Chapter

Reseña general

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 2008
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Antecedentes

1. En la presente Guía sobre la transparencia del ingreso proveniente de los recursos naturales (en adelante denominada la Guía)1 se aplican los principios del Código de buenas prácticas de transparencia fiscal (en adelante denominado el Código) al conjunto único de problemas de transparencia que afrontan los países que obtienen una proporción significativa de sus ingresos de los recursos naturales2. Los problemas que plantea la magnitud de estos recursos en muchos países, a los que se suman la complejidad técnica y la volatilidad de los flujos de transacción, exigen un conjunto de directrices más detalladas que las del Manual de Transparencia Fiscal (en adelante denominado el Manual). Esta Guía ofrece un marco para los problemas referidos específicamente a los recursos naturales que pueden considerarse en las evaluaciones de transparencia fiscal denominadas módulos de transparencia fiscal de los Informes sobre la Observancia de Códigos y Normas (en adelante denominados IOCN fiscales)3. Asimismo, en ella se presenta una visión resumida de las buenas prácticas y de las prácticas óptimas de transparencia generalmente reconocidas en la gestión del ingreso proveniente de los recursos naturales que pueden utilizar los países ricos en esos recursos, así como el personal técnico del FMI, el Banco Mundial y otras entidades que ofrecen respaldo técnico, y las que integran la sociedad civil.

2. Algunos analistas sostienen que existe una vinculación entre la riqueza de recursos y un deficiente desempeño económico (la “paradoja de la abundancia” o la “maldición de los recursos naturales”), y en un importante volumen de estudios especializados se procura explicar la relación entre la abundancia de recursos y los resultados económicos4. Sin embargo, la maldición de los recursos naturales no es inevitable. Una serie de países que aplican prácticas de gestión prudentes y transparentes (incluidos Botswana, Canadá, Chile y Noruega) se han beneficiado de la riqueza de recursos5. Para un gran número de países la pregunta clave es cómo pueden garantizar que sus abundantes recursos sigan siendo una bendición. Además de los efectos negativos que puede tener sobre el crecimiento, se ha visto la riqueza de recursos como un factor importante que suele contribuir a la corrupción y a la agitación social. En una serie de países, se ha observado que el petróleo, los diamantes y otros minerales (y la madera) inciden en las guerras civiles y en su financiamiento, y en sus consiguientes costos económicos y sociales6. Los países en desarrollo con capacidad limitada también se enfrentan a grandes desafíos en lo tocante al alto riesgo y a la complejidad de las transacciones propias del sector de los recursos naturales7. En los cuadros del apéndice I figuran más de 50 países que pueden considerarse como ricos en hidrocarburos y recursos minerales8. Muchos de ellos son países de ingreso bajo y mediano cuyos ingresos provenientes de los recursos (principalmente en los países ricos en petróleo) representan más del 50% de los ingresos públicos o de los ingresos por concepto de exportaciones.

3. Una posible explicación de los resultados económicos relativamente deficientes de los demás sectores en algunas economías ricas en recursos naturales radica en que el impacto que ejerce el valor creciente de las exportaciones de recursos en el tipo de cambio y la competitividad (efecto que se suele denominar “mal holandés”) atrae una mayor concentración de la actividad económica en detrimento de otros sectores. Mediante una gestión macroeconómica cuidadosa y una política fiscal prudente se puede mitigar el impacto de este fenómeno, y la transparencia en materia de política fiscal brindará una base sólida para lograr el respaldo del público a las medidas difíciles de política y gasto que a veces es preciso adoptar en el más largo plazo. No obstante, cabe señalar que muchos analistas han hecho hincapié en la función esencial que ejerce la transparencia fiscal para mejorar la gestión del ingreso proveniente de los recursos naturales, lo cual a su vez fomenta el uso eficiente de los fondos públicos, reduce el riesgo de inestabilidad de las políticas macroeconómicas y promueve la confianza en el proceso presupuestario9.

4. Dados los costos sustanciales a que puede dar lugar el uso de prácticas no transparentes, el fortalecimiento institucional encaminado a mejorar la transparencia en países vulnerables que son ricos en recursos naturales debería reportar grandes ventajas, a cambio de una inversión relativamente reducida. En particular, la transparencia puede contribuir a crear y mantener la credibilidad en cuanto a la recaudación y distribución de los ingresos procedentes de esos recursos. Este fue uno de los motivos que llevaron a la creación, en 2002, de la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas en inglés)10. Además, en los últimos años se ha llegado a un acuerdo considerable con respecto a una amplia gama de buenas prácticas de gestión de los recursos naturales (sobre todo, petróleo y gas)11. La presente guía se basa en gran parte en estos trabajos al integrar las recomendaciones de transparencia en el marco del Código.

5. La Guía se centra en el ingreso real y potencial proveniente de recursos no renovables y sobre todo en el petróleo y el gas. La producción petrolera ofrece el ejemplo más patente de los problemas que la riqueza de recursos crea para los países en desarrollo: flujos de producción e ingreso muy elevados y de rápido crecimiento, pero de duración limitada, conjugados con un alto grado de volatilidad debido a la fluctuación de los precios mundiales. Cuando la administración es deficiente, el control de esa riqueza ofrece amplio margen para adoptar políticas ineficientes, ejercer poderes discrecionales y actuar en forma francamente corrupta, factores todos que pueden contribuir a generar resultados económicos deficientes y, en última instancia, al despilfarro de la riqueza nacional del petróleo12.

6. Pueden surgir dificultades similares, aunque generalmente en menor escala, en la gestión de otros recursos no renovables (por ejemplo, el cobre, los diamantes y el oro). Por lo tanto, la mayoría de las prácticas sugeridas en la Guía son igualmente válidas para otras industrias extractivas. Los problemas específicos varían según el sector de que se trate, e incluso en el sector de los hidrocarburos los obstáculos del desarrollo del gas natural son significativamente diferentes de los que se presentan en el sector petrolero. Diversos sectores de la minería también se enfrentan a algunos problemas singulares. Aunque en la Guía la atención se centra en la necesidad común de estos sectores de administrar la riqueza de los recursos y los ingresos en forma transparente, también se señalan algunas de las dificultades distintivas de cada sector en el conjunto de las industrias extractivas.

7. Algunas de las prácticas que se sugieren en esta Guía para la industria petrolera y minera se aplican, a nivel muy general, a recursos renovables como la silvicultura y la pesca, sobre todo en lo tocante a la transparencia del marco legal y del régimen fiscal, y a la necesidad de establecer una documentación clara sobre el ingreso proveniente de los recursos, y de someter esos flujos a una contabilidad y auditoría eficaces. Sin embargo, con una o dos excepciones importantes, la magnitud de los flujos de ingreso hacia el gobierno que generan los recursos de estos sectores por lo general no plantea un problema de la misma escala del que puede suscitar una gran dotación de recursos de hidrocarburos. Las principales dificultades de esas industrias son las que plantean administrar un acervo común de recursos, tener efectivamente en cuenta el impacto ecológico y establecer reglas de prudencia. Los problemas de transparencia propios de ciertas industrias como la silvicultura y la pesca van más allá del alcance de esta Guía.

Modificaciones del Código, el Manual y la Guía

8. La primera edición de esta Guía (2005) ha sido actualizada, principalmente para ajustarla a las modificaciones efectuadas al Código y al Manual en mayo de 2007. Las modificaciones comprenden un cambio en el ordenamiento de los cuatro pilares de la transparencia fiscal (y por ende en el ordenamiento de los capítulos del Manual y de la Guía) y modificaciones de algunas de las buenas prácticas de transparencia fiscal. Las modificaciones del Código que son particularmente pertinentes a la transparencia del ingreso proveniente de los recursos naturales se refieren a la incorporación de las siguientes buenas prácticas:

  • Los acuerdos contractuales entre el gobierno y las entidades públicas o privadas, incluidas las empresas dedicadas a la explotación de recursos y los operadores de concesiones, deben ser claros y comunicarse al público (1.2.4).

  • La gestión de activos y pasivos estatales, que incluye el otorgamiento de derechos de uso o explotación de activos públicos, debe tener una base legal explícita (1.2.5).

  • Los ingresos provenientes de todas las fuentes importantes, entre ellos los obtenidos mediante actividades relativas a los recursos naturales y a la asistencia extranjera, deben identificarse por separado en la presentación del presupuesto anual (3.1.4).

  • El gobierno debe publicar un informe periódico acerca de las finanzas públicas a largo plazo (3.1.7).

  • La compra y venta de activos públicos debe efectuarse en forma abierta, identificándose por separado las transacciones importantes (4.2.4).

9. Otras modificaciones del Código comprenden la ampliación de algunas prácticas para fijar requisitos más explícitos, tales como la especificación de un marco de política fiscal a mediano plazo y la realización de una auditoría de las cuentas definitivas. En el Manual actualizado se tratan con mayor detalle algunas cuestiones atinentes a la transparencia de los recursos procedentes de los recursos naturales, como las referidas a las asociaciones público-privadas, las concesiones y las garantías.

10. Además de adaptarla en forma acorde con el refuerzo de las prácticas en el marco del Código, la Guía se ha mejorado en algunos otros aspectos, como el análisis de los marcos a mediano plazo, los informes a largo plazo, los fondos relacionados con los recursos naturales y la supervisión interna de los flujos de ingreso. También se la ha actualizado en función de algunas novedades recientes, como la nueva estructura de gestión de gobierno de la EITI, y se la ha reforzado con el agregado de otros ejemplos de países.

Labor reciente del FMI, el Banco Mundial y otros organismos

11. Una de las principales prioridades del programa de módulos fiscales de los Informes sobre la Observancia de los Códigos y Normas (IOCN) es garantizar una cobertura eficaz de los países ricos en recursos naturales. Para elaborar estos informes se hace un uso cada vez mayor del material de la Guía13. Además, en otros ámbitos básicos de su actividad, el FMI ha intensificado su interacción con países ricos en recursos a través de asesoramiento en materia de políticas, supervisión, talleres y asistencia técnica. En particular, se les ha prestado asistencia a esos países para enfrentar la volatilidad de los precios de los productos básicos y los consiguientes retos macroeconómicos y de política fiscal. En los estudios realizados por el personal técnico del FMI se han resaltado aspectos críticos de los regímenes fiscales para garantizar la transparencia del ingreso proveniente de los recursos naturales. El FMI alienta a los países a suscribirse a las Normas Especiales para la Divulgación de Datos (NEDD) y al Sistema General de Divulgación de Datos (SGDD), que suponen, por ejemplo, la divulgación pública de datos mensuales o trimestrales sobre la producción petrolera14.

12. En la labor que realiza en los sectores minero y petrolero y en los países, el Banco Mundial promueve activamente la adopción de prácticas más eficaces de gestión de recursos por parte de las empresas nacionales y los gobiernos. Tras examinar sus actividades de concesión de crédito y de respaldo a la producción minera y de gas y petróleo, el Banco Mundial ha asignado importancia considerable a la transparencia del ingreso como base para su continua participación en esos proyectos15. Los equipos del FMI y el Banco han colaborado estrechamente, en forma conjunta, en varios proyectos de países ricos en recursos como Azerbaiyán y Nigeria.

13. A partir de la conferencia celebrada en Oslo en 2006, la EITI, que se centra en la transparencia de los pagos e ingresos en las economías ricas en recursos naturales, adquirió la categoría de organización internacional. Se estableció un directorio integrado por 19 miembros que representan cinco grupos de interesados: los países que adoptaron la iniciativa, los países que la respaldan, las organizaciones de la sociedad civil, la empresa o las asociaciones de empresas y los inversionistas institucionales16. La presidencia del Directorio es independiente. En 2007 se conformó un pequeño secretariado con sede en Oslo. El FMI y el Banco Mundial asisten a las reuniones del Directorio en calidad de observadores y prestan asistencia técnica y respaldo a la EITI17. Junto con otras iniciativas más amplias sobre la transparencia y la lucha contra la corrupción, los módulos fiscales de los IOCN y el proceso de la EITI han recibido el firme respaldo del Grupo de los Ocho (G-8) en sucesivas reuniones cumbre de este grupo de países18.

14. A nivel mundial, la Iniciativa Conjunta sobre Datos Petroleros (JODI, por sus siglas en inglés) ha propiciado mejoras en la calidad y la divulgación de datos del mercado petrolero19.

Enfoque y estructura de la Guía

15. La estructura de la Guía es similar a la del Manual. Contiene cuatro capítulos, cada uno de los cuales corresponde a uno de los cuatro pilares de la transparencia fiscal: i) clara definición de funciones y responsabilidades; ii) transparencia de los procesos presupuestarios; iii) acceso del público a la información, y iv) garantías de integridad. Dentro de cada capítulo de la Guía, se enumera una serie de buenas prácticas de transparencia fiscal referidas a recursos específicos y vinculadas con determinadas buenas prácticas previstas en el Código (identificadas mediante códigos de referencia de tres dígitos). Al igual que en el Manual, algunas prácticas se basan en normas (por ejemplo, normas internacionales de contabilidad y auditoría) que son complementarias de las del Código20. La descripción de las prácticas adoptadas por determinados países y de los problemas surgidos en su implementación se basa en diversos estudios recientes sobre esas cuestiones, o directamente en la experiencia acumulada por los países. (En muchos casos, en el texto se indican referencias a sitios de Internet para permitir un acceso directo a información más detallada).

16. La Guía debe utilizarse en forma similar al Manual, ya que ofrece material suplementario sobre prácticas relativas a los recursos naturales. La implementación de las buenas prácticas analizadas en ella es de carácter voluntario. En el caso de los países ricos en recursos, como en el de los demás países, la participación en el módulo fiscal de un IOCN es un paso importante para identificar aspectos deficientes o destacables en materia de transparencia, así como para dar una señal de compromiso con las reformas correspondientes. La Guía no solo les sirve a las autoridades de los países como una fuente de referencia sobre las buenas prácticas, sino que además les brinda una base para sus conversaciones con el personal técnico del FMI y otros organismos externos sobre el posible suministro de asistencia técnica u otras actividades encaminadas a mejorar la transparencia y la gestión del ingreso proveniente de los recursos naturales.

17. Al promover la transparencia del ingreso proveniente de los recursos naturales es fundamental reconocer la diversidad de situaciones de los distintos países. El ritmo de las reformas debe adaptarse a las circunstancias particulares de cada país. En la Guía se presentan prácticas recomendadas que se basan en la experiencia acumulada por economías avanzadas, así como por algunos países de mercados emergentes y en desarrollo que están mejorando sus normas de transparencia. Esas prácticas constituyen puntos de referencia apropiados. No obstante, antes de poder adoptarlas plenamente, muchos países en desarrollo deben superar limitaciones básicas de capacidad. Por ello, la Guía no establece pautas excesivamente exigentes, y permite a los países conocer cuál es su situación en relación con las buenas prácticas reconocidas. Corregir esas deficiencias exigirá tiempo, un compromiso sostenido y una estrecha vinculación entre las evaluaciones de la transparencia fiscal, la reforma administrativa de los países y un respaldo técnico de los organismos internacionales y bilaterales adecuadamente diseñado.

18. Los países deberán establecer prioridades con respecto a las prácticas sugeridas, tanto en el tiempo como en función de sus circunstancias específicas. Una tarea prioritaria inmediata es mejorar la calidad y divulgación al público de datos sobre las transacciones correspondientes al ingreso proveniente de los recursos naturales, ya sea utilizando los mecanismos exigidos en el marco de la EITI u otros formatos que ofrezcan garantías adecuadas de la calidad de la información. La transparencia de las transacciones de ingreso corriente es un ámbito en que muchos países de bajo ingreso y de ingreso mediano pueden avanzar visiblemente, de ser necesario con respaldo técnico. Otra prioridad igualmente importante es establecer políticas claras sobre el ritmo de extracción y la utilización del ingreso proveniente de los recursos. La necesidad de preservar el valor de esos activos de recursos finitos, y el buen uso de los ingresos que genera la enajenación de esos activos deben reconocerse claramente en los marcos de política fiscal. Hay otras cuestiones que plantean más dificultades, por lo que los avances serán necesariamente más lentos. Por ejemplo, además del alto grado de incertidumbre en torno al valor de los activos de recursos en manos del Estado, existen problemas metodológicos y de medición que complican la estimación del valor de los activos de recursos naturales. En el corto plazo, los avances en la implementación de las prácticas de transparencia recomendadas que se refieren a la estimación del valor de dichos recursos y su inclusión en los balances del gobierno y en los cálculos del patrimonio público serán limitados, especialmente en los países de bajo y mediano ingreso.

19. El resto de la Guía tiene la siguiente estructura. Primero se resumen las buenas prácticas de transparencia fiscal para la gestión del ingreso proveniente de los recursos naturales. En los cuatro capítulos siguientes, estas prácticas y cuestiones conexas se analizan en mayor detalle. En el capítulo I se examina la aplicación del precepto del Código sobre la clara definición de las funciones y responsabilidades del gobierno con respecto al ingreso proveniente de los recursos naturales. En el capítulo II se analizan aspectos relativos a la transparencia de los procesos presupuestarios, haciéndose hincapié en la necesidad de vincular claramente el ingreso proveniente de los recursos naturales con objetivos globales de estabilización fiscal y la sostenibilidad a largo plazo. En el capítulo III se trata el acceso del público a la información, además de la aplicación de las directrices de la EITI. En el capítulo IV la atención se centra en cuestiones relacionadas con el establecimiento de garantías globales de integridad en la gestión del ingreso proveniente de los recursos naturales. En el apéndice I se enumeran los países que se definen como ricos en recursos naturales, sean estos hidrocarburos o minerales. En el apéndice II se presenta el Código actualizado.

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