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Politique budgétaire et croissance

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
October 2002
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Croissance économique, développement durable et objectifs de développement du Millénaire (ODM)

La croissance économique est essentielle au développement durable et à la promotion du bien-être des populations4. Normalement, quoique pas toujours, la croissance profite aux pauvres. Dans environ 90% des cas où des pays ont connu une croissance du PIB pur habitant d’au moins 2% par année au cours d’une période de cinq ans, les pauvres ont également bénéficié d’une hausse de leurs revenus réels. En règle générale, la croissance ne profite pas de façon disproportionnée aux plus riches5, mais il est possible, par une promotion appropriée de l’activité productive des pauvres, de faire en sorte que ces derniers partagent eux aussi les fruits d’une économie en expansion (voir la section portant sur la politique budgétaire, le développement humain et les ODM). Bien entendu, il existe également des rapports étroits entre la croissance économique et l’amélioration des dimensions de la pauvreté non liées au revenu. Par exemple, une augmentation de 10% du PIB par habitant entraîne typiquement une baisse de 3 à 5% de la mortalité infantile et juvénile6. De la même façon, une augmentation du PIB s’accompagnera d’une réduction sensible de l’écart entre les taux d’analphabétisme des hommes et des femmes7. La politique budgétaire peut donc ainsi jouer un rôle de premier plan dans la réalisation des ODM en favorisant une croissance économique robuste.

Croissance économique et pérennité de l’environnement influent l’une sur l’autre. La croissance est favorable à l’environnement puisqu’elle multiplie les ressources disponibles pour l’améliorer. Par exemple, la croissance économique en Asie de l’Est s’est accompagnée d’une amélioration constante de l’accès à l’eau potable et des conditions sanitaires8.

Toutefois, la croissance n’est pas non plus une panacée, comme le montre l’expérience des pays développés. Des stratégies et des institutions adéquates peuvent aussi jouer un rôle utile, notamment dans le domaine budgétaire. Des études récentes font apparaître en effet qu’elles peuvent contribuer à freiner sensiblement la dégradation de l’environnement dans les pays à faible revenu et à mieux le protéger dans les pays à revenu élevé9. Mais on ne saurait ignorer non plus qu’inversement, la qualité de l’environnement et la gestion durable des ressources influent aussi sur la croissance économique10. Par exemple, les effets de la pollution de l’air sur les taux de morbidité et de mortalité sont importants dans de nombreuses régions du monde en développement et nuisent à la croissance économique.

Équilibre budgétaire et croissance

Une politique de finances publiques prudente et viable favorise la croissance économique. À long terme, des déficits publics (la différence entre les recettes et les dépenses de l’État) et un endettement faibles et stables seront habituellement gages de taux plus élevés de croissance économique11. Les pays dont les déficits et l’endettement sont élevés et qui parviennent à réduire les déséquilibres budgétaires bénéficient en général d’une accélération de leur croissance, même à court terme12. Comme ils n’ont pas besoin de recourir autant à la création de monnaie pour financer les dépenses publiques, les pays dont le déficit budgétaire est plus faible connaissent souvent des taux d’inflation moindres13. Par ailleurs, si les déficits budgétaires sont peu élevés, le montant de l’épargne mobilisable pour les investissements est plus important, ce qui favorise la croissance économique14. En outre, des déficits faibles stimulent la croissance en réduisant la probabilité de crises économiques causées par l’incertitude concernant l’aptitude de l’État à assurer le service de sa dette. En fait, les recherches portent à conclure que la stabilité macroéconomique liée à l’absence de telles crises comporte de nombreux avantages, en favorisant l’investissement et la croissance, le relèvement du niveau d’éducation, ainsi qu’une répartition plus équitable de la richesse et une réduction de la pauvreté15.

Le type de politique budgétaire le plus propice à la croissance varie en fonction de la situation économique et du calendrier d’exécution. À long terme, la politique budgétaire devrait viser à maintenir la dette publique à des niveaux viables. A court terme, le choix optimal pourra varier, un resserrement des finances publiques étant approprié pour les pays souffrant de déficits budgétaires importants, et l’expansion budgétaire (déficits plus importants) étant justifiée pour des pays qui sont parvenus à la stabilité budgétaire mais qui font face à une grave récession (par exemple les pays asiatiques pendant la crise de 1997–99), Par ailleurs, une politique d’expansion pourra également se justifier dans les pays à faible revenu, mais dont la position macroéconomique est solide (par exemple taux d’inflation et déficits budgétaires faibles) et qui souhaitent accroître les dépenses publiques dans ie cadre d’une stratégie de réduction de la pauvreté.

Les conseils stratégiques du FMI reflètent cette analyse. Par exemple, à partir du moment où l’ampleur de la contraction économique des pays touchés par la crise asiatique de 1997–99 est devenue claire, le FMI a favorisé une hausse sensible des dépenses publiques afin de stimuler l’activité économique16. Après la résorption de la crise, le FMI a plutôt préconisé un resserrement des dépenses afin d’aider ces économies à maintenir la dette publique à des niveaux modérés. De la même manière, la conception des programmes d’ajustement mis en place dans les pays à faible revenu dans le cadre de la facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC) reflète la flexibilité des objectifs budgétaires. Ainsi, les programmes d’ajustement conçus pour les pays qui sont déjà parvenus à réduire leur déficit budgétaire et leur taux d’inflation à un niveau approprié autorisent une hausse du déficit pour financer les stratégies de réduction de la pauvreté. Dans ces pays, on a programmé des hausses moyennes du déficit de ½% du PIB afin d’augmenter les dépenses hautement prioritaires en faveur des pauvres. Par contre, pour les pays qui n’ont toujours pas atteint la stabilité macroéconomique, on préconise plus généralement le maintien de la rigueur budgétaire et d’un déficit à peu près constant en moyenne17.

Politique budgétaire, incitations et croissance

La politique budgétaire peut également peser sur la croissance par le biais de ses effets sur le comportement des personnes et des entreprises. L’impôt sur les bénéfices des entreprises peut influer sur le volume des investissements privés et sur la nature de ces investissements; de même, l’impôt sur le revenu du travail peut influer sur le niveau d’emploi et sur les choix d’éducation et de formation; les droits de coupe peuvent décourager l’exploitation des forêts (ou favoriser l’abattage illégal); l’impôt sur le revenu du capital peut influer sur l’épargne; l’absence de redevances d’émission peut conduire à une pollution excessive; les allégements fiscaux et les subventions réservés à ceux qui entretiennent des rapports privilégiés avec le pouvoir (recherche de rentes) peuvent décourager l’activité productive; des programmes sociaux trop généreux peuvent décourager le travail et l’épargne. Le secteur privé n’est pas le seul à être touché par ces incitations; celles-ci influent tout autant sur le secteur public. Par exemple, les politiques touchant à la rémunération et aux sanctions disciplinaires ont un impact sur la corruption au sein des administrations publiques ainsi que sur la productivité des fonctionnaires.

L’efficacité des politiques budgétaires peut être entravée par les effets pervers qu’elles peuvent avoir sur les incitations. Par exemple, une hausse de l’impôt des sociétés conçue pour accroître les recettes de l’État échouera dans la mesure où elle poussera les entreprises à investir dans d’autres pays ou à transférer leurs bénéfices dans des pays où les taux d’imposition sont plus bas18. Des programmes sociaux très généreux risquent de décourager la recherche d’emploi ou l’acquisition de qualifications professionnelles par les bénéficiaires, créant ainsi un cercle vicieux de la pauvreté. Tous ces problèmes doivent être pris en compte dans la politique budgétaire. Par exemple, les programmes d’aide aux pauvres seront plus rentables s’ils favorisent en même temps le retour sur le marché du travail ou la scolarité des enfants.

Les politiques relatives à la fiscalité et aux dépenses devraient en règle générale être conçues de manière à limiter les effets pervers sur les incitations. Dans l’élaboration des mesures fiscales destinées à accroître les recettes, on choisira par exemple de préférence celles dont l’effet de distorsion sur l’offre de main-d’œuvre, la consommation, l’épargne et d’autres décisions est le plus faible. Les politiques d’aide aux pauvres seront de peu d’utilité si elles découragent ces derniers d’améliorer leurs propres conditions de vie. Toutefois, dans certains cas importants, notamment lorsqu’il s’agit de l’environnement et des ressources naturelles, les politiques ayant trait à la fiscalité et aux dépenses pourront jouer un rôle utile en décourageant la surconsommation. Par exemple, le prix de l’énergie déterminé par le marché privé risque d’être trop faible si les coûts sociaux véritables de la consommation d’énergie (y compris le coût de la pollution et de l’engorgement des voies de circulation) ne sont pas pris en considération. Pour favoriser le développement durable, il est essentiel que les politiques budgétaires tiennent compte de l’impact qu’elles peuvent avoir sur les incitations, comme le montrera l’analyse d’un grand nombre des questions abordées dans la présente brochure.

Composition des recettes et croissance

Un régime fiscal efficace et équitable constitue un élément important d’une stratégie propice à la croissance19. L’aide étrangère peut certes jouer un rôle important, mais les recettes fiscales doivent demeurer la principale source de financement des dépenses publiques d’un pays. Il faut pour cela pouvoir compter sur une gestion fiscale efficace et sur une politique fiscale limitant les distorsions afin d’assurer une utilisation optimale des ressources dans tous les secteurs de l’économie. Pour minimiser les distorsions, les régimes fiscaux ne devraient pas être trop complexes: ils devraient imposer une vaste gamme de biens et de services à des taux relativement uniformes. L’impôt sur le revenu a lui aussi un rôle à jouer, mais les insuffisances des capacités institutionnelles en limitent les bénéfices dans beaucoup de pays en développement. Les régimes fiscaux devraient également prendre en compte les risques de défaillance du marché, surtout lorsqu’il s’agit de l’utilisation des ressources naturelles et de la protection de l’environnement, et faire l’objet d’une gestion transparente, impartiale et fondée sur des règles claires20.

Il importe aussi que le régime fiscal soit jugé équitable par les contribuables, même si l’expérience démontre que l’impôt est en règle générale moins efficace que des programmes de dépenses bien ciblés pour aider les pauvres. Les riches se sont en effet montrés habiles à éviter les taux d’imposition élevés de leur revenu en transférant, par exemple, leurs actifs à l’étranger ou en tirant parti du traitement fiscal relativement favorable des gains de capitaux. L’impôt sur la consommation et le commerce, qui joue un rôle particulièrement important dans de nombreux pays en développement, n’est pas non plus un outil très adapté à la poursuite d’objectifs d’équité. Par exemple, la décision d’exonérer de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) certains aliments de première nécessité est certes avantageuse pour les pauvres, puisque ces derniers consacrent vraisemblablement une fraction plus importante de leurs revenus à l’achat d’aliments, mais les riches risquent de dépenser un montant plus considérable, en valeur absolue, pour l’achat des biens ainsi exemptés et seront donc les premiers à bénéficier de cette mesure. La levée d’une telle exemption procurera par contre des recettes qui pourront servir à des dépenses plus profitables aux pauvres21, comme on l’explique en détail dans la section portant sur la politique budgétaire, le développement humain et les ODM.

L’amélioration de l’efficacité et de l’équité des régimes fiscaux est un aspect essentiel des programmes appuyés par le FMI. Près des trois quarts des programmes appuyés par la FRPC dans les pays à faible revenu comprennent des mesures visant à élargir la base d’imposition et à améliorer l’équité horizontale (traitement égal des contribuables à revenus similaires), en éliminant, par exemple, les exemptions et en supprimant les allégements spéciaux destinés aux investisseurs étrangers. Beaucoup de programmes cherchent également à accroître l’efficacité du régime fiscal en abaissant les droits de douane ou en réduisant le nombre des taux applicables, en simplifiant la structure du régime de l’impôt des particuliers ou en améliorant la gestion fiscale. De même, certains programmes cherchent à améliorer l’équité en favorisant, par exemple, une plus grande progressivité de l’impôt sur le revenu des particuliers22. Par ailleurs, le FMI continue déjouer un rôle clé dans l’adoption et dans l’amélioration de la TVA: un outil fiscal précieux pour de nombreux pays en développement. En mettant en place des méthodes modernes de détermination de l’impôt par le contribuable, la TVA constitue en outre un premier pas important vers la modernisation de la gestion fiscale.

Composition des dépenses et croissance

L’affectation d’une part plus importante des dépenses publiques à la formation du capital physique et humain peut également promouvoir la croissance. L’investissement dans le capital physique—par exemple routes et autres infrastructures—peut accroître la capacité productive de l’économie23. Même si l’efficacité d’un tel investissement varie d’un projet ou d’un pays à l’autre, les recherches récentes laissent conclure qu’il pourrait avoir une incidence sensible sur la croissance économique. Par exemple, une étude a montré qu’une augmentation des dépenses publiques d’investissement dans le secteur du transport et des communications correspondant à 1% du PIB entraîne, en moyenne, une hausse de la croissance annuelle du PIB par habitant pouvant atteindre jusqu’à 0,6 point de pourcentage24.

L’éducation et la santé de la population contribuent à la croissance. Au-delà de ses effets directs sur le bien-être, l’amélioration de l’éducation et de l’état de santé de la population en augmente également la productivité. Une baisse de la fréquence de maladies transmissibles comme le paludisme favorise la croissance économique par son effet positif sur le tourisme et l’investissement direct étranger25. En effet, on a estimé que chaque amélioration de 10% de l’espérance de vie à la naissance peut augmenter le taux de croissance du PIB par habitant de 0,4 point de pourcentage26. Même si les chercheurs ont eu du mal à quantifier l’effet de l’éducation sur la croissance, il existe néanmoins des preuves de l’importance de cet effet27. La croissance économique influe en retour sur l’éducation et la santé, générant un cercle vertueux de synergies entre l’éducation, la santé et la croissance.

Les dépenses consacrées au capital physique et humain devraient également être protégées pendant l’ajustement des finances publiques. Les plans de rééquilibrage des finances publiques qui évitent de réduire les dépenses d’équipement tendent à être plus viables et plus propices à la croissance28. Cette constatation renforce la notion selon laquelle le remplacement des dépenses moins productives (par exemple subventions non ciblées) par des dépenses plus productives telles que l’investissement dans le capital physique et humain facilite la croissance dans beaucoup de pays, tant à court qu’à long terme.

Toutefois, l’accumulation du capital ne devrait pas se faire à un coût insupportable pour l’environnement. Les économies qui tirent des ressources naturelles une part importante de leurs revenus ne peuvent soutenir leur croissance en remplaçant un capital naturel qui se dégrade par l’accumulation de capital physique. Une dégradation grave de l’environnement peut influer sur la performance macroéconomique à long terme d’un pays. Cet effet peut être particulièrement dévastateur pour les pays pauvres dont les revenus dépendent souvent des ressources naturelles qu’ils ne peuvent pas facilement remplacer par d’autres types d’actifs. À long terme, les stratégies de croissance qui accordent suffisamment d’attention à la qualité de l’environnement et à l’efficacité de l’utilisation des ressources naturelles contribuent à l’investissement, à la croissance économique et au bien-être des populations29.

L’augmentation des dépenses publiques consacrées à d’autres secteurs comme le maintien de l’ordre public et l’appareil judiciaire peut également avoir un effet positif sur la croissance. Toutefois, des problèmes de données ont limité sensiblement les recherches portant sur l’incidence de ces catégories de dépenses sur la croissance.

L’amélioration de la composition des dépenses publiques constitue un élément important des conseils du FMI en matière de politique budgétaire. Les programmes de réforme appuyés par la FRPC du FMI prévoient une augmentation des dépenses consacrées au capital physique atteignant en moyenne ¾% du PIB. En même temps, beaucoup de ces programmes visent à améliorer l’efficacité des dépenses publiques et à augmenter les dépenses consacrées au développement humain et à la réduction de la pauvreté (voir la section portant sur la politique budgétaire, le développement humain et les ODM)30.

Beaucoup de pays ratent la cible

Il existe plusieurs moyens d’axer davantage les budgets sur la croissance. Beaucoup de pays à faible revenu continuent d’afficher des déséquilibres budgétaires importants, avec un déficit des finances publiques et une dette atteignant en moyenne 4½% et 83% du PIB, respectivement (tableau 1). Un peu moins du cinquième de ces pays accusent des déficits supérieurs à 7½% du PIB, et le tiers, environ, ont une dette supérieure à 100% du PIB. Compte tenu du lien positif qui existe entre la viabilité budgétaire et la croissance, beaucoup de pays pourraient promouvoir la croissance économique en adoptant des mesures d’assainissement des finances publiques.

Tableau 1.Déficit et dette de l’administration centrale, par groupe de pays1(Moyennes non pondérées; année la plus récente pour laquelle des données sont disponibles)
Déficit de l’administration centraleDette de l’administration centrale2
Nombre de pays% du PIBNombre de pays% du PIB
Pays en développement et en transition1423,63065
Dont: pays à faible revenu614,61483
OCDE322−0,41559
Sources: FMI, Perspectives de l’économie mondiale (Washington); estimations des services du FMI.

Le déficit de l’administration centrale correspond à la différence entre les recettes de l’administration centrale et les dons, d’une part, et les dépenses de l’administration centrale et les prêts nets, d’autre part (multiplié par –1).

Pour les pays de l’OCDE, la détte s’entend dette publique brute telle que définie par le critère de Maastricht.

OCDE = Organisation de coopération et de développement économiques. Les données indiquées excluent la Corée, la Hongrie, le Mexique, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque et la Turquie.

Sources: FMI, Perspectives de l’économie mondiale (Washington); estimations des services du FMI.

Le déficit de l’administration centrale correspond à la différence entre les recettes de l’administration centrale et les dons, d’une part, et les dépenses de l’administration centrale et les prêts nets, d’autre part (multiplié par –1).

Pour les pays de l’OCDE, la détte s’entend dette publique brute telle que définie par le critère de Maastricht.

OCDE = Organisation de coopération et de développement économiques. Les données indiquées excluent la Corée, la Hongrie, le Mexique, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque et la Turquie.

Vu le faible niveau des dépenses sociales observé dans certains pays—et le retard qu’affichent leurs indicateurs du développement social—, ces pays pourraient réaffecter une partie des dépenses publiques en faveur de la croissance. Par exemple, les dépenses consacrées à la santé publique dans les pays les plus pauvres n’atteignent que 40 dollars EU par personne (en termes de parité des pouvoirs d’achat); dans les pays à faible revenu, ces dépenses, mesurées en proportion du PIB, n’atteignent que le tiers environ de la moyenne de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) (tableau 2). Ce faible niveau de dépenses se répercute en partie sur les indicateurs de la santé de ces pays. Par exemple, leur espérance de vie moyenne n’est que de 55 ans, comparativement à 78 ans dans les pays de l’OCDE. Les sommes qu’ils consacrent à l’éducation sont un peu plus généreuses (tableau 3), mais le faible taux d’alphabétisation (63%) montre qu’il y a place pour une amélioration du capital humain et de la productivité de la main-d’œuvre. Par ailleurs, des estimations récentes des subventions accordées dans les pays non membres de l’OCDE pour l’exploitation des ressources naturelles et les secteurs de l’énergie el de l’industrie portent à conclure que, de 1994 à 1998, le coût des subventions préjudiciables à l’environnement a atteint 340 milliards de dollars EU par année, soit 6,3% du PIB (tableau 4), ce qui équivaut, en gros, au total des dépenses consacrées à l’éducation et à la santé. Il serait donc possible de réorienter davantage les dépenses en faveur des secteurs plus productifs31.

Tableau 2.Dépenses publiques de santé et espérance de vie, par groupe de pays(Moyennes pondérées; année la plus récente pour laquelle des données sont disponibles)
Dépenses publiques de santé
Nombre de pays% du PIBPourcentage des dépenses publiques totalesDépenses par habitant en dollars PPA1Espérance de vie (années)
Pays en développement et en transition1182,48,011763
Dont: Pays à faible revenu532,27,64055
OCDE2246,114,42.87278
Sources: OCDE (2001b); Banque mondiale (2001b); autorités nationales; estimations des services du FMI.

PPA = Parité des pouvoirs d’achat.

OCDE = Organisation de coopération et de développement économiques. Les données indiquées excluent la Corée, la Hongrie, le Mexique, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque et la Turquie.

Sources: OCDE (2001b); Banque mondiale (2001b); autorités nationales; estimations des services du FMI.

PPA = Parité des pouvoirs d’achat.

OCDE = Organisation de coopération et de développement économiques. Les données indiquées excluent la Corée, la Hongrie, le Mexique, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque et la Turquie.

Tableau 3.Dépenses publiques d’éducation et taux d’alphabétisation, par groupe de pays(Moyennes non pondérées; année la plus récente pour laquelle des données sont disponibles)
Dépenses publiques d’éducation
Nombre de pays% du PIBPourcentage des dépenses publiques totalesDépenses par habitant, en dollars PPA1Taux d’analphabétisation (%)
Pays en développement et en transition1184,515,519975
Dont: Pays à faible revenu534,315,68263
OCDE2245,212,01.23197
Sources: OCDE (2001b); Banque mondiale (2001b); autorités nationales; estimations des services du FMI.

PPA = Parité des pouvoirs d’achat.

OCDE = Organisation de coopération et de développement économiques. Les données indiquées excluent la Corée, la Hongrie, le Mexique, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque et la Turquie.

Sources: OCDE (2001b); Banque mondiale (2001b); autorités nationales; estimations des services du FMI.

PPA = Parité des pouvoirs d’achat.

OCDE = Organisation de coopération et de développement économiques. Les données indiquées excluent la Corée, la Hongrie, le Mexique, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque et la Turquie.

Tableau 4.Coûts globaux des subventions publiques par année, 1994–981(Milliards de dollars EU. sauf indication contraire)
Pays de l’OCDE2Autres paysMonde
Secteurs des ressources naturelles390155545
Agriculture33565400
Eau154560
Foresterie53035
Pêches101020
Mines25530
Secteurs de l’énergie et de l’industrie335185520
Énergie80160240
Transport routier20023225
Industries manufacturières5555
Total7253401.065
Total en pourcentage du PIB3,46,34,0
Source: Van Beers and de Moor (2001).

Les subventions sont mesurées en montants bruts, c’est-à-dire avant déduction des taxes.

OCDE = Organisation de coopération et de développement économiques.

Source: Van Beers and de Moor (2001).

Les subventions sont mesurées en montants bruts, c’est-à-dire avant déduction des taxes.

OCDE = Organisation de coopération et de développement économiques.

Pour promouvoir la croissance, il est également essentiel de mieux cibler les dépenses sociales et d’en accroître l’efficacité. Une hausse des dépenses n’aura des effets bénéfiques sur la santé et l’éducation que si elle est bien ciblée et efficace (pour plus de détails, voir la section portant sur la politique budgétaire, le développement humain et les ODM).

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