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II. ¿Cómo debe evaluarse la situación fiscal?

Author(s):
James Daniel
Published Date:
January 2007
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—Anónimo

De la misma manera que el ajuste fiscal tiene muchos objetivos, se puede medir de muchas maneras. El ajuste mejor diseñado fracasará si los indicadores fiscales en los que se basa son deficientes. La diversidad de problemas, objetivos y estructuras económicas implica que una misma medida no sirve para todas las circunstancias. Las prácticas de los distintos países reflejan esta diversidad y las propias normas estadísticas internacionales están cambiando a medida que los países adoptan gradualmente el Manual de estadísticas de finanzas públicas 200110 del FMI (recuadro 2). Los principales problemas guardan relación con qué debe incluirse en el sector público, cuándo deben contabilizarse las transacciones fiscales y qué indicadores deben utilizarse.

Cobertura del sector público

Los componentes del sector fiscal son el gobierno central, los niveles subnacionales de gobierno, los fondos de la seguridad social y las empresas públicas.

  • Por gobierno central se entienden las actividades de la autoridad central de un país. Las transacciones a este nivel deben reflejar el presupuesto del gobierno central prescrito por la ley así como las medidas fiscales de los fondos extrapresupuestarios u organismos autónomos relevantes para las políticas del gobierno central o sujetos al control efectivo de las autoridades centrales.

  • Los niveles subnacionales de gobierno comprenden las actividades presupuestarias y extrapresupuestarias de los gobiernos descentra-lizados que operan únicamente en partes del país, como gobiernos regionales, estatales y locales. El gobierno central y los niveles subnacionales de gobierno constituyen, en conjunto, el gobierno general.

Recuadro 2.Principales diferencias entre el MEFP de 2001 y de 1986

La edición de 2001 del Manual de estadísticas de finanzas públicas (MEFP) difiere de la edición de 1986 en tres puntos fundamentales:

  • En base devengado. A diferencia del MEFP 1986, el manual de 2001 hace hincapié en la contabilización de las estadísticas fiscales en base devengado, es decir, en el momento en que tiene lugar el hecho económico, no necesariamente cuando se abona o se recibe el efectivo.

  • Integración de saldos y flujos. El MEFP 2001 se basa en un conjunto bien definido de relaciones entre saldos y flujos. De manera específica, los saldos de apertura y cierre del gobierno se concilian con los flujos derivados de las operaciones del gobierno y otros flujos económicos (por ejemplo, cambios de valoración o la extinción de activos debido a desastres naturales).

  • El marco analítico. Dicho marco consta de tres cuadros y cuatro balances principales.

    • El estado de operaciones del gobierno distingue entre transacciones 1) que afectan al patrimonio neto, es decir, ingresos y gastos; 2) en activos no financieros, y 3) en activos y pasivos financieros. La diferencia entre ingresos y gastos es el resultado operativo neto (similar al saldo corriente en el MEFP 1986). Restándole la adquisición neta de activos no financieros se obtiene el préstamo neto/endeudamiento neto (similar al saldo global del MEFP 1986, salvo por el préstamo neto que ahora queda excluido). El cual, a su vez, es igual a la adquisición neta de activos financieros menos los pasivos netos incurridos.

    • El balance muestra el patrimonio neto del gobierno al final del período contable. Es igual al saldo de activos no financieros más el patrimonio financiero neto (el saldo del activo financiero menos el pasivo financiero). La variación del patrimonio neto durante el ejercicio es la suma de las variaciones atribuibles a las transacciones de ingresos y gastos y a otros flujos económicos.

    • El estado de fuentes y usos de efectivo muestra simplemente los flujos de efectivo relacionados con las transacciones de ingresos y gastos y las transacciones en activos no financieros, lo que arroja el superávit/déficit de efectivo. Sumando los flujos de efectivo de los activos financieros (distintos del efectivo) y los pasivos financieros al superávit/déficit de efectivo obtenemos la variación neta de los saldos de efectivo.

Si bien la implementación íntegra del MEFP 2001 va a constituir un desafío para muchos países, muchos de sus beneficios se recogerán en el ínterin con solo presentar los datos fiscales existentes en este nuevo marco.

  • Los fondos de la seguridad social constituyen un subsector propio o forman parte del nivel del gobierno al que operan y están consolidados con el gobierno central o con el gobierno general11.

  • Las corporaciones públicas se dividen en corporaciones públicas financieras (incluido el banco central) y las corporaciones públicas no financieras. Al consolidar las corporaciones públicas no financieras con el gobierno general obtenemos el sector público no financiero, y al sumar las corporaciones públicas financieras se obtiene el sector público consolidado.

La política fiscal puede desarrollarse a diferentes niveles del gobierno y a través de diversas instituciones. Lo normal es que la apliquen entidades consagradas por entero a las funciones económicas del gobierno, como el gobierno central y los gobiernos locales. Sin embargo, las corporaciones públicas (tanto financieras como no financieras) pueden asimismo desarrollar la política fiscal, generalmente sin que se consigne de forma explícita en el presupuesto. Por ejemplo, los bancos centrales pueden conceder préstamos subsidiados y las corporaciones no financieras pueden no operar a precios de mercado, o pueden prestar servicios sociales. Dichas actividades —denominadas “operaciones cuasifiscales” (Mackenzie y Stella, 1996)— pueden tener una repercusión fiscal comparable a las de las actividades públicas más tradicionales, aunque suelen ser difíciles de cuantificar.

Determinar la cobertura específica del sector público para un país dado conlleva alcanzar un compromiso entre lo que es administrativamente viable y lo que es importante para la política fiscal. Como norma, la política fiscal debe evaluarse, a efectos de esta, tomando como base el gobierno general más las corporaciones públicas (financieras o no) que plantean un riesgo significativo para las finanzas públicas. Si algunos niveles de gobierno (por ejemplo, los gobiernos locales) se ven limitados por la necesidad de ejecutar presupuestos equilibrados, tal vez sea posible abstraerse de ellos para ciertos fines analíticos.

Sea cual fuere la cobertura exacta de los indicadores fiscales a efectos de política, deben compilarse estadísticas fiscales tanto para el gobierno general como para el sector público. Dado que cualquier corporación pública, financiera o no, es una fuente potencial de riesgo fiscal, las operaciones de todas las corporaciones públicas deberán ser objeto de contabilización y control. Esto mejorará la transparencia y la responsabilidad y contribuirá asimismo a identificar problemas que puedan aparecer.

Cuándo registrar las transacciones del gobierno

Los gobiernos suelen registrar las transacciones según cuatro bases: base compromiso, base devengado, base vencimiento de pago y base caja. Si se utiliza la base compromiso, las transacciones se registran en el momento de formalizar los compromisos de realizarlas (por lo general cuando se emiten órdenes de compra); si se utiliza la base devengado, las transacciones se registran en el momento en que ocurre el evento económico (por ejemplo, cuando cambia la propiedad de los bienes o cuando se prestan los servicios); si se utiliza la base vencimiento de pago, las transacciones se registran en el último momento en que pueden pagarse sin incurrir en gastos adicionales o sanciones (o, antes, al realizar el pago en efectivo), y si se utiliza la base caja, cuando se recibe o se desembolsa el efectivo.

Muchos países, sobre todo aquellos con sistemas públicos de gestión del gasto más débiles, utilizan la base caja (o caja modificada). Aunque desde el punto de vista operativo sea más fácil, puede distorsionar el análisis de la política fiscal (por ejemplo, su repercusión sobre la demanda agregada y la sostenibilidad fiscal). Y ello porque las transacciones se registran después de que hayan tenido lugar, desde una perspectiva económica, y porque se hace caso omiso de las transacciones que no son en efectivo, como los atrasos y las donaciones en especie.

La información sobre los flujos de efectivo sigue siendo importante, aun con una contabilidad en base devengado, por ejemplo, para gestionar la liquidez del gobierno y para evaluar su impacto sobre las variables monetarias. Lo cual no requiere una contabilidad en base caja sino un estado aparte relativo a los flujos de efectivo. Los sistemas que utilizan la base caja también pueden modificarse con el fin de permitir que algunas partidas se registren sobre otra base (por ejemplo, registrar los intereses al vencimiento en lugar de en el momento del pago).

Principales indicadores fiscales

La situación fiscal debe evaluarse tanto desde el punto de vista de los indicadores de flujos, como el resultado global, como de los indicadores de saldos, como el monto de la deuda pública.

Indicadores de flujos

El resultado fiscal global es el indicador fiscal más común. Es la diferencia entre los ingresos totales (incluidas las donaciones) y los gastos totales más la concesión de préstamos menos recuperaciones. El uso generalizado del resultado global refleja sus vínculos con las necesidades de financiamiento neto del gobierno y con la balanza de pagos en cuenta corriente12.

El resultado fiscal global ajustado es el resultado global del que están excluidas partidas como las donaciones o los ingresos de ciertas actividades realizadas por enclaves (por ejemplo, el sector del petróleo) o ciertas partidas de gasto heterogéneo.

  • Las donaciones externas se incluyen en los ingresos y transferencias totales porque no incrementan la deuda y pueden ayudar a financiar gastos que de otra manera no podrían realizarse. Sin embargo, las donaciones son a menudo volátiles, imprevisibles y fuera del control del gobierno. Además, pueden no ser duraderas y no reducen la demanda interna. Así pues, cuando las donaciones son significativas, el resultado global aparece a menudo con y sin donaciones. El resultado que excluye las donaciones indica también el grado de dependencia con respecto a las mismas.

  • Al igual que las donaciones, los ingresos derivados del petróleo son muy volátiles e imprevisibles. Pero, además, no son renovables y su consumo reduce la riqueza pública. Los países que son muy dependientes del petróleo (o de otros recursos no renovables) deberían centrarse en el resultado no petrolero, expresado teóricamente como la relación con respecto al PIB no petrolero (recuadro 3). Por razones similares, los recursos derivados de las privatizaciones a menudo quedan excluidos del resultado global.

  • El gasto para proyectos financiado con recursos externos puede ser excluido, ya que queda fuera del control del gobierno, suele constar de un importante componente de importaciones cuyos efectos sobre la oferta interna son pues limitados, y se financia de forma automática (aunque si se financia a través de créditos eleva el nivel de deuda). Al excluir las donaciones externas, el gasto para proyectos financiado con recursos externos y los pagos externos de intereses obtenemos el resultado interno (cuyas definiciones específicas varían de un país a otro).

  • El resultado primario —ingresos menos gastos sin intereses (gasto primario)— es un indicador de “esfuerzo” fiscal, en el sentido de que el pago de intereses está predeterminado por la cuantía de los déficits anteriores; el resultado primario es una variable esencial para el análisis de la sostenibilidad de la deuda. El resultado primario estabilizador de la deuda es el resultado primario necesario para mantener estable la relación deuda/PIB.

  • El resultado operativo (el resultado global menos aquella parte del servicio de la deuda que compensa a sus tenedores por la inflación) suele especificarse cuando la inflación es elevada.

El resultado corriente, la diferencia entre los ingresos corrientes y los gastos corrientes, indica la cuantía del ahorro público. Fijar como objetivo el resultado corriente puede contribuir a salvaguardar la inversión en períodos de consolidación fiscal sin afectar al patrimonio neto del gobierno y fomentando la equidad intergeneracional. Sin embargo, centrarse exclusivamente en el resultado corriente es arriesgado (FMI, 2004a), por las siguientes razones:

  • El gasto en inversión eleva la demanda agregada.

  • En aquellos países donde el financiamiento es limitado, no hay demasiadas alternativas al resultado global. De hecho, si las amortizaciones son elevadas, es posible que las metas fiscales deban fijarse en función de la disponibilidad financiera total, más que neta.

  • La obtención de préstamos puede verse limitada por preocupaciones acerca de la sostenibilidad de la deuda a largo plazo.

  • La deuda puede llegar a ser insostenible si los proyectos de inversión pública no son de gran calidad. Incluso cuando lo sean, los gobiernos podrían no ser capaces de materializar los dividendos fiscales del crecimiento (es decir, normalmente, la inversión pública no se autofinancia).

  • Otros usos de los fondos públicos (particularmente, la reducción de los tipos impositivos o la inversión en capital humano y en operaciones y mantenimiento) pueden ofrecer una tasa de rendimiento superior a la de la inversión pública. Excluir a la inversión pública de las metas fiscales generaría un sesgo en detrimento de estas opciones y podría además discriminar la participación del sector privado en infraestructura.

  • Centrarse en el resultado corriente puede fomentar la contabilidad creativa con vistas a clasificar el gasto corriente como capital.

Recuadro 3.Política fiscal y recursos no renovables

Poseer recursos no renovables, como el petróleo, debería ser una bendición, pero la experiencia sugiere que muchas veces resulta ser una maldición. Es una bendición en la medida en que la explotación de dichos recursos relaja los tradicionales obstáculos al crecimiento (divisas, ahorro interno e ingresos fiscales), pero es una maldición por cuanto muchos de esos países parecen depender de forma excesiva de estos recursos.

Una dependencia fuerte de los ingresos de un recurso no renovable complica la política fiscal. Los ingresos procedentes de recursos no renovables suelen ser volátiles e inciertos: vincular el gasto a dichos ingresos induce volatilidad macroeconómica y reduce su calidad. Como el recurso es, por definición, no renovable, tarde o temprano terminará por agotarse: consumir todos los ingresos hoy puede dificultar la consolidación fiscal más adelante. La afluencia de divisas puede apreciar el tipo de cambio real, lo que contraerá los sectores comerciales tradicionales (el “mal holandés”). Y los enormes ingresos imprevistos pueden estimular la corrupción y socavar el buen gobierno. Dicho lo cual, muchos países, sobre todo los de bajo ingreso, productores de recursos no renovables se enfrentan a importantes y urgentes necesidades sociales y de desarrollo.

No hay “un remedio mágico” que conjure estos problemas, ni sustituto para una gestión macroeconómica prudente. Sin embargo, los estudios parecen indicar que algunos enfoques pueden ser útiles (Davis, Ossowski y Fedelino, 2003).

  • Ajustar el gasto gradualmente. Fijar el gasto (o, más exactamente, el resultado primario excluidos los ingresos por recursos no renovables en relación con el PIB excluido el sector de los recursos no renovables) en un marco a mediano plazo contribuirá a evitar la prociclicalidad. Los países con situaciones financieras más sólidas poseen más margen para incrementar el gasto en respuesta a aumentos de precios más permanentes, mientras que los que presentan situaciones peores disfrutan de un margen menor para financiar fases contractivas.

  • Ahorrar parte de los ingresos por recursos no renovables. La política fiscal se debe programar de tal manera que no haga falta una brusca consolidación fiscal cuando la producción se agote. Lo cual suele exigir ahorrar una parte significativa de los ingresos por recursos no renovables, sobre todo cuando se prevé que la producción no vaya a durar mucho. El ahorro financiero debería mantenerse en el extranjero para evitar transmitir volatilidad a la economía nacional y una excesiva apreciación real (aunque cierta apreciación real pueda constituir una parte intrínseca del proceso de absorción de los ingresos por esta clase de recursos).

  • Ser transparentes. Los gobiernos deben establecer un marco jurídico y reglamentario claro para el sector de los recursos no renovables y difundir ampliamente los datos relacionados con los ingresos. Las empresas nacionales e internacionales de recursos no renovables deberán cumplir las normas internacionales de contabilidad.

  • Los fondos procedentes de recursos no renovables deberán ser transparentes y estar bien integrados dentro del presupuesto. Un fondo bien diseñado, como el Fondo Estatal del Petróleo de Noruega, puede ayudar a gestionar los ingresos por recursos no renovables, principalmente por razones de economía política. En cambio, un fondo mal diseñado puede complicar la gestión de la política fiscal, por ejemplo, creando un doble presupuesto y haciendo ineficaz la gestión del efectivo.

  • Considerar la cobertura de riesgos. El uso de la cobertura de riesgos puede ayudar a los gobiernos a que sus ingresos por recursos no renovables afluyan de manera más estable y predecible, pero esto requiere capacidad institucional y un control estricto.

  • Fijar los precios internos de los productos procedentes de recursos no renovables a niveles internacionales. Las subvenciones a los precios resultan, en general, ineficaces, mal orientadas y muchas veces poco transparentes.

El resultado cíclicamente ajustado13: mide la situación fiscal, excluido el impacto de los efectos de la producción en el presupuesto (FMI, de próxima publicación). Se obtiene separando el componente cíclico del presupuesto del resultado fiscal nominal. Dicho componente cíclico, a su vez, depende del tamaño de la brecha de la producción y de la elasticidad del presupuesto con respecto a la producción (determinada por el grado en que las diversas partidas presupuestarias varían en respuesta a las fluctuaciones de la producción, así como por la cuantía del presupuesto).

Las metas presupuestarias rara vez se fijan en términos cíclicamente ajustados, lo que obedece en parte a la relativa complejidad de las técnicas empleadas para estimar las brechas de la producción y las elasticidades presupuestarias. Sin embargo, aunque el cálculo de los resultados cíclicamente ajustados está plagado de dificultades, estas pueden superarse a través de diversas medidas14. Los resultados cíclicamente ajustados pueden desempeñar un papel útil como referencia para el diseño y la implementación de políticas.

El resultado aumentado es el resultado global, incluidos ciertos gastos excepcionales, tales como los costos fiscales derivados de las recapitalizaciones bancarias o las reestructuraciones de empresas, que de otro modo no quedarían reflejados en el gasto. Este tipo de gasto debe financiarse y puede tener una influencia significativa en la demanda agregada.

El concepto de necesidades y fuentes de financiamiento brutas nos ayuda a centrarnos en las cuestiones de liquidez. Las necesidades comprenden el déficit global y cualesquiera otras transacciones que precisen financiamiento, más las amortizaciones. Esto es igual al financiamiento necesario, del que pueden deducirse las consecuencias que se derivan de satisfacer esta necesidad. Por ejemplo, si el financiamiento necesario implica un grado de acceso a los mercados externos muy superior al que el gobierno ha tenido hasta el momento pueden platearse problemas de liquidez.

Indicadores de saldos

Tradicionalmente, el análisis de la política fiscal se ha centrado en torno a variables de flujos, como el resultado global. Sin embargo, los flujos no son sino variaciones en los saldos, y los saldos son considerados cada vez más criterios importantes por sí mismos para evaluar la política fiscal. Conciliar los flujos y los saldos también sirve para poder verificar la calidad de los datos fiscales. El punto de partida es el saldo público (o del gobierno) en un determinado momento. Comprende, por un lado, los activos públicos, tanto financieros (como, por ejemplo, los depósitos públicos) como los no financieros (por ejemplo, las carreteras) y, por otro, los pasivos públicos (por ejemplo, la deuda pública) y el patrimonio neto (la diferencia entre activos y pasivos).

Los pasivos, el grueso de los cuales está constituido típicamente por la deuda, es una variable de los saldos de uso frecuente. Un pasivo elevado o creciente (normalmente medido en relación con otra cifra, como el PIB o los ingresos) puede indicar futuros problemas con el servicio de la deuda.

El patrimonio financiero neto reconoce que los pasivos pueden ser igualados por los activos financieros, de modo que tener en cuenta únicamente los pasivos puede no reflejar correctamente la situación fiscal del gobierno15. Pero solo los activos financieros líquidos pueden utilizarse para hacer frente a los pasivos que vencen. Las acciones que el gobierno posee en empresas públicas, por ejemplo, no son fáciles de vender, y una retirada de los depósitos estatales de los bancos públicos podría precipitar su quiebra. Además, cancelar o compensar los activos y pasivos entre sí dentro del sector público puede ocultar desajustes, como por ejemplo la incapacidad del gobierno central de atender el servicio de la deuda frente al fondo de la seguridad social.

El patrimonio neto es un concepto que va más allá y que reconoce que los pasivos pueden ser igualados no solo por los activos financieros, sino también por los activos no financieros. Esta es la variable de los saldos más difícil de medir, ya que implica, por ejemplo, valorar los activos no financieros.

El balance puede dejar de lado aspectos esenciales de la situación financiera del gobierno y debe complementarse con otra información, como por ejemplo:

  • Los pasivos contingentes, como las garantías de préstamos (véase el análisis comprendido en la sección I, “Ajuste fiscal para reducir la vulnerabilidad”), son frecuentemente incluidos a efectos de política fiscal, tienen importantes efectos económicos y pueden poner en peligro la sostenibilidad fiscal. La cuantía nominal, así como la naturaleza, de estos pasivos, debe hacerse pública, del mismo modo que debería publicarse, siempre que sea posible, una estimación de su costo previsto. En caso de que las garantías sean significativas, debería limitarse su tamaño en el presupuesto e incluir provisiones para su costo previsto.

  • Las asociaciones público-privadas son en esencia acuerdos de arrendamiento financiero en que el sector privado proporciona el financiamiento inicial y el Estado retiene la propiedad y asume ciertos costos futuros. Si bien estas asociaciones pueden obtener financiamiento adicional para inversiones y elevar la eficiencia, también pueden (en ocasiones deliberadamente) ocultar la actividad fiscal y exponer a los gobiernos a unos costos mayores (a menudo ocultos) que la adquisición directa de obras públicas. Para mejorar su transparencia y evaluación, los gobiernos deberían incorporar información sobre las asociaciones público-privadas en los documentos presupuestarios y en los informes financieros de final de ejercicio.

El Manual de estadísticas de finanzas públicas 2001 es un estudio de referencia para las estadísticas de las finanzas públicas. Abarca conceptos, definiciones, clasificaciones y normas contables y ofrece un marco analítico completo dentro del cual se reúnen y se presentan datos fiscales de forma apropiada para el análisis, la planificación y el diseño de políticas.

En las publicaciones del FMI, los fondos de la seguridad social suelen clasificarse con el nivel de gobierno al que operan. Si el sistema de la seguridad social es autónomo, y sus obligaciones se igualan a la perfección con sus activos (un plan de aportes definidos o de plena capitalización), se trata como parte del sector público no financiero.

Los vínculos exactos son complejos, y dependen de las definiciones contables concretas. Por ejemplo, incluir la concesión de préstamos menos recuperaciones “por encima de la línea” (a diferencia del MEFP 2001; véase el recuadro 2) puede suponer que el resultado global no sea igual a la variación en la posición financiera neta del gobierno.

Aunque las expresiones resultado cíclicamente ajustado y resultado estructural se emplean a menudo como sinónimas, los resultados estructurales se refieren a los resultados fiscales ajustados a fin de tener en cuenta las desviaciones respecto a los niveles de referencia de todas las variables económicas con una repercusión fiscal significativa (no solo la producción).

Entre estas medidas se encuentran, por ejemplo, tener en cuenta la composición de la producción cuando se estima la brecha de la producción, así como utilizar estimaciones de las elasticidades incorporadas, excluidos los efectos de las medidas discrecionales.

La composición de los pasivos también puede representar una fuente importante de vulnerabilidad (véase, en la sección I, “Ajuste fiscal para reducir la vulnerabilidad”).

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