo de las plantas de GNL y GTL.

La ubicación geográfica, la indivisibilidad de la inversión y la interdependencia de los segmentos de la cadena de contratación (a menos que se trate de las empresas más grandes, por ejemplo, un contrato de producción no puede llegar a término con seguridad antes de convenirse el transporte por buques tanque) tienden a crear un entorno más propicio para los acuerdos negociados que la licitación abierta de contratos.

Si el consumo interno es un elemento importante de los proyectos de gas natural, los precios del gas al consumidor deben basarse, como mínimo, en la plena recuperación de los costos, y preferentemente deben estar vinculados a los precios internacionales. En caso contrario, las subvenciones cuasifiscales al uso interno del gas natural subestimarán la actividad estatal, distorsionarán la demanda de energía, y limitarán el atractivo de este recurso para los inversionistas del sector privado.

1 Basado en gran parte en Okogu (2002).

30. Una inquietud que suelen despertar los procesos de licitación abierta es que tanto el gobierno como las empresas pueden perder ventajas competitivas si los contratos adjudicados se divulgan al público. Por lo tanto, por motivos de confidencialidad comercial, los contratos negociados con cláusulas de no divulgación son la práctica establecida en una serie de países. La razón que dan frecuentemente los gobiernos (y en cierta medida las empresas) es que divulgar la información socavaría el poder de negociación en contratos futuros. En la práctica, sin embargo, es probable que las condiciones del contrato se difundan ampliamente en el sector poco después de firmarse el contrato. Por lo tanto, parecería que es poco lo que se pierde estratégicamente cuando los contratos se divulgan. De hecho, podría sostenerse que la obligación de divulgar los contratos debería, en realidad, fortalecer la posición negociadora del gobierno, ya que la obligación de divulgar los resultados al Parlamento y al público general somete al gobierno a una mayor presión para negociar un buen acuerdo.

B. Régimen fiscal 1.2.2/1.2.4

El marco de política de las autoridades y la base legal de la tributación o de los acuerdos de repartición de la producción suscritos con las empresas de recursos deben presentarse al público en forma clara y completa.

31. Los grandes riesgos, altos rendimientos y el prolongado período de desarrollo de las industrias extractivas significan que el régimen fiscal de estos sectores reúne muchas características únicas, es generalmente complejo y, como se indicó anteriormente, suele ofrecer un margen significativo para que surjan mecanismos discrecionales en acuerdos individuales. Desde el punto de vista del gobierno, lo ideal es establecer un régimen que atraiga inversionistas y al mismo tiempo reporte una proporción justa de las rentas de los recursos. El régimen fiscal debe enunciarse amplia y claramente en las declaraciones de política del gobierno y debe incorporarse en las leyes tributarias y en las que rigen la utilización de los recursos.

32. En el sector petrolero, al margen del sustancial volumen de producción bajo control estatal directo28, se emplean dos sistemas fiscales generales para repartir las rentas de los recursos entre el gobierno y los inversionistas: i) sistemas de impuestos/regalías, en los que las empresas están autorizadas para explorar, explotar y enajenar petróleo, y sujetas a una amplia gama de instrumentos tributarios (y no tributarios), y ii) mecanismos de contratos de repartición de la producción (CRP), en virtud de los cuales se contrata a empresas para que extraigan y desarrollen los recursos a cambio de una proporción de la producción29. Otros varios mecanismos fiscales pueden encuadrarse en cualquiera de estos dos regímenes. Los CRP también pueden incluir elementos tributarios o de las regalías30. Incluso en el marco de un CRP es común que la parte contratada pague el impuesto sobre la renta de las sociedades que dispone la legislación tributaria general, ya sea directamente o indirectamente a través de un mecanismo que incluya al socio estatal (generalmente la CNP). Esta práctica ha surgido en gran parte como respuesta al interés de las empresas en recibir, en sus propias jurisdicciones, créditos fiscales por impuestos pagados en el extranjero. Cualquiera de estos sistemas puede diseñarse para alcanzar objetivos idénticos con respecto a la repartición del ingreso y a la composición riesgo/recompensa, y un régimen fiscal puede incorporar aspectos de ambos sistemas. Si bien la mayor parte del petróleo mundial no se produce en el marco de CRP, en muchos países en desarrollo estos contratos se han transformado en el sistema preferido, sobre todo en los que están realizando nuevas explotaciones o reformulando sus acuerdos31.

Sistemas de impuestos o regalías

33. Los países industrializados han tendido a recurrir en mayor medida a los sistemas basados en impuestos o regalías. Como regla general, estos países amplían el régimen básico de tributación de las empresas y, por lo tanto, estos sistemas tienen bases sólidas en la ley general de tributación. No obstante, cada sistema plantea problemas de transparencia y las características de la inversión generan complejidad en la tributación de los recursos. A continuación se describen los principales elementos de los regímenes de impuestos/regalías. En el recuadro 2 se presentan algunos enfoques prácticos para calcular la estimación de la renta captada por el gobierno/industria, que es un indicador resumido de las características del régimen fiscal de la industria del petróleo.

34. Puede aplicarse la gama normal de instrumentos tributarios al sector de los recursos naturales, y es esencial que la definición del régimen fiscal del sector abarque todos los instrumentos efectivamente utilizados. Es probable que las consideraciones relativas a la rentabilidad y al riesgo den lugar a la aplicación de tasas especiales y a un régimen de instrumentos múltiples, propio del sector, diseñado para satisfacer las necesidades del gobierno y de la industria. En principio, las políticas en que se sustenta un régimen de este tipo deben declararse al público, y el tratamiento tributario de la industria debe ser objeto de los exámenes presupuestarios y las revisiones públicas habituales. En la práctica, se emplea una amplia gama de regímenes. En un extremo, como explica Cordes (1995), las empresas de recursos naturales están sujetas al mismo régimen que otras industrias, con la única salvedad de que se les aplica algún tipo de impuesto suplementario sobre las utilidades (por ejemplo, un impuesto sobre la renta de los recursos), que tiene en cuenta la alta rentabilidad de estas actividades, y algún tipo de regalía equivalente para garantizar un flujo mínimo de ingreso. En el otro extremo, se emplea una serie de instrumentos y tasas, de acuerdo con las circunstancias de cada caso, para procurar optimizar la relación rendimiento/riesgo del gobierno. Cuanto más complejo y discrecional sea el sistema, mayores serán las dificultades para definir el régimen fiscal básico y mejorar la transparencia32.

35. En el extremo del espectro correspondiente a las prácticas óptimas, debería ser posible definir el régimen tributario de referencia para la industria de recursos naturales en términos de los impuestos aplicados uniformemente a las empresas, con algunas variaciones por razones de política (regalías, impuestos adicionales sobre las utilidades) que forman parte integral del régimen33. Toda concesión especial suplementaria debe identificarse y declararse como un gasto tributario34. En muchos países, sin embargo, el régimen es inherentemente complejo y discrecional. El objetivo final de la transparencia en esos sistemas debe ser adoptar una definición más clara del régimen fiscal y reducir las opciones discrecionales.

Recuadro 2.El régimen fiscal y la renta captada por el gobierno

Debido a la complejidad de los regímenes fiscales de cada país, una técnica que se utiliza habitualmente para analizar los contratos de repartición de la producción y otros mecanismos es preparar una estimación resumida de las rentas proyectadas que la empresa y el gobierno se repartirán en virtud de estos instrumentos. De este modo puede calcularse el monto captado por el gobierno (en inglés, take; véanse Johnston, 2004, y Kumar, 1995). En esa estimación, todos los mecanismos de extracción de rentas se reducen efectivamente al equivalente de un solo impuesto de flujo de caja recaudado a lo largo de la vida del proyecto.

Sobre todo después de un descubrimiento inicial en regiones alejadas, suele contarse con muy poca información, y tanto los negociadores del gobierno como de las empresas incluirán necesariamente en sus proyecciones una serie de supuestos de riesgo. Sin embargo, una vez firmado el contrato, y suponiendo que los riesgos se hubieran enunciado claramente, un resumen global de las proyecciones y de la renta relativa que captarán las partes podría ser un importante elemento de divulgación. De hecho, sin una reseña general resumida, es probable que sea relativamente difícil interpretar las condiciones contractuales divulgadas. Aunque es relativamente fácil obtener datos por parte del sector sobre la renta captada por el gobierno en distintos países y proyectos, hasta ahora no se ha prestado suficiente atención a la importancia de esos datos para la transparencia.

Sin embargo, como recalca Johnston (2004), preparar una estimación resumida a este nivel plantea evidentes limitaciones. Un estadístico único no puede captar la diferente composición del riesgo a que puede dar lugar un régimen fiscal determinado, y la cobertura puede ser incompleta (las actividades cuasifiscales como las prestaciones sociales que brindan las empresas de recursos naturales, por ejemplo, no suelen incluirse). Además, estos datos no tienen en cuenta las diferencias de la estructura del régimen fiscal (como la presencia o ausencia de limitaciones) ni los créditos fiscales que se otorgan a inversionistas extranjeros en el país de origen.

Para mejorar la transparencia, parecería necesario uniformar la metodología. Al respecto, deben considerarse las siguientes medidas:

  • Deben enunciarse claramente los supuestos en que se sustentan las proyecciones y las estimaciones.

  • Debe indicarse la sensibilidad de los resultados frente a variaciones de las variables clave (por ejemplo, el precio del petróleo).

  • Debe indicarse el monto captado por el gobierno como un flujo de caja descontado y no descontado.

  • Debe estimarse la tasa efectiva de las regalías (o el volumen mínimo que el Estado puede prever en cualquier período contable).

  • Deben divulgarse al público general estimaciones, ex post y ex ante, de la renta captada por el gobierno.

La divulgación de los resultados del análisis de la renta captada, por empresa o yacimiento, se verá obstaculizada por diversas restricciones jurídicas a nivel de la empresa. La implementación de tales reformas puede entonces ser lenta debido a factores técnicos y administrativos. Sin embargo, en los casos en que puedan prepararse fácilmente proyecciones y estimaciones de la renta captada, la divulgación de esta información podría considerarse como un buen indicador a primera vista de la transparencia. No obstante, debe subrayarse que dichas proyecciones y estimaciones no son de ningún modo indicativas de la rentabilidad relativa de los yacimientos, y no debe interpretarse que constituyan una referencia para la negociación. En cambio, divulgar esos datos al público en general podría ser un elemento útil de una política de divulgación global, que, junto con otras medidas, ayudaría a mejorar la transparencia del régimen fiscal.

Los CRP

36. En principio, y por definición, los CRP se diseñan en función de cada caso, y es posible que las políticas generales en que se sustentan se describan menos claramente en las declaraciones de política del gobierno o en las leyes. En la práctica, sin embargo, los gobiernos (o las CNP) usualmente preparan contratos en virtud de las facultades que les son concedidas por las leyes generales sobre el petróleo, y con frecuencia negocian y basan sus contratos en algún tipo de contrato modelo35. Es posible que ciertos parámetros de los contratos se mantengan indefinidos y, por lo tanto, susceptibles de ser objeto de ofertas o negociación, y muchos elementos importantes del lenguaje contractual se ajustan según las circunstancias del caso. Por lo tanto, la publicación de contratos modelo puede ser de limitado valor para definir el régimen fiscal, a menos que se rija por claras declaraciones de política o disposiciones en la legislación con respecto a la variabilidad de los contratos. La publicación de los contratos en sí proporcionará información más definitiva, sujeta a las limitaciones descritas anteriormente en los procedimientos de otorgamiento de licencias.

37. Los principales parámetros de los CRP son el petróleo retenido por la parte contratada, para cubrir costos (cost oil), la producción restante que representa utilidades (profit oil) y una fórmula acordada para compartir este último componente entre el gobierno (o la CNP) y la parte contratada. Dicha fórmula puede ser fija o variar progresivamente de acuerdo con la producción, el precio o los criterios de rentabilidad. Cuando los CRP son el instrumento central del régimen fiscal, la transparencia en materia de políticas exige que todos los parámetros clave del CRP se divulguen al público, al igual que las tasas, exenciones y deducciones impositivas.

Otros elementos del régimen

38. Otros elementos que pueden formar parte del marco global de políticas son las limitaciones, los impuestos indirectos, distintas modalidades de bonificaciones y otros pagos no tributarios, las cláusulas de estabilidad fiscal y las participaciones en el capital. Estos elementos se analizan a continuación.

Limitaciones a la consolidación impositiva

39. Las limitaciones que el gobierno impone a la capacidad de los contribuyentes para consolidar, a los fines impositivos, sus ingresos o deducciones correspondientes a distintas actividades, proyectos o áreas sujetas a licencias (ring-fencing) tienen repercusiones importantes sobre los flujos de ingreso y los incentivos de los inversionistas. Si no existen tales limitaciones, pueden retrasarse los flujos de ingresos fiscales, ya que las utilidades de la producción actual pueden compensarse con las deducciones permitidas para los proyectos nuevos. Sin embargo, en circunstancias apropiadas, esta práctica también puede ayudar a crear condiciones equitativas que faciliten el ingreso de nuevos agentes en proyectos establecidos. A más largo plazo, si las autoridades se abstienen de esta práctica, los ingresos públicos pueden aumentar, al fomentarse la exploración y el desarrollo, pero a costa de exponer el ingreso público a un mayor riesgo y de posiblemente postergarse los ingresos iniciales. Desde el punto de vista de la transparencia, es importante que la política del gobierno en este sentido se enuncie claramente y que el sistema se aplique en forma uniforme y abierta.

Impuestos indirectos

40. Los impuestos indirectos también pueden cumplir una función importante en el régimen fiscal. Con frecuencia, el sector de los recursos naturales no recibe el mismo tratamiento que otras actividades económicas, ya sea debido a sus características especiales o porque se desea crear incentivos fiscales que atraigan inversionistas. Los impuestos indirectos son una importante fuente de ingresos iniciales para el gobierno, y las exenciones se emplean también como incentivo a la inversión. A efectos de la transparencia fiscal, el costo de todo incentivo ofrecido mediante exenciones de los impuestos indirectos (entre ellos los aranceles de importación sobre los insumos intermedios) debe reconocerse claramente en el régimen fiscal global o calcularse por separado como un gasto tributario.

41. El reembolso del IVA plantea problemas especiales. Como señalan Sunley, Baunsgaard y Simard (2003), aplicar una tasa cero a las exportaciones en el marco de un IVA basado en el lugar de destino se traduce en un continuo reembolso neto a los exportadores, que ejerce presiones sobre las administraciones tributarias deficientes, sobre todo en períodos en que la inversión es elevada. Por lo tanto, una serie de países eximen del pago del IVA a los bienes de capital importados y otros insumos de la industria a fin de evitar la carga administrativa de los reembolsos, a pesar de que resulta difícil, especialmente para una administración tributaria deficiente, separar los insumos que utiliza la industria de recursos naturales de los que emplean otros sectores de la economía36.

Bonificaciones y pagos no tributarios

42. Muchos países utilizan el pago de diversos tipos de bonificaciones para recaudar, con un esfuerzo administrativo reducido, los ingresos iniciales de los proyectos. Como se indicó anteriormente, las bonificaciones al firmarse el contrato pueden ser un elemento clave del régimen fiscal en la etapa de otorgamiento de licencias y constituyen un mecanismo eficaz para generar ingresos desde un principio. No obstante, cuando los proyectos son de alto riesgo y los acuerdos de licencia se suscriben principalmente mediante negociaciones, es probable que estos pagos sean implícitamente contrarrestados por otras concesiones (una relación de compensación que quizá se justifique desde el punto de vista de la gestión del riesgo del gobierno). Por consiguiente, a veces las bonificaciones otorgadas antes de la fase de desarrollo del proyecto reúnen algunas de las características de los préstamos garantizados con petróleo, e incluyen un reembolso implícito en forma de un tratamiento tributario favorable en el futuro. Por lo tanto, para una mayor transparencia, se necesita alguna modalidad de divulgación de las condiciones del contrato. Aunque también se utilizan otros diversos tipos de instrumentos no tributarios, como los cargos por licencia, arriendo o arrendamiento financiero, en general estos parecen ser componentes relativamente secundarios en el conjunto del régimen fiscal.

Cláusulas de estabilidad fiscal

43. Los inversionistas desean, naturalmente, un máximo de seguridades de que el régimen fiscal no será objeto de modificaciones desfavorables. Por consiguiente, muchos acuerdos de proyectos incluyen cláusulas de estabilidad fiscal. Estas cláusulas pueden adoptar diversas formas, como el “congelamiento” del sistema impositivo en el momento del acuerdo, o el hecho de garantizar la renta que captará el inversionista mediante ajustes compensatorios de las modificaciones tributarias (por ejemplo, en la repartición de la producción). Por una parte, dichas cláusulas pueden representar un engorroso obstáculo administrativo y limitar la flexibilidad de la política tributaria, aunque las disposiciones de estabilidad fiscal pueden diseñarse para reducir al mínimo el efecto sobre la política tributaria general. Asimismo, limitan las potestades normales del Poder Legislativo para aprobar legislación fiscal. Por otra parte, en cambio, pueden ser necesarias en entornos de alto riesgo, e incrementar la renta global que capta el gobierno si reducen las primas de riesgo de los inversionistas. Por último, pueden facilitar la aceptación de disposiciones tributarias más prohibitivas en otras ramas del régimen impositivo. En todo caso, tanto la existencia de dichas cláusulas, como sus posibles efectos, deben explicarse claramente al público.

C. Fiscalización de los flujos de ingreso y del endeudamiento 1.2.2

La fiscalización de los ingresos y del endeudamiento relacionados con los recursos naturales debe especificarse claramente en la ley. La legislación debe disponer como requisito la plena divulgación de todos los ingresos, reembolsos de préstamos y pasivos, y tenencias de activos relacionados con los recursos naturales.

44. En el proceso presupuestario, los ingresos que generen los recursos naturales deben administrarse en forma similar a los demás ingresos públicos, y toda ley que rija estos ingresos o las consignaciones de gasto deben ser compatibles con la ley del presupuesto público. En la práctica, es frecuente que las leyes que rigen los pagos de las empresas se ejecuten primero fuera de la órbita del ministerio de Hacienda. Por ejemplo, la legislación petrolera o minera suele crear una regalía que recauda el ministerio o la entidad competente para aplicar esa ley; análogamente, en el sector petrolero, los CRP se firman, en la mayoría de los casos, con el ministerio del Petróleo o la CNP. Sin embargo, el ministerio a cargo de la política fiscal debe poder fijar pautas sobre el nivel de estos pagos y el diseño del régimen fiscal global. Asimismo, las leyes que rigen el sector de los recursos naturales deben ser compatibles con las legislaciones presupuestaria y tributaria generales.

45. En la medida en que una ENRN, un fondo de recursos o los gobiernos locales reciban pagos por el ingreso que generan los recursos naturales, deben explicarse claramente los fundamentos en que se sustentan tales acuerdos. Al respecto, la buena práctica consiste en que todos los ingresos se encaucen hacia el presupuesto público antes de ser consignados a rubros de gasto.

46. El derecho a contraer endeudamiento con fines públicos debe ser una facultad que otorgue el ministerio de Hacienda en nombre del gobierno. Los fondos de ese endeudamiento deben acreditarse en una cuenta bancaria del ministerio de Hacienda o su tesorería, y los saldos acreditados, los pasivos asumidos y las condiciones de los préstamos deben divulgarse plenamente al público. En este caso, la base de la transparencia es, primero, un marco jurídico en que se especifiquen claramente las atribuciones para solicitar crédito, sujeto a mecanismos adecuados de divulgación y supervisión. Segundo, debe respetarse el marco jurídico, y los órganos de supervisión deben estar facultados y contar con la capacidad para administrar la ley. El endeudamiento o la constitución de garantías por parte de una ENRN deben regirse por una transparencia similar, ya que es probable que este endeudamiento tenga repercusiones fiscales significativas. Sin embargo, en algunos países en desarrollo que son ricos en recursos, las prácticas suelen diferir sustancialmente de esas normas: a menudo los préstamos se conceden sobre la base de una garantía basada en la producción futura, generalmente en forma negociada, sin un proceso abierto de licitación; las condiciones de los préstamos suelen no divulgarse totalmente al público, y las facultades para contraer este endeudamiento posiblemente no estén sujetas a las reglas habituales de gestión financiera y de supervisión por parte del ministerio de Hacienda o del órgano nacional de auditoría.

47. Las tenencias de activos relacionados con los recursos naturales también deben estar sujetas a reglas claras de divulgación, independientemente de que dichos activos estén o no en manos del ministerio de Hacienda o en un fondo de recursos independiente (véanse párrafos siguientes) u otra entidad. Igualmente importante es que esos activos se consideren parte de los activos financieros totales del gobierno, y toda variación se incluya en el saldo fiscal global (véase el capítulo III). En la medida en que se prepare un balance completo de las actividades del gobierno, estos activos deben declararse dentro del balance consolidado del gobierno37.

D. Participación en el capital de las empresas 1.1.5/1.2.4

La intervención del gobierno en el sector de los recursos por medio de participaciones de capital debe divulgarse plenamente y sus repercusiones, explicarse al público.

48. Como se señaló anteriormente, en varios países ricos en recursos, la participación directa del gobierno en el capital de los proyectos de desarrollo de los recursos naturales es un elemento importante del régimen fiscal. Sunley, Baunsgaard y Simard (2003) señalan que 18 de los 40 países emergentes o en desarrollo objeto de su encuesta tenían participaciones o estaban facultados para participar directamente en los proyectos de explotación de los recursos naturales. En estos países la participación máxima en el capital variaba entre un 5% y un 50%. Los gobiernos pueden adquirir estas participaciones con sujeción a las condiciones comerciales normales o mediante diversas formas de compras concesionarias, incluida la conversión de impuestos en capital y participaciones denominadas “gratuitas”. Una modalidad común es la asunción (carry), en virtud de la cual inversionistas privados financian la participación de capital que “asume” el gobierno y, una vez que se establece la viabilidad comercial del proyecto, el gobierno sufraga en mayor o menor medida una proporción de los costos hundidos con su participación en los beneficios o utilidades del petróleo38. Además, algunos sistemas otorgan al gobierno la opción de adquirir una participación en el proyecto en el momento del descubrimiento de los recursos naturales. Sin embargo, generalmente las condiciones favorables para la participación del gobierno incluyen algún tipo de reducción compensatoria en otras disposiciones del régimen fiscal. Debe divulgarse el máximo posible de información sobre estas concesiones y sus costos.

49. Si, como ocurre comúnmente, el gobierno tiene derecho a un interés económico directo a través de la ENRN (en algunos casos financiado con la participación de la ENRN en las utilidades del petróleo) o del ministerio que administra los recursos naturales en cuestión, debe divulgarse información completa sobre la forma de pago y el acuerdo de participación39.

50. Cuando la mayor parte de la producción está bajo control estatal directo, los pagos al presupuesto proceden de impuestos y dividendos u otras formas de renta, incluidos los ingresos de las ventas directas, internas y externas, de petróleo o de otros productos petroleros. De acuerdo con las buenas prácticas de gestión de las sociedades, deberían divulgarse al público los estados de cuenta de la ENRN, así como la política con respecto a los dividendos. Sin embargo, como se analiza más adelante, actualmente son pocas las ENRN que cumplen con estos requisitos. El cumplimiento de las directrices de la EITI exigirá un esfuerzo considerablemente mayor para poder satisfacerlos.

E. Empresas nacionales de recursos naturales 1.4/1.1.5

La estructura patrimonial de las empresas nacionales de recursos naturales y la función fiscal que ejercen en relación con el ministerio que administra esos recursos y el ministerio de Hacienda deben estar claramente definidas.

Las atribuciones que se refieren a la explotación comercial deben distinguirse claramente de las obligaciones reglamentarias, sociales y de política.

51. Las ENRN se han transformado en participantes cada vez más destacados, sobre todo en el sector petrolero40. La propiedad y el control estatal de los recursos adquirieron creciente importancia en los años setenta, centrándose inicialmente la atención en la nacionalización y el control de las primeras fases de producción. Posteriormente, los gobiernos, tanto de países exportadores como importadores de petróleo, empezaron a crear empresas nacionales para fomentar la actividad en las fases finales de la cadena de producción, con el objetivo clave de controlar la determinación de los precios minoristas del petróleo. En consecuencia, se amplió rápidamente la función de las empresas nacionales en la formulación de la política con respecto al petróleo, y se adoptaron una serie de políticas de carácter no comercial generalmente consideradas como propias del gobierno. La capacidad de estas empresas para atraer pericia local (e internacional), y la mayor flexibilidad con que podían organizarse, dio lugar al consiguiente deterioro en la calidad y autoridad que tradicionalmente había caracterizado al gobierno general en muchos países. Aunque en los últimos años se ha reexaminado en forma crítica la función que ejercen las CNP ante sus múltiples deficiencias, siguen ejerciendo gran influencia en la formulación de políticas en muchos países en desarrollo y en transición41. Como se analiza en la referencia a la práctica III C, en algunos países podría justificarse utilizar un saldo amplio del sector público que incluiría la ENRN como indicador clave de la política fiscal.

52. En McPherson (2003) se analizan dos cuestiones que guardan relación directa con la transparencia fiscal respecto de todas las ENRN:

  • Deben separarse claramente las actividades comerciales de las actividades no comerciales. Aunque los deficientes resultados comerciales pueden atribuirse, en parte, a problemas de gestión de gobierno y a la falta de competencia, la función sustancial que ejercen las empresas para fomentar una serie de actividades no comerciales y cuasifiscales reduce la rendición de cuentas gerencial respecto de ambos tipos de actividad. La prestación de servicios no comerciales es esencialmente una atribución del gobierno, y el ministerio de Hacienda debe supervisar el alcance de esas actividades a fin de garantizar la claridad de la política fiscal42.

  • También deben definirse claramente la función reglamentaria y en materia de políticas en relación con el ministerio sectorial y el ministerio de Hacienda. Estos problemas son mínimos cuando estas empresas se dedican principalmente a actividades comerciales.

53. Para hacer frente a estas cuestiones en forma adecuada, se requieren reformas sustanciales en la dirección de las ENRN. Asimismo, mejorar la divulgación de información sobre la estructura patrimonial de estas empresas y de sus filiales es un elemento central de la gestión empresarial43. Esa información debe incluir, de corresponder, datos sobre las participaciones de capital de funcionarios públicos, y cuestiones más generales de gestión de gobierno de las sociedades (como la composición del directorio y las prácticas de auditoría). Por lo general, también deben definirse más claramente las funciones del gobierno en materia administrativa y de políticas. Resolver las limitaciones institucionales y de capacidad en estos ámbitos es indispensable para incrementar la transparencia en la utilización y gestión de los recursos de los países en desarrollo. Al respecto, el modelo tripartito de Noruega es un ejemplo de funciones bien definidas44. En muchos sentidos, las reformas de política y administrativas son un elemento previo necesario para poder efectuar mejoras en muchos otros elementos de la transparencia y la gestión de los recursos, ya que la mayoría de esas mejoras dependen de que la obligación de rendir cuentas esté claramente establecida.

F. Actividades cuasifiscales de las empresas de recursos naturales 1.1.4/1.1.5

Los mecanismos en virtud de los cuales las empresas nacionales o internacionales de recursos naturales efectúan gastos sociales y de protección del medioambiente, o subvencionan a productores o consumidores, sin respaldo presupuestario explícito, deben definirse y describirse claramente en los documentos presupuestarios.

Actividades cuasifiscales económicas y sociales

54. Las empresas estatales y las instituciones públicas, así como el banco central, pueden emprender actividades cuasifiscales45. Cuando las realizan, el presupuesto da una visión equívoca del verdadero alcance de la actividad fiscal y, como ya se analizó, crea ambigüedad en cuanto a las respectivas responsabilidades del gobierno y de las empresas estatales. Estos temas, que se tratan extensamente en el Manual, atañen especialmente a los países ricos en recursos en los que las atribuciones del gobierno se transfieren a los organismos del sector donde se concentran los recursos tanto financieros como de gestión46. Las principales actividades cuasifiscales del sector de los recursos naturales son las siguientes:

  • Energía: Los requisitos que exigen que las ENRN suministren productos para consumo interno (sobre todo energía) a precios que no permiten recuperar los costos o que son inferiores a los precios de mercado.

  • Gasto público: Los requisitos que exigen que las ENRN o las empresas internacionales ofrezcan servicios sociales u otros bienes públicos que habitualmente brinda el gobierno general.

  • Empleo: La provisión de empleo en las ENRN y otras actividades conexas que van más allá de lo que estas empresas ofrecerían si su gestión se rigiese exclusivamente por criterios comerciales.

  • Endeudamiento: Uso de la influencia de la empresa para contraer endeudamiento en nombre del gobierno.

55. Las actividades cuasifiscales de provisión de energía crean distorsiones en el mercado y subestiman la magnitud de las actividades del gobierno y del déficit presupuestario. En particular, ofrecer energía a precios bajos representa una subvención implícita no selectiva que propicia un exceso de consumo y un derroche de recursos por parte de los hogares, las empresas y otros usuarios, lo cual puede tener un considerable efecto negativo sobre el medioambiente. Mantener estas subvenciones lleva a una mala asignación de recursos y crea el riesgo de una dependencia continua e insostenible de energía a precios bajos. Estas actividades cuasifiscales son comunes en muchos países ricos en energía. En la sección anterior se señalaron otras consecuencias que afectan la rendición de cuentas en la gestión de las actividades comerciales y no comerciales.

56. Las actividades cuasifiscales del sector de la energía adoptan diversas formas y pueden ser realizadas tanto por empresas internacionales como por las ENRN. En términos generales, como ya se indicó, la más importante es el suministro de petróleo u otros productos energéticos a través de empresas estatales, a precios que no son de mercado y que, en algunos casos, no cubren los costos de explotación47. A veces la subvención de facto que reciben los consumidores es incluso mayor si las empresas paraestatales toleran que los consumidores acumulen atrasos en los pagos48. Las “obligaciones del mercado interno” son un tipo particular de actividad cuasifiscal propio del sector petrolero. Con frecuencia se exige que las empresas petroleras (extranjeras) vendan en el mercado interno una determinada proporción de petróleo a precios inferiores a los de mercado. A menudo, este tipo de obligaciones debe divulgarse como parte de la política energética del gobierno, que también suele establecer normas administrativas de fijación de precios para el petróleo y otros productos. Las actividades cuasifiscales en el sector energético debidas a precios bajos y a la tolerancia de atrasos en los pagos pueden ser de magnitud considerable. Por ejemplo, se estima que en 1999 las subvenciones implícitas de los productos petrolíferos, en forma de precios indebidamente bajos, ascendieron a un 3,5% del PIB, en promedio, en un grupo de 15 países exportadores de petróleo, con amplias variaciones entre un país y otro. Algunas de las subvenciones implícitas más altas relacionadas con el petróleo se registraron en la República Islámica del Irán (17% del PIB en 1999–2001) y en Azerbaiyán (más del 20% del PIB en 2000)49.

57. En la actividad cuasifiscal relativa al gasto público, una empresa nacional de recursos naturales o una empresa internacional suministra servicios o bienes públicos que normalmente son provistos por el gobierno general. El gobierno puede haber justificado estas actividades argumentando que representan una alianza deseable entre las empresas y el gobierno para satisfacer las necesidades de la sociedad. En algunos casos se sostiene que las empresas están en mejores condiciones que el gobierno de prestar servicios a una comunidad alejada, por ejemplo50. Además, las propias empresas pueden considerar que se benefician si son mejor recibidas por las comunidades afectadas por la explotación de los recursos naturales51. Estas actividades, sin embargo, casi nunca se declaran en forma clara o completa. En consecuencia, se subestima la magnitud de las actividades fiscales que realiza el gobierno y ello también puede generar ineficiencias.

58. Con respecto a la transparencia, lo más importante es que la magnitud de este tipo de actividades y su justificación deben explicarse claramente en el proceso presupuestario. Los documentos presupuestarios deben explicar cabalmente las características del gasto y la repartición de los costos entre el gobierno y las empresas, incluido el tratamiento tributario de esos gastos52. En los documentos presupuestarios no debe haber discriminación en la cobertura o en las explicaciones de las actividades cuasifiscales, es decir, deben figurar todas las actividades pertinentes, independientemente de que los capitales de las empresas sean privados o estatales.

59. El financiamiento y la prestación de servicios sociales (por ejemplo, escuelas o clínicas de atención de la salud), y de infraestructura u otros servicios para las comunidades locales, pueden o no especificarse en los contratos entre el gobierno y las empresas. Desde el punto de vista del desarrollo, ese gasto puede ser ventajoso, ya que ayuda a luchar contra la pobreza y a mejorar la infraestructura, sobre todo en regiones y sectores en que la capacidad de implementación de las autoridades es deficiente. Sin embargo, también puede acarrear costos directos para el gobierno (la conclusión de un proyecto minero, por ejemplo, puede generar gastos ordinarios) y crear distorsiones en las prioridades generales del gasto público.

60. En la medida en que el gasto de las empresas de recursos naturales en estos programas pueda recuperarse o deducirse de los impuestos, el gobierno estará soportando parte de la carga del costo de estas actividades. Por ejemplo, si una empresa de recursos naturales puede deducir de sus impuestos un 40% del gasto que realiza en programas sociales y comunitarios, las autoridades están subvencionando efectiva e implícitamente ese porcentaje de las actividades por medio de ingresos sacrificados53. Un ejemplo patente es el crédito tributario que reciben las empresas mineras que realizan obras de infraestructura en Papua Nueva Guinea. En reconocimiento de la limitada capacidad de implementación de los gobiernos locales para brindar servicios sociales y realizar proyectos de infraestructura, se acordó que las empresas mineras autorizadas podrían financiar y realizar proyectos de desarrollo (escuelas, instalaciones de atención de la salud, caminos) hasta un cierto tope (0,75% del valor de las ventas brutas) y, a cambio, recibir un crédito fiscal contra el pago del impuesto sobre la renta.

61. Las actividades cuasifiscales relativas el empleo son, en principio, similares, pero los costos que entrañan y los objetivos sociales resultan menos fáciles de definir. Un ejemplo bastante común es la política de las ENRN de ofrecer oportunidades de empleo que van más allá de lo que parecería indicado en una empresa que se rige por criterios comerciales. Los requisitos que disponen que las empresas nacionales e internacionales tengan que ofrecer capacitación a sus homólogos locales, observar cuotas de contratación y cumplir requisitos en materia del contenido nacional también pueden considerarse actividades cuasifiscales, porque obligan a las empresas a pagar impuestos ocultos y costos más altos que en un entorno de libre mercado54.

62. Las actividades cuasifiscales relativas al endeudamiento55 también representan una extensión de las atribuciones fiscales de las ENRN más allá de los canales normales. Los costos, sin embargo, se miden en función de la pérdida de elementos para ejercer la gestión financiera y son difíciles de cuantificar. Estos mecanismos indican que es necesario aclarar las funciones relativas de la ENRN y del ministerio de Hacienda.

Cuestiones relacionadas con el medioambiente y el abandono de los sitios de explotación

63. Invariablemente las industrias extractivas inciden en forma significativa en el medioambiente. El gasto destinado a proteger el medioambiente difiere de las actividades cuasifiscales en el sentido de que se consideran, en parte, una obligación de la empresa de explotación de los recursos debido a su participación fundamental en el proceso de producción. Sin embargo, al menos una proporción de estos gastos pueden deducirse de los impuestos y, por lo tanto, parte del costo recae sobre el Estado; es importante que los documentos fiscales capten el gasto en protección del medioambiente y que ese gasto se declare al público, junto con los demás gastos públicos. Estas cuestiones se abordan cada vez más en la legislación general y específica de la industria, así como en los contratos individuales. Aunque hace una década los CRP del sector petrolero no incluían disposiciones sobre restauración y rehabilitación de sitios, actualmente esas cláusulas están siendo cada vez más comunes.

64. En muchos sentidos, sin embargo, estas cuestiones son solo una de las facetas de las negociaciones globales entre los gobiernos y las empresas. En general es el gobierno el que, en última instancia, retiene la propiedad del recurso y, desde una perspectiva estrictamente comercial, el costo de proteger el medioambiente o de rehabilitar los sitios de explotación es tanto una responsabilidad del gobierno como parte de la estructura general de los costos. Por lo tanto, en cualquier compañía este componente debe tenerse en cuenta en los costos globales del proyecto y, por ende, en el cálculo de las utilidades. La incógnita es cómo repartir estos costos entre la empresa y el gobierno, ya sea mediante la recuperación de los costos o a través de deducciones impositivas, y durante cuánto tiempo. Desde el punto de vista social y ecológico, es esencial, por supuesto, que estos costos se reconozcan y declaren claramente y que se contemplen medidas sistemáticas para abordar estas cuestiones en la etapa de diseño de cada proyecto, de modo que el gobierno y las empresas compartan los costos en forma apropiada y eficiente. En países avanzados, estos factores se incorporan a la legislación y se aplican a través del sistema tributario general y en los acuerdos específicos del proyecto56. No obstante, incluso en esos países suele haber margen para mejorar la declaración del respaldo estatal implícito al gasto de protección del medioambiente a través del sistema tributario57.

G. Los gobiernos subnacionales y el ingreso proveniente de los recursos naturales 1.1.3

Los mecanismos para asignar los ingresos provenientes de los recursos o repartirlos entre el gobierno central y los niveles subnacionales del gobierno deben estar bien definidos y reflejar explícitamente la política fiscal nacional y los objetivos macroeconómicos.

65. Las facultades para recaudar impuestos y efectuar gastos deben asignarse a los gobiernos centrales y subnacionales sobre la base de principios estables y fórmulas acordadas, que deben enunciarse claramente y de modo transparente, y aplicarse en forma abierta y coherente, de conformidad con la ley. Estos requisitos generales resultan especialmente significativos en países grandes, diversificados y descentralizados, que cuentan con considerables ingresos provenientes de recursos petroleros u otros recursos naturales. Al mismo tiempo, sin embargo, cuando las jurisdicciones subnacionales son fiscalmente importantes y gozan de un alto grado de independencia del gobierno central, establecer un sistema subnacional de repartición del ingreso sólido y transparente es un reto considerable. Este reto es mucho mayor en los países cuyos gobiernos estatales y locales no proporcionan regular o puntualmente datos de adecuada calidad sobre sus operaciones fiscales58.

Consideraciones económicas y de política fiscal

66. La teoría económica plantea una serie de reservas con respecto a la decisión de entregar a los gobiernos locales grandes montos del ingreso del petróleo o de otros recursos naturales, en especial si también tienen facultades para gravar el uso de esos recursos. En la práctica, sin embargo, el ingreso proveniente de los recursos naturales ejerce en el mundo una función cada vez más importante en el financiamiento de los gobiernos subnacionales. En general se considera que la asignación de ingresos a los gobiernos subnacionales probablemente mejore la rendición de cuentas y la calidad del gasto, porque los gobiernos locales pueden determinar mejor que el gobierno central las necesidades de sus pobladores. Sin embargo, es probable que los argumentos que apuntan a “la maldición de los recursos naturales” a nivel nacional (véase la Reseña general) también se planteen, y que sean incluso más válidos, si los gobiernos subnacionales son débiles. Desde un punto de vista macroeconómico y de la sostenibilidad, el argumento más convincente es que el gobierno central podrá ejercer la autoridad necesaria para llevar un riguroso control del gasto y ahorrar los ingresos extraordinarios59. Otro argumento a favor de la acumulación de los ingresos provenientes de los recursos naturales en el gobierno central es la necesidad de coherencia en la política económica; puesto que las políticas con respecto al sector de la energía suelen ser competencia del gobierno central, también lo debe ser la formulación de la política tributaria y de gasto relacionada con los recursos naturales.

67. Sin embargo, a pesar de esos argumentos, los controles sobre el ingreso proveniente de los recursos naturales a menudo están descentralizados. En algunos países, los gobiernos subnacionales son los propietarios de los recursos naturales60. En otros, las constituciones o la legislación básica exige que estos ingresos se compartan con los gobiernos subnacionales, con frecuencia debido a consideraciones de economía política61. Para equilibrar la recaudación centralizada de los ingresos provenientes de los recursos naturales pueden adoptarse otras medidas distintas de la repartición directa de ingresos. Por ejemplo, pueden asignarse otros impuestos a los gobiernos subnacionales a fin de conferirles una cierta autonomía. Asimismo, por factores atinentes a la gestión fiscal y la equidad, generalmente se requiere que haya un sistema de transferencias para poder corregir los desequilibrios verticales entre los gobiernos centrales y los locales, así como los desequilibrios horizontales entre un gobierno local y otro (Ahmad y Mottu, 2003).

68. Puesto que los recursos naturales tienden a distribuirse en forma muy asimétrica entre una región y otra, es difícil basar la asignación horizontal del ingreso en el “principio de origen”, porque ello intensificaría los desequilibrios regionales. Estas dificultades pueden apreciarse en los siguientes ejemplos. En Indonesia, aplicar ese principio significaría que cinco provincias recibirían probablemente un 80% de la proporción local de los ingresos del petróleo y del gas, dejando montos pequeños para los distritos de las 25 provincias restantes62. En Argentina, tres provincias (que representan solo un 3% de la población) generan casi tres cuartas partes de la producción petrolera total. Un fenómeno similar se observa en Rusia, donde las cinco regiones más ricas en petróleo, que representan solo un 6% de la población, recaudan más del 50% del ingreso público subnacional relacionado con los recursos naturales63. Sin embargo, en este último caso, alrededor del 96% de los ingresos del petróleo fue asignado al gobierno federal en 2006. La conveniencia de efectuar transferencias de equiparación hacia regiones no productoras de recursos naturales debe examinarse en el contexto de la asignación global de los ingresos del petróleo en cada país64.

69. Los mecanismos actuales de repartición del ingreso pueden clasificarse dentro de un espectro cuyos extremos son la centralización y la descentralización absolutas y en cuyo medio se extiende una diversidad de mecanismos de repartición de los impuestos y los ingresos65. Asimismo, la repartición del ingreso puede aplicarse: i) entre los diferentes impuestos (como sucede, por ejemplo, en Papua Nueva Guinea, donde las regalías se reparten a todas las provincias), ii) sobre la base de una participación en todo el ingreso proveniente de los recursos naturales, o iii) sobre la base de las necesidades de gasto de los gobiernos locales. Si bien los países más pequeños tienden a centralizar la totalidad de los ingresos del petróleo, los países más grandes, sobre todo los de estructura federal, suelen adoptar mecanismos subnacionales de repartición del ingreso (por ejemplo, Colombia, Ecuador, Indonesia, Kazajstán, México, Nigeria, Rusia y la República Bolivariana de Venezuela)66. En México, la fórmula de repartición tiene una base más amplia en el sentido de que, además de los ingresos provenientes de los recursos naturales, incluye también los impuestos indirectos.

70. En general parece observarse una tendencia a utilizar en mayor medida la repartición subnacional del ingreso, como lo demuestra el ejemplo de Indonesia, que en 2001 abandonó un sistema centralizado para adoptar un modelo descentralizado de repartición del ingreso. Otros países, como Papua Nueva Guinea, Filipinas y Nigeria, también cuentan con sistemas subnacionales de repartición del ingreso. En Bolivia, han surgido presiones para dejar sin efecto las modificaciones al sistema de asignación del ingreso de los hidrocarburos, que tenían por objeto otorgar una mayor asignación a los gobiernos subnacionales, sobre todo a las provincias que producen petróleo o gas.

Directrices de transparencia fiscal

71. Cualquiera que sea el mecanismo subnacional de repartición del ingreso elegido, este debe basarse en reglas y principios claros. Las facultades impositivas, los mecanismos de repartición del ingreso y las atribuciones del gasto deben basarse en principios estables y fórmulas acordadas que deben elaborarse y aplicarse en forma abierta y coherente. Estos principios no solo deben incluir convenios acordados entre los diversos niveles de gobierno con respecto al mecanismo original, sino que además deben incluir normas y procedimientos para su modificación. Al respecto, Brosio (2003) ha sugerido que mientras se esté renegociando el sistema de repartición subnacional del ingreso, el sistema original debe seguir en vigor y ninguna parte interesada debe tener poder de veto para suspender el funcionamiento del sistema existente.

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