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V. ¿Qué instituciones pueden ayudar al ajuste fiscal?

Author(s):
James Daniel
Published Date:
January 2007
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Cuanto más sientan los ciudadanos los impuestos, y cuanto mayor sea el celo con que vigilan el gasto público, mejor estarán ellos y sus gobernantes.

—Francis Wayland (1796–1865)

El ajuste fiscal no se produce en el vacío. No basta con que el ministro de finanzas simplemente decida que va a proceder a un ajuste; la decisión debe llevarse a cabo y contar con el respaldo de las instituciones públicas. Sin unas instituciones fiscales adecuadas, incluso las medidas mejor diseñadas corren el riesgo de fracasar. Algunas de las principales instituciones fiscales necesarias para lograr y mantener un ajuste fiscal son las responsables de la administración tributaria (impuestos y aduanas), del presupuesto (gestión financiera pública) y de las relaciones intergubernamentales.

Modernización de la administración tributaria

La capacidad para recaudar ingresos e implementar políticas de ingresos depende de manera fundamental de la calidad de la administración tributaria (Silvani y Baer, 1997). Los departamentos aduaneros se enfrentan además a otros retos, como los derivados de la liberalización de los flujos comerciales, las condiciones necesarias para formar parte de la Organización Mundial del Comercio y la necesidad cada vez mayor de proteger las fronteras nacionales (Keen, 2003). Las administraciones tributarias sólidas y modernas estarán mejor capacitadas para aplicar eficazmente nuevas medidas orientadas a generar ingresos, obteniéndolos de forma rápida. Por el contrario, las administraciones menos sólidas y más desfasadas generalmente precisarán de una reforma si se quiere que aumenten los ingresos de forma duradera.

La modernización de las administraciones tributarias implica pasar a un principio de cumplimiento voluntario, en virtud del cual se espera que los contribuyentes y los comerciantes cumplan con sus obligaciones fiscales con poca intervención de los funcionarios de la administración. Este principio viene a reconocer que ninguna administración tributaria puede determinar la cuantía exacta de las obligaciones fiscales y controlar el cumplimiento por parte de todos y cada uno de los contribuyentes. El cumplimiento voluntario se logra a través de la autoevaluación, que supone que los contribuyentes y comerciantes (que disponen de acceso a información y ayuda de los departamentos tributarios y aduaneros) calculan sus propias obligaciones, presentan sus declaraciones fiscales y pagan los impuestos y derechos que ellos mismos han estimado. En caso de que no hagan una valoración correcta ni paguen las cantidades que les corresponde, se enfrentan al riesgo de someterse a una inspección y de pagar las sanciones que se les imponga. La función de los departamentos tributarios y aduaneros es, en primer lugar, ayudar a los contribuyentes y comerciantes a comprender y cumplir sus obligaciones, y, en segundo lugar, actuar frente a quienes incumplen, en particular frente a aquellos contribuyentes cuyo incumplimiento puede tener un mayor efecto sobre la recaudación.

Más allá de estos principios de carácter general, una administración tributaria moderna requiere lo siguiente:

  • Leyes claras y sencillas. Unas leyes y reglamentos que sean fáciles de entender y aplicar favorecen una administración tributaria eficiente y minimizan el esfuerzo y los costos de cumplimiento de los contribuyentes/comerciantes.

  • Sistemas y procedimientos de recaudación eficientes. Los formularios sencillos y los procedimientos claros de valoración, declaración y pago facilitan tanto la gestión como el cumplimiento. Las administraciones deben mantener un equilibrio entre los controles necesarios para proteger los ingresos y los costos e incomodidades que imponen a las empresas para que estas cumplan con sus obligaciones.

  • Orientación de los servicios. Los departamentos tributarios y aduaneros se enfrentan a una presión creciente para que mejoren los servicios que prestan al sector empresarial. Esto es particularmente cierto en el caso de las administraciones de aduanas, donde las mejoras introducidas en el servicio reducen de forma directa los costos y aumentan la competitividad de exportadores e importadores.

  • Programas de verificación basados en el análisis de riesgos. Las administraciones modernas optimizan la recaudación tributaria centrándose en aquellos contribuyentes y comerciantes que plantean un mayor riesgo para los ingresos. Las administraciones tributarias y aduaneras deberían aplicar enfoques de gestión del riesgo y desarrollar capacidades analíticas para entender mejor la composición y el grado de cumplimiento de la base de contribuyentes y comerciantes.

  • Estructuras organizativas basadas en funciones. La experiencia indica claramente que un departamento tributario organizado sobre la base de ciertas funciones fundamentales (por ejemplo, inspección y ejecución) funciona de forma más eficiente que uno estructurado en función del tipo de impuesto. Las administraciones organizadas sobre la base de un esquema funcional facilitan la especialización y eliminan la duplicación y las ineficiencias características de las estructuras organizadas en función de los tipos de impuestos.

  • Alto grado de automatización. Dado que una parte sustancial de la recaudación tributaria requiere procesar un elevado número de transacciones, las administraciones tributarias modernas hacen un amplio uso de las tecnologías de la información. Los sistemas informatizados son además esenciales para respaldar las necesidades de información y los análisis relacionados con los enfoques de gestión del riesgo.

  • Tratamiento diferenciado de los contribuyentes en función de sus ingresos potenciales. Una de las tendencias crecientes entre las administraciones tributarias es la de prestar especial atención a los mayores contribuyentes. Esto suele suponer, como primera medida, el establecimiento de una oficina de grandes contribuyentes (recuadro 9). Algunas administraciones tributarias han segmentado aún más a la población de contribuyentes y han desarrollado programas de ejecución y servicios adaptados a las necesidades y perfiles de riesgo de las empresas de tamaño mediano y de los negocios pequeños.

  • Gestión eficaz. Las administraciones tributarias modernas son cada vez más conscientes de la importancia de un equipo gestor sólido y profesional para formular la estrategia de la administración; comunicar el rumbo y los objetivos de la organización a sus empleados y a los agentes externos interesados; asegurar que la organización se centre en lograr mejoras sostenidas y fundamentales en sus resultados, y no solo en las metas de ingresos a corto plazo, y garantizar que los recursos se correspondan con los resultados deseados.

Todo esto requiere bastante tiempo: un programa completo de modernización puede tardar de tres a cinco años en implementarse. Es probable que a medida que se ponen en marcha los nuevos sistemas y procesos empiecen a percibirse ya algunos beneficios. Pero el efecto retardado, a medida que los contribuyentes empiezan a modificar su comportamiento en respuesta a una administración tributaria más eficaz, puede tardar más. A corto plazo es difícil que la reforma de la administración genere por sí sola y rápidamente un incremento en la recaudación y los esfuerzos deberían concentrarse en áreas específicas de incumplimiento:

  • Controlar mejor a los grandes contribuyentes. Por regla general, una oficina para la gestión de los mayores contribuyentes puede organizarse en un plazo de 12 meses y debería formarse con el mejor personal de la administración tributaria.

Recuadro 9.Características de las oficinas especializadas de grandes contribuyentes

Contribuyentes cubiertos. La cobertura depende de los criterios de selección empleados, de los impuestos cubiertos y de los recursos comprometidos, pero las oficinas de grandes contribuyentes suelen cubrir un 60%–80% de la base nacional de ingresos impositivos, aunque solo 500–1.000 contribuyentes (lo que suele representar un 1%–2% del total).

Impuestos cubiertos. La mayoría de las oficinas de grandes contribuyentes y de las unidades de inspección de grandes contribuyentes de los países en desarrollo se centran en la recaudación, la garantía del cumplimiento y la auditoría de 1) el impuesto sobre la renta de las sociedades y otros impuestos sobre la renta; 2) el IVA o el impuesto sobre las ventas; 3) los impuestos específicos sobre el consumo, y 4) los impuestos retenidos de los sueldos y salarios de los empleados.

Criterios empleados para identificar a los grandes contribuyentes. El volumen anual de ventas es la forma más eficaz y objetiva de identificar a los grandes contribuyentes. A veces se utilizan otros criterios (aunque no son los preferidos) como: 1) la cuantía de los atrasos impositivos; 2) el nivel de importaciones, y 3) los sectores económicos específicos (por ejemplo, bancos y compañías de seguros).

Organización y funciones de las oficinas de grandes contribuyentes. Las estructuras que mejor funcionan son las que están organizadas por funciones. Las principales funciones incluyen el registro, todas las tareas de procesamiento de información, la asistencia a los contribuyentes, la supervisión y ejecución de la recaudación, e inspección de los contribuyentes.

Estrategia de servicios. Las oficinas de grandes contribuyentes proporcionan un punto de acceso único para las consultas de los grandes contribuyentes, las solicitudes de directrices sobre importantes cuestiones técnicas y demás cuestiones.

Estrategia de auditoría. Debido al gran volumen de ingresos implicado y a la complejidad de muchas de las transacciones y de su tratamiento fiscal, los grandes contribuyentes suelen precisar una estrecha vigilancia auditora. Así que no es infrecuente que el 50% o más de los recursos de estas oficinas estén destinados a actividades de auditoría.

  • Asegurar que las empresas de propiedad del gobierno cumplan con sus obligaciones. Esto envía al sector privado una clara señal de que el gobierno se toma en serio el cumplimiento.

  • Poner en marcha programas de cumplimiento-ejecución con el fin identificar los atrasos de mayor cuantía y más recientes empleando equipos de personal especialmente formado al efecto.

  • Establecer equipos de auditoría que se encarguen de los sectores más problemáticos, y poner en marcha un programa de auditorías rutinarias del IVA cortas y repentinas para generar una presencia creíble en el colectivo de contribuyentes.

  • Formar equipos de registro para atraer contribuyentes importantes que hayan abandonado el sistema tributario puede resultar productivo, siempre que dichos equipos se centren en los contribuyentes medianos y no en un elevado número de pequeños contribuyentes poco productivos.

  • Si el umbral del IVA es demasiado bajo, elevarlo puede liberar recursos destinados a gestionar a un elevado número de contribuyentes poco productivos para reconcentrarlos en el grupo más significativo de los contribuyentes medianos. Reducir la frecuencia (de mensual a trimestral) de las declaraciones de los contribuyentes medianos también podría contribuir sustancialmente a reducir la gestión y permitir una reasignación de los recursos.

Gestión eficaz de las finanzas públicas

Para llevar a cabo un ajuste fiscal es necesario un sistema público de gestión financiera (SPGF) eficaz (Potter y Diamond, 1999). Este sistema proporciona a las autoridades un marco para poder determinar cuál es la cuantía apropiada del ajuste y cuáles son los instrumentos para llevarlo a cabo. Un SPGF es un proceso técnico multifacético que empieza por la elaboración del presupuesto y abarca su ejecución, contabilidad y notificación. Sin embargo, una administración poco sólida y un marco institucional de mala calidad pueden llegar a minar incluso un buen sistema de elaboración y ejecución presupuestaria. En última instancia, los presupuestos y los SPGF están respaldados por funcionarios de alto rango y políticos. Los ministerios de finanzas tienen que tener capacidad para imponer disciplina fiscal a las unidades de gasto no protegidas por alguna influencia política. Además, las diferentes unidades que integran el proceso de gestión financiera pública deben estar bien coordinadas y el marco legal debe apoyar a un ejecutivo con una voluntad decidida y ser apoyado por este.

El objetivo principal de un SPGF en lo que se refiere al ajuste fiscal es el control agregado del proceso: debe generar resultados de gasto que sean coherentes con la política macroeconómica fiscal. Este principio fundamental de una gestión presupuestaria sólida exige cubrir los aspectos esenciales. El presupuesto debe reflejar plenamente los pasivos previstos. Es preciso que esté disponible una información regular y sólida sobre el gasto de modo que sea posible aplicar un control significativo del gasto que responda a las circunstancias macroeconómicas cambiantes. Sin estas funciones básicas, incluso la mejor de las políticas puede fracasar, lo que podría significar el incumplimiento de los objetivos de déficit, la acumulación de atrasos persistentes en los pagos y el debilitamiento de las prioridades de gasto.

Para ir más allá de estas metas básicas de estabilización es necesario que el sistema público de gestión financiera se centre en mejorar la eficiencia del gasto. Debería proporcionar a los responsables de la política económica información y mecanismos que les permita buscar la eficiencia productiva (garantizar que los bienes se ofrezcan al mínimo costo posible) y la eficiencia asignativa (garantizar que se ofrezca la combinación óptima de bienes). Asimismo, deberían minimizarse los costos de gestión de los fondos públicos.

Elaboración del presupuesto

La elaboración del presupuesto varía de un país a otro, dependiendo de los sistemas y la capacidad presupuestaria. Sin embargo, existen ciertos principios comunes.

Cubrir los aspectos esenciales implica garantizar que el presupuesto abarca todos los gastos relevantes de un modo que permita a los responsables de la política adoptar las difíciles decisiones necesarias para asegurar una situación fiscal adecuada. Esto significa, en el caso de muchos países, extender rápidamente la cobertura del presupuesto, mejorando el realismo de las previsiones presupuestarias anuales y consolidando los presupuestos ordinario y de desarrollo. Los dos principios fundamentales son los siguientes:

  • Coherencia con las restricciones macroeconómicas. Para lograr dicha coherencia el mejor procedimiento es que el ministerio de finanzas fije un tope global de gasto (un enfoque de arriba a abajo). Un enfoque de abajo hacia arriba, en que el gasto presupuestario se determine más por las solicitudes de los diferentes ministerios de gasto que por consideraciones macroeconómicas, puede socavar la credibilidad del presupuesto y poner en peligro la estabilidad macroeconómica.

  • Unificar el presupuesto. Los ingresos y el gasto deben ser considerados juntos al determinar las metas presupuestarias anuales. El presupuesto debe cubrir a todas las entidades de propiedad del gobierno o controladas por este que operan al margen del mercado y cuyo financiamiento proviene fundamentalmente del presupuesto. La fragmentación del presupuesto (diferenciando, por ejemplo, el presupuesto de desarrollo del presupuesto ordinario y fondos extrapresupuestarios) complica el desarrollo de un panorama consolidado de las finanzas públicas, obstaculiza la valoración de los costos ordinarios de los planes de inversión y fomenta las duplicaciones.

Para mejorar la eficiencia del gasto es necesario un sistema de elaboración que permita identificar y dar prioridad a las actividades de fomento del crecimiento y reducción de la pobreza. Para muchos países, esto implica mejorar la clasificación presupuestaria, adaptándose a un marco plurianual e introduciendo gradualmente en el sistema de elaboración del presupuesto medidas de resultados y desempeño. Los principios fundamentales son:

  • Universalidad. Todos los recursos deben integrarse en un fondo común que debe asignarse a las prioridades públicas. Las rigideces en las prioridades de gasto (como los fondos asignados a fines específicos) suelen introducirse por razones de política económica y pueden hacer que la asignación de los recursos sea ineficiente y difícil de cambiar. Las prioridades de gasto rígidas también pueden complicar el ajuste fiscal, ya que no se someten a revisión ni compiten por fondos con otros programas.

  • Planificación plurianual. La eficiencia en el gasto exige marcos de planificación regulares a mediano plazo por función, ministerio y, en teoría, por programa. Los presupuestos a menudo se centran en el ejercicio actual o bien son incrementalistas, de modo que no tienen en cuenta las posibles circunstancias futuras y son, por lo tanto, insostenibles. El plan plurianual debería basarse en políticas existentes y facilitar la evaluación de nuevas políticas. Asimismo, debería estar coordinado con operaciones de gestión de la deuda.

  • Prioridades. El establecimiento de prioridades del gasto es esencial para alcanzar los objetivos de déficit o de gasto y ayuda a que las unidades ministeriales de gasto limiten sus solicitudes. Si no se comunican las prioridades al principio del proceso de elaboración del presupuesto, es probable que se produzca un exceso de gasto o se incurra en atrasos.

  • Nomenclatura adecuada. Los sistemas de clasificación presupuestaria deben permitir que los presupuestos puedan designarse, implementarse y verificarse de forma adecuada. En ausencia de una clasificación presupuestaria apropiada, es imposible entender cómo se asignan los gastos entre las diferentes partidas o programas y, por consiguiente, qué es lo que debe ajustarse y cómo. Las partidas de gasto deberían clasificarse en función del organismo ejecutor (clasificación administrativa), el objeto del gasto (clasificación funcional), el uso del gasto (clasificación económica), y, especialmente en el caso de los sistemas públicos de gestión financiera más desarrollados, el programa (por ejemplo, para facilitar el seguimiento del gasto destinado a reducir la pobreza) (recuadro 10).

Recuadro 10.Seguimiento del gasto destinado a reducir la pobreza

El gasto público puede, y debe, desempeñar un papel fundamental en la lucha contra la pobreza, pero esto exige que los gobiernos sepan cuánto se está gastando en reducir la pobreza y en qué partidas. Un principio básico es llevar un seguimiento de todo el gasto destinado a reducir la pobreza. Si se realiza un seguimiento limitado será imposible garantizar que el gasto total destinado a reducir la pobreza esté aumentando. Los sistemas de clasificación presupuestaria bien definidos pueden basarse en los sistemas existentes para identificar y controlar este tipo de gasto. En el caso de los demás, una solución a corto plazo puede consistir en establecer un fondo “virtual” para la pobreza, que constituya una clasificación limitada, diseñada para proporcionar información específica sobre el gasto en reducción de la pobreza. Las partidas presupuestarias que las autoridades consideran que contribuyen a reducir la pobreza se “codifican” y todas ellas juntas forman el fondo virtual. Todas las partidas codificadas se someten a la supervisión del ministerio de finanzas como parte del proceso global de ejecución presupuestaria.

Los fondos de pobreza institucionales independientes, en que los ingresos quedan recogidos en una cuenta aparte y los gastos se realizan al margen del sistema público normal de gestión financiera, resultan problemáticos por las siguientes razones:

  • No necesariamente reflejan otros gastos destinados a reducir la pobreza. Los recursos son fungibles, y un país puede compensar el gasto realizado a través del fondo reduciendo su propio gasto en la misma área.

  • Debilitan el carácter global del presupuesto. Desviar las escasas capacidades técnicas para crear y gestionar estos fondos agrava los problemas de transparencia, duplicación y gestión en el conjunto del presupuesto. Estos fondos hacen que el presupuesto sea menos flexible y no garantizan que vayan a dedicarse más fondos a la reducción de la pobreza.

Incluso en los casos en que el gasto destinado a la reducción de la pobreza queda identificado, su seguimiento requiere disponer de sistemas públicos eficaces de contabilidad, información y auditoría. En muchos países pobres, sin embargo, estos sistemas son muy deficientes y no siempre permiten un control adecuado. En particular, es posible que el gasto financiado por los donantes no esté cubierto y que la información sobre el gasto público no sea regular o correcta. La transferencia de los programas de reducción de la pobreza a los gobiernos locales también puede complicar el seguimiento de estas partidas.

Ejecución e información presupuestarias

Una vez aprobado, el presupuesto debe implementarse con el fin de llevar a efecto el ajuste que se pretende y de adaptarse a los shocks que puedan producirse durante el ejercicio, y esto exige disponer de procedimientos eficaces de ejecución presupuestaria.

Cubrir los aspectos esenciales implica resolver los problemas que provocan desviaciones presupuestarias o retrasos en los pagos. Entre estos problemas podemos mencionar la proliferación de procedimientos excepcionales que eluden el control del gasto, y las dificultades para conciliar los estados bancarios con la contabilidad presupuestaria, causadas en parte por la falta de datos fiables y oportunos sobre el gasto en efectivo. Estos problemas pueden resolverse mediante:

  • El control del gasto a lo largo del ejercicio. Los controles deberían aplicarse sobre todas las etapas de la ejecución del presupuesto (normalmente, autorización, compromiso, verificación, autorización/orden de pago, pago y contabilidad). Muchos sistemas de contabilidad en valores de caja no proporcionan una información útil sobre los compromisos, y un control deficiente del gasto propicia los atrasos en los pagos.

  • La planificación de los pagos, que garantiza que el presupuesto se ejecute con los menores contratiempos posibles. Dicha planificación debe prever los pagos que van a vencer y la disponibilidad de liquidez para hacer frente a los mismos. En caso de preverse una deficiencia en el curso de los siguientes meses y de no poder evitar un racionamiento de efectivo, pueden reducirse las autorizaciones correspondientes. Pero a menos que se recorten también los compromisos asumidos por los ministerios es posible que se produzcan retrasos en los pagos.

  • La información y conciliación. Para garantizar que el ajuste fiscal se lleve a cabo tal y como se ha planeado es fundamental disponer de informes de ejecución presupuestaria anual oportunos, conciliaciones de datos sistemáticas y una contabilidad clara.

La mejora de la eficiencia en el gasto durante los procesos de ejecución e información puede lograrse principalmente reduciendo los costos de gestión de los fondos públicos (por ejemplo, mediante el establecimiento de una cuenta única del Tesoro y la implementación de un sistema de gestión financiera). También es importante reforzar la calidad de la información con el fin de mejorar la transparencia y la responsabilidad (pasando, por ejemplo, a un sistema contable en base devengado y mejorando la gestión y la contabilidad de los flujos de ayuda). Estos problemas pueden afrontarse mediante:

  • La implementación de un marco institucional apropiado. Los ministerios del ramo y las agencias de gasto deberían ser responsables de la ejecución del presupuesto y de la prestación de los servicios. Y el ministerio de finanzas debería ser responsable de los controles reglamentarios, la planificación de los pagos y la gestión de la deuda. Con el fin de llevar a cabo estas tareas, un número cada vez mayor de países en desarrollo está reforzando el departamento del tesoro (que en la mayoría de los casos ya existía antes) en el seno del ministerio de finanzas.

  • La consolidación de todos los recursos financieros públicos en un único sistema de contabilidad. Existe una tendencia internacional clara y bien acogida hacia la consolidación de todos los acuerdos bancarios públicos en una cuenta única del Tesoro, controlada por el ministerio de finanzas. Dicha cuenta proporciona una información completa sobre los fondos públicos, refuerza el control (y la conciliación) de los flujos de efectivo, reduce el costo del endeudamiento, minimiza los saldos en efectivo inutilizados, y mejora la eficiencia y la transparencia del proceso de ejecución presupuestaria.

  • La integración de las diversas etapas del proceso de ejecución presupuestaria en un sistema integrado de información para la gestión financiera. Esta medida contribuye a una mejor gestión del dinero público, favoreciendo un mayor control financiero, una supervisión más eficaz de la situación de liquidez del gobierno y una mejor planificación del efectivo, y una información fiscal de mayor calidad. Asimismo, proporciona mejores datos para la formulación del presupuesto. La informatización de estos sistemas integrados del tesoro puede contribuir a mejorar aún más la eficiencia, pero es costosa y compleja.

  • La realización de auditorías y controles internos y de auditorías independientes (o externas). Estas auditorías pueden resultar de gran utilidad cuando el personal que las lleva a cabo es calificado y el grado de cumplimiento de las recomendaciones que se derivan de las mismas es elevado. Sin embargo, pueden fomentar la corrupción si no se resuelven las deficiencias en la gestión de gobierno.

La lista de lo que en teoría debería suponer un sistema público de gestión financiera es larga, y los recursos disponibles en muchos países para reforzar estos sistemas son limitados. Además, lo que puede resultar adecuado para una economía avanzada puede no serlo tanto para un país en desarrollo. Esto significa que el diseño y la cronología de las reformas en la gestión de las finanzas públicas deberían tener en cuenta las características particulares del país, y llevarse a cabo en función de sus necesidades y su situación inicial, y en lo que es posible hacer en la práctica. El principio rector para muchos países en desarrollo debería ser llevar a cabo los aspectos esenciales de la reforma antes de embarcarse en reformas más sofisticadas. No hacerlo puede suponer un importante despilfarro financiero e incluso socavar partes esenciales del SPGF existente. Las cuestiones relativas a la cronología y el diseño de la capacidad necesaria son particularmente importantes en aquellos países que se encuentran en situación de posconflico (recuadro 11).

Recuadro 11.La reconstrucción de las instituciones fiscales en los países en situación de posconflicto

En los países en situación de posconflicto, la presencia de unas instituciones deficientes o simplemente inexistentes hace que la aplicación del ajuste fiscal resulte particularmente difícil. La estrategia de reconstrucción de estas instituciones debe adaptarse a la capacidad del país y centrarse en los aspectos esenciales, pero ser flexible y coherente con el objetivo a largo plazo de lograr un sistema fiscal moderno (FMI, 2004b). Esta estrategia implica un proceso que consta de tres fases:

  • Crear un marco jurídico/reglamentario para la gestión fiscal. Esto implica revisar la legislación existente con objeto de simplificar las leyes y procedimientos impositivos o establecer unos nuevos si las leyes vigentes resultaran ser inadecuadas.

  • Establecer/reforzar la autoridad fiscal central. Esta autoridad suele estar compuesta por cuatro departamentos: un departamento presupuestario, un departamento del tesoro y dos departamentos independientes para la administración de los impuestos y las aduanas. Algunos países han fijado también un mecanismo explícito para coordinar las ayudas procedentes de los donantes. La descentralización, a menudo necesaria para garantizar la paz, no debería poner en peligro las reformas económicas y el control fiscal.

  • Diseñar políticas de ingresos y gastos adecuadas, tratando simultáneamente de reforzar la administración tributaria y el sistema público de gestión financiera. En el caso de la política impositiva, esto implica, por ejemplo, estar más abierto a ciertas políticas subóptimas (como por ejemplo los impuestos sobre las exportaciones) que generan recursos que se necesitan de forma urgente. Con respecto a la administración tributaria, implica centrarse en los procedimientos básicos, como por ejemplo sistemas de declaración y pago con los que sea fácil cumplir. Y en relación con la gestión financiera pública, supone poner en marcha sistemas simplificados (como una clasificación presupuestaria en categorías amplias de gasto) que deberán ser redefinidos más tarde.

Relaciones intergubernamentales eficaces

Si se quiere que el ajuste fiscal funcione para el conjunto del país, es necesario controlar las finanzas subnacionales. En particular, la experiencia demuestra que la disciplina de mercado es incapaz por sí sola de evitar una acumulación insostenible de deuda y suele tener que complementarse con otras formas de control del endeudamiento (Ter-Minassian, 1997).

Los controles sobre el endeudamiento pueden adoptar la forma de reglas en los niveles inferiores de gobierno o de controles directos sobre el endeudamiento subnacional. En el primero de estos enfoques los límites de deuda de las diferentes jurisdicciones subnacionales pueden basarse en criterios que imitan la disciplina de mercado, como por ejemplo el nivel actual y proyectado del servicio de la deuda en relación con los ingresos. También pueden emplearse controles directos, entre los que se encuentran límites anuales sobre la deuda total contraída por las diferentes jurisdicciones subnacionales, revisión y autorización de las operaciones de endeudamiento individuales por parte del gobierno central y/o la centralización de todo el endeudamiento público.

En aquellos países con gobiernos subnacionales de carácter autónomo es posible que el gobierno central no pueda legislar sobre límites de endeudamiento u otras condiciones. En estos casos, la principal forma de apalancamiento son las transferencias procedentes del gobierno central, acompañadas por un compromiso del gobierno central de no intervenir en ninguna operación de rescate de los gobiernos subnacionales.

Aunque la mayoría de los países cuenta con alguna forma de reparto de ingresos (mediante el cual el gobierno central recauda los ingresos, pero transfiere parte de los mismos a los niveles subnacionales), un empleo excesivo de este método de financiamiento de los gobiernos subnacionales puede obstaculizar la consolidación fiscal. Por ejemplo, el gobierno central puede tener que incrementar los ingresos nacionales en una cuantía superior a la de la reducción pretendida del déficit global con el fin de hacer frente al gasto extraordinario de los gobiernos subnacionales que perciben ingresos compartidos o condicionados.

Cuestiones relativas al diseño y a los incentivos correctos

En teoría, la asignación de gasto a los niveles locales de gobierno contribuye a que la prestación de servicios sea más eficiente, porque la provisión de bienes públicos se adapta mejor a las necesidades de la comunidad y mejora las prácticas de gobierno. Sin embargo, las posibles ganancias de eficiencia pueden verse notablemente reducidas en la práctica por la ausencia de unas competencias de gasto claras y cuantificadas y por las restricciones institucionales. Además, la transferencia de las competencias de gasto a los niveles inferiores de gobierno en aquellos países con disparidades regionales en materia de ingresos debe acompañarse, por regla general, de transferencias de igualación de ingresos, que podrían no ser viables desde el punto de vista político (Ahmad y Craig, 1997). En estas circunstancias, la descentralización puede provocar un aumento de las disparidades regionales en el nivel y calidad de los servicios y perjudicar a la población más pobre.

Por el lado de los ingresos, los principales objetivos son la responsabilidad en el uso de fondos públicos, dejando al gobierno central con instrumentos suficientes para las funciones de estabilización y redistribución. Estos objetivos apuntan a un sistema de asignación de fuentes de ingresos propios para cada nivel de gobierno, combinados con varias clases de transferencias intergubernamentales para cubrir cualquier posible brecha entre las asignaciones de ingresos y gastos.

El gobierno central debería conservar aquellos impuestos que gravan las bases tributarias más móviles (por ejemplo, los impuestos sobre los beneficios) con el fin de evitar la competencia entre los niveles inferiores de gobierno; los impuestos que son más sensibles a las variaciones en el nivel de renta (o los que resultan más útiles para llevar a cabo la función de estabilización), y, por razones distributivas, los impuestos que gravan aquellas bases cuya distribución regional es más desigual (por ejemplo, los impuestos sobre los recursos naturales) (Norregaard, 1997). Asimismo, es preferible que la recaudación de los impuestos multifásicos sobre las ventas, como el IVA, cuya coordinación y administración por los gobiernos subnacionales sería difícil, corresponda al gobierno central. Por el contrario, los impuestos monofásicos sobre las ventas y los impuestos sobre consumos específicos suelen ser buenos candidatos para su asignación a los gobiernos regionales. Los impuestos sobre la propiedad, las licencias comerciales y los distintos tipos de tasas por el uso de los servicios locales son candidatos ideales para la imposición local, ya que su base es relativamente inmóvil. El impuesto sobre la renta de las personas físicas también puede ser parcialmente transferido (mediante lo que se denomina piggy-backing, o impuesto “a cuestas”) a los gobiernos subnacionales.

La mayor parte de las asignaciones de impuestos genera grandes desequilibrios verticales (es decir, desequilibrios fiscales entre los gobiernos subnacionales y el gobierno central), así como desequilibrios horizontales entre las distintas jurisdicciones, porque la capacidad para recaudar ingresos propios y las necesidades de gasto varían de una jurisdicción a otra. Estos desequilibrios deben corregirse a través de transferencias intergubernamentales. Esto es clave no solo para fomentar una distribución más equitativa de los recursos, sino también para garantizar que puedan establecerse límites efectivos sobre el endeudamiento de los gobiernos subnacionales.

Las transferencias entre los diferentes niveles de gobierno pueden clasificarse, en términos amplios, en dos categorías principales: los acuerdos de reparto de ingresos y las transferencias directas. En las transferencias, a su vez, podemos distinguir entre las transferencias generales (o incondicionadas) y las específicas (o condicionadas). Estas últimas pueden ser de duración indefinida o estar sujetas a un límite. Tanto los acuerdos de reparto de ingresos como las transferencias pueden adaptarse a los objetivos distributivos. En general, las transferencias que se basan en criterios objetivos, tales como la población o la renta per cápita, permiten mantener los incentivos al uso eficiente de los recursos y al esfuerzo fiscal. Las transferencias destinadas a cubrir las diferencias entre ingresos y gastos, por el contrario, generan incentivos perversos que pueden provocar un reajuste excesivo del presupuesto o generar costos excesivos.

Principales instituciones

Para poder percibir los beneficios potenciales que se derivan de la transferencia de las competencias de gasto es preciso que existan unas instituciones fuertes y un elevado grado de transparencia en todos los niveles de gobierno. En la mayor parte de los países en desarrollo y economías de mercados emergentes, esto exige incrementar considerablemente la capacidad administrativa de los gobiernos subnacionales. Además, para coordinar la política fiscal global es necesario disponer de sistemas de información y control oportunos y completos en todos los niveles.

En muchos países, la escasa supervisión de los gobiernos subnacionales y unas restricciones presupuestarias laxas han empeorado la gestión de gobierno y se han traducido en una falta de responsabilidad. En estos casos, la descentralización ha generado resultados decepcionantes en lo que a la mejora de la eficiencia y la equidad del gasto público se refiere, y ha deteriorado la situación fiscal global. En este contexto, son varios los países que han optado por mejorar su proceso presupuestario y desarrollar leyes de responsabilidad fiscal y pactos internos de estabilidad que incluyen metas fiscales o límites sobre los gobiernos subnacionales. Pero para que estos cambios sean eficaces deben acompañarse de sanciones que sean creíbles y de mecanismos para imponer el cumplimiento en caso de que los gobiernos subnacionales incumplan las normas o no satisfagan las exigencias de información.

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