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I. ¿Cuándo es necesario el ajuste fiscal?

Author(s):
James Daniel
Published Date:
January 2007
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Los gobiernos son necesariamente empresas continuadas. Tienen que mantenerse en funcionamiento en los tiempos buenos y en los malos. Necesitan, por lo tanto, un amplio margen de seguridad. Si los impuestos y la deuda son los máximos que el pueblo es capaz de resistir en los buenos tiempos, sin duda serán un desastre cuando lleguen los malos.

—Calvin Coolidge (1872–1933)

El ajuste fiscal puede ser necesario para conseguir objetivos a más largo plazo, como el crecimiento económico y la reducción de la pobreza, al tiempo que para atajar vulnerabilidades fiscales como la acumulación de la deuda pública. Los objetivos fiscales a más corto plazo deberán perseguirse dentro de este marco a más largo plazo.

Ajuste fiscal para el crecimiento y la reducción de la pobreza

Por lo general los gobiernos procuran promover un crecimiento económico fuerte y sostenible y la reducción duradera de la pobreza. Los estudios indican que una situación fiscal saneada resulta esencial para conseguir la estabilidad macroeconómica, cuya importancia para el crecimiento sostenido y la reducción de la pobreza es objeto de un consenso cada vez mayor. Un ajuste fiscal de alta calidad puede asimismo movilizar el ahorro interno, aumentar la eficiencia de la asignación de recursos y ayudar a cumplir los objetivos de desarrollo.

Consecución de una estabilidad macroeconómica duradera

Una política fiscal expansiva, en cambio, puede acarrear inflación, desplazamiento del sector privado, incertidumbre, y volatilidad, todo lo cual constituye un obstáculo para el crecimiento (Gupta, Clements e Inchauste, 2004).

  • Inflación. Una política fiscal expansiva, sobre todo cuando se financia imprimiendo dinero (véase, en la sección I, “Ajuste fiscal para la estabilidad macroeconómica a corto plazo”), puede acarrear tasas de inflación elevadas y volátiles. Además de otros costos, esto socava la eficiencia del sistema de precios pues induce a las empresas y los hogares a tomar decisiones incorrectas, al confundir los movimientos del nivel de precios con cambios en los precios relativos. Lo cual, a su vez, reduce la productividad global (Fischer, 1993).

  • Desplazamiento del sector privado. Cuando el gobierno pide dinero prestado para financiar una situación fiscal más expansiva, la mayor demanda de fondos prestables puede reducir la inversión privada (y otros componentes del gasto privado sensibles a los intereses) al subir las tasas de interés3. Con un tipo de cambio flotante, unas tasas de interés más altas tenderán asimismo a atraer capital extranjero, lo que conducirá a una apreciación del tipo de cambio, que desplazará asimismo las exportaciones.

  • Incertidumbre y volatilidad. Una política fiscal expansiva puede no ser sostenible. Implica, por ejemplo, unos niveles de endeudamiento continuamente en alza, lo que crea incertidumbre en cuanto a cómo y cuándo se corregirá esa política expansiva (por ejemplo, a través de un estallido de la inflación, una depreciación desordenada, restricciones de precios y al comercio exterior, o grandes subidas de impuestos). Estas circunstancias reducen la inversión privada por cuanto causan que los inversionistas esperen a ver cómo se resuelve la incertidumbre y estimulan la fuga de capitales. Una política fiscal expansiva puede inducir asimismo un entorno económico más volátil (por ejemplo, por los estallidos recurrentes e inoportunos de contracción y expansión fiscales), lo que puede debilitar la inversión al incrementar el riesgo y concentrar la inversión en el corto plazo (Bernanke, 1983)4.

De hecho, en situaciones de endeudamiento y déficit elevados, la consolidación fiscal puede expandir inmediatamente la producción (véase, en la sección I, “Ajuste fiscal para la estabilidad macroeconómica a corto plazo”). En tales situaciones, la consolidación fiscal puede reducir la prima de riesgo sobre las tasas de interés, favoreciendo el crecimiento de la inversión privada y elevando el valor de los activos. Lo cual estimula el consumo privado y alivia las limitaciones de oferta. La expectativa de un menor gasto público puede asimismo llevar al sector privado a reducir sus estimaciones de deudas tributarias presentes y futuras, lo que fomenta aún más el consumo y la inversión. Sin embargo, no es solo el tamaño del déficit fiscal y la reducción inicial de la deuda lo que cuenta, sino también la composición y la percepción de la sostenibilidad del esfuerzo de ajuste (véase, en la sección III, “Calidad y durabilidad del ajuste”).

Movilización y asignación de recursos

El crecimiento económico y el desarrollo humano dependen de manera esencial de la acumulación de capital físico y humano, lo que, a su vez, requiere un nivel adecuado de ahorro nacional. Dado que el ahorro del sector privado es con frecuencia exiguo en los países en desarrollo (sobre todo en los de bajo ingreso), la política fiscal puede desempeñar un papel central en la movilización de recursos aumentando los ingresos y reduciendo el gasto menos productivo. Sin embargo, los recursos movilizados deben invertirse de manera productiva y la historia está repleta de ejemplos de malas inversiones públicas. De hecho, un canal básico a través del cual la consolidación del gasto en los países en desarrollo puede estimular el crecimiento es una mayor productividad de los factores, pues los recursos del sector público se liberan a favor del sector privado, más eficiente. El impacto del gasto público sobre la mejora del desarrollo humano y el crecimiento depende de la eficiencia de estos gastos y de lo bien que estén dirigidos hacia los pobres, no solo del nivel de desembolso.

Los argumentos a favor de la eficiencia sugieren que el gasto público debería dirigirse a los aspectos de mayor rentabilidad social y que debe complementar al sector privado en lugar de competir con él. Esto supone financiar o suministrar directamente bienes públicos necesarios que el sector privado no oferta adecuadamente debido a una deficiencia del mercado. Diversas categorías de gasto público pueden influir en el crecimiento a largo plazo —sobre todo el gasto en educación, sanidad e infraestructuras— aunque lo que funciona mejor depende de las circunstancias específicas del país. Un mayor crecimiento, a su vez, genera más recursos fiscales para financiar gasto productivo, lo que estimula aún más el dinamismo de la economía. Los gobiernos, sin embargo, tratan en muchas ocasiones de estimular el crecimiento mediante subvenciones a los productores y a través del sistema tributario, por ejemplo, imponiendo elevados aranceles u ofreciendo generosas vacaciones fiscales (en lugar del mejor método, que es reducir los impuestos distorsionantes; véase, en la sección IV, “Mejora del sistema tributario y movilización de ingresos”). En general, estas medidas han creado ineficiencias y complicaciones administrativas, así como mayores déficits fiscales, y no se han traducido en los beneficios para el crecimiento previstos.

Cumplimiento de los objetivos de desarrollo

En los últimos años, la política fiscal de los países de bajo ingreso se ha orientado cada vez más hacia el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Estos objetivos son el fruto de los acuerdos y resoluciones de las conferencias mundiales organizadas por las Naciones Unidas desde el comienzo de la década de los años noventa. Se han aceptado a nivel general como marco para medir los progresos del desarrollo, y los indicadores de consecución de estas metas merecen el seguimiento de la comunidad internacional. Entre esas metas, que giran en torno a la reducción de la pobreza en todas sus formas, figuran reducir la pobreza mundial a la mitad, universalizar la educación primaria, detener la propagación del VIH/SIDA, reducir la mortalidad infantil y maternal, y garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.

La política fiscal puede desempeñar un papel central en la consecución de los ODM estimulando un sólido crecimiento económico, tan esencial para el desarrollo sostenible y para mejorar los resultados sociales. Por ejemplo, los estudios parecen indicar que el crecimiento suele beneficiar a los pobres y que existe una estrecha relación entre crecimiento económico y mejora de las dimensiones de la pobreza ajenas a la renta, como la mortalidad infantil y la alfabetización femenina (FMI, 2002). Asimismo, cumplir los ODM exigirá en general cambios en la estructura del presupuesto con el fin de incluir mayores partidas de gasto socialmente productivo, aumento de la ayuda y un gasto público más eficiente (véase, en la sección III, “Dimensiones del ajuste fiscal)”.

Ajuste fiscal para reducir la vulnerabilidad

Las finanzas públicas de un país pueden parecer saneadas hoy, pero pueden resultar vulnerables si las deficiencias subyacentes amenazan su situación fiscal futura y limitan la capacidad del gobierno de responder a los desafíos de la política fiscal. Reducir la vulnerabilidad fiscal hace posible que la política fiscal responda de manera anticíclica a las contracciones o shocks.

Todos los países, pero especialmente los países en desarrollo, se enfrentan a shocks (por ejemplo, cambios en los términos de intercambio, “interrupciones repentinas” de las entradas de capital, desastres naturales y déficits de ayudas) que socavan, directa o indirectamente, sus finanzas públicas. Dichos shocks pueden reducir los ingresos, generar necesidades acuciantes de gasto y hacer que el financiamiento resulte más difícil y costoso. Los países que han acumulado reservas en épocas de bonanza pueden hacer uso de estos recursos cuando la situación empeora. Y los que presentan bajos niveles de endeudamiento están en disposición de aumentar sus déficits fiscales, incluso a través de empréstitos, durante una fase descendente o durante una crisis, sin perder la confianza del mercado. En cambio, los países sin esas reservas se ven obligados muchas veces a adoptar medidas fiscales de emergencia y poseen un limitado margen para desarrollar una política fiscal anticíclica. Las medidas de endurecimiento fiscal de emergencia es más probable que dañen la inversión, el crecimiento y los indicadores sociales, pues no pueden planificarse tan bien y suelen basarse en medidas que producen ganancias financieras a corto plazo a expensas de la eficiencia a largo plazo.

Las vulnerabilidades fiscales más comunes se derivan de la deuda pública: su sostenibilidad, su estructura y el grado en que las vulnerabilidades están ocultas (detrás del pasivo contingente). Las rigideces de la estructura del sector fiscal pueden asimismo minar la política fiscal, al igual que las presiones fiscales a más largo plazo. También la globalización refuerza la importancia de una política fiscal saneada.

Sostenibilidad de la deuda

La deuda pública es sostenible cuando el gobierno puede mantener el servicio de la misma sin precisar una corrección excesivamente grande (desde un punto de vista social y político) de sus ingresos futuros o de su trayectoria de gasto primario (es decir, el que no está relacionado con los intereses). Esta definición de carácter general supone que, a niveles creíbles de resultados primarios, el gobierno es a la vez solvente (los resultados primarios futuros descontados superan el saldo neto actual de la deuda) y posee liquidez (es capaz de cumplir sus obligaciones a medida que vencen; véase, en la sección III, “Dimensiones del ajuste fiscal”).

Además de los parámetros fundamentales, las expectativas del mercado desempeñan un papel importante. Aunque la deuda se mantenga estable o descienda en virtud de las políticas vigentes, a los mercados les puede preocupar la capacidad contínua del gobierno de generar los resultados primarios imprescindibles. Esto, a su vez, eleva las primas de riesgo de la deuda pública y puede hacer que devenga insostenible. Gestionar las expectativas se vuelve por lo tanto importante, los países que son capaces de ofrecer a los mercados garantías sobre sus políticas fiscales futuras pueden mantener mayores niveles de endeudamiento que los que no las ofrecen. Los gobienos deben ser capaces de demostrar que la carga global de la deuda es manejable y que probablemente lo siga siendo en una serie de escenarios plausibles. Los marcos fiscales a mediano plazo, que establecen los objetivos y proyecciones del gobierno en materia de política fiscal, las instituciones fiscales sólidas, como administraciones tributarias y los sistemas de gestión del gasto efectivos, pueden ayudar a mejorar tanto las políticas como las expectativas (véase la sección V).

Pasivo contingente y estructura de la deuda

El pasivo contingente, consistente en obligaciones financieras desencadenadas por determinados acontecimientos, no es fácil de recoger en las estadísticas y análisis fiscales estándar. Existen dos categorías principales de pasivo contingente: el que vence si se materializan determinados acontecimientos, como el impago de deuda garantizada por el gobierno que, por lo tanto, este tiene que asumir; y el que se deriva del compromiso implícito o “moral” del gobierno, por ejemplo, de proteger a los depositantes en caso de la quiebra de un banco o de abonar las pensiones en el caso de que un plan de pensiones vaya a quiebra. Habida cuenta de que su costo fiscal suele ser invisible hasta que se desencadena, el pasivo contingente es una subvención oculta, empaña el análisis fiscal y puede consumir las finanzas públicas futuras.

La deuda contraída por empresas públicas, gobiernos locales y fondos extrapresupuestarios suele conllevar una garantía explícita o implícita del gobierno. Cuando dicha deuda no se reembolsa, el gobierno es quien tiene que asumirla. De manera análoga, en empresas público-privadas —como los contratos de construcción, explotación y transferencia— el gobierno suele ofrecer garantías de diversa índole (por ejemplo, de ingresos mínimos). Cuando las condiciones del mercado resultan desfavorables, puede surgir un pasivo para el gobierno.

La estructura de la deuda también puede ser una fuente importante de vulnerabilidad y riesgo. Por ejemplo, cuando la deuda pública es a corto plazo, está indexada a tasas de interés a corto plazo o denominada o vinculada a divisas extranjeras, las presiones en los mercados monetarios y de divisas pueden traducirse rápidamente en problemas para el servicio de la deuda. El “enfoque del balance”, que examina los vínculos entre los balances de los diversos sectores de la economía, puede ayudar a detectar vulnerabilidades y presiones potenciales derivadas de los balances (Allen et al., 2002).

La gestión activa del pasivo del gobierno puede ayudar a hacer frente a estos problemas. Al reducir el riesgo de que la deuda del gobierno se convierta en fuente de inestabilidad para el sector privado, unas políticas prudentes en este ámbito —así como con respecto al pasivo contingente— pueden lograr que los países sean menos susceptibles al contagio y al riesgo financiero.

Rigideces fiscales

La experiencia sugiere que las rigideces en la estructura del sector fiscal pueden quebrantar la capacidad del gobierno de adaptarse a las circunstancias cambiantes. Al osificar las estructuras fiscales actuales, las rigideces pueden resquebrajar la estabilidad macroeconómica, la sostenibilidad de la deuda y la política fiscal futuras. Por ejemplo:

  • Destinar ingresos para ciertos gastos obstaculiza la capacidad del gobierno de ajustar los ingresos o de gastarlos en prioridades diferentes (por ejemplo, en colegios en lugar de carreteras). Si fuera necesaria una consolidación fiscal, el aumento de ingresos reservados para un fin específico tendría escasa utilidad pues automáticamente conduce a un mayor gasto.

  • Ya se trate de un precepto constitucional o de otra índole, el gasto, los niveles de empleo o los tipos impositivos obligatorios afectan la capacidad del gobierno de ajustar su política fiscal. Las reglas fiscales de tipo numérico, como los límites a la deuda o al déficit, sobre todo si se fijan en la constitución, pueden tener asimismo el efecto (en algunos casos, deseado) de reducir el margen de maniobra fiscal del gobierno.

  • Grandes proporciones de gasto no discrecional (por ejemplo, pagos de intereses o gasto en programas de subsidios) en el gasto total complican el ajuste del gasto y pueden forzar recortes de gasto discrecional de mayor calidad.

  • Algunos acuerdos de federalismo fiscal pueden socavar el control fiscal. Por ejemplo, los arreglos que exigen que se compartan ciertos ingresos posiblemente dificulten la consolidación fiscal (véase, en la sección V, “Relaciones intergubernamentales eficaces”).

Globalización

La importancia de una política fiscal saneada queda subrayada aún más por la globalización. La credibilidad que se deriva del mantenimiento con resultados satisfactorios, o de la recuperación, de una política fiscal saneada puede ayudar a las economías de mercados emergentes (y a los países en desarrollo más en general) a explotar los mercados de trabajo y de capital abiertos y el libre cambio, incluso en servicios facilitados por modernos sistemas de comunicación. Sin embargo, si una disciplina fiscal deficiente compromete los objetivos de estabilidad y crecimiento, es muy probable que se reduzca el acceso al capital internacional. La competencia tributaria se ha convertido en una realidad de la vida y las reducciones arancelarias se han traducido en una cierta pérdida de ingresos, al menos hasta que se materializaron sus efectos positivos sobre el crecimiento5.

Presiones fiscales emergentes6

Los países en desarrollo en particular se enfrentan a muchos desafíos fiscales que pueden desembocar en una necesidad aguda de recursos y exigir la intervención del gobierno.

  • En algunas regiones del mundo, la propagación del VIH/SIDA y otras pandemias infligen un elevado costo en cuanto a sufrimiento humano, pérdida de capital humano y necesidad de más ayuda del sector público. A nivel más general, las innovaciones tecnológicas que se están produciendo actualmente en el campo de la atención sanitaria, aunque efectivas desde el punto de vista del aumento de la esperanza de vida, serán probablemente costosas en términos financieros.

  • Los cambios demográficos, principalmente el envejecimiento de la población, posiblemente impongan cargas cada vez mayores a las finanzas públicas de algunos países en desarrollo, así como industrializados. La reforma de las pensiones puede plantear requisitos de financiamiento transitorio y mayor deuda pública explícita cuando los países pasen de los planes de pensiones públicos a los privados.

  • La liberalización financiera que exime a los bancos de proporcionar crédito dirigido a sectores y empresas favorecidos puede desplazar esta carga al gobierno en forma de subvenciones presupuestadas o no presupuestadas de los créditos que se canalizarían a través de bancos públicos.

  • La degradación del medio ambiente y el cambio climático global pueden tener implicaciones de gran alcance que exijan la intervención del gobierno.

Ajuste fiscal para la estabilidad macroeconómica a corto plazo

La política fiscal a corto plazo ha de ser coherente con las metas a más largo plazo. Dentro de este contexto a más largo plazo, la política fiscal puede contribuir a la gestión macroeconómica a corto plazo. De la manera más tradicional, el ajuste fiscal puede contribuir a mitigar el carácter cíclico (recesiones y auges recurrentes), reducir los grandes desequilibrios de la balanza de pagos en cuenta corriente y contener la inflación. En las crisis de la cuenta de capital, el ajuste fiscal puede restablecer la confianza, aliviar las limitaciones de financiamiento y apoyar el crecimiento.

Aplicación de una política anticíclica

Una política fiscal anticíclica —es decir, que aumenta la demanda agregada durante las fases descendentes y reduce la demanda durante las fases ascendentes— puede desempeñar un cierto papel en lo que se refiere a responder tanto a las variaciones normales de la demanda agregada como a las mayores shocks de la misma (los shocks de la oferta suelen requerir una repuesta fiscal neutral o procíclica pues la economía tiene que ajustarse a un menor nivel de producto potencial). Sin embargo, para que una política fiscal anticíclica tenga éxito se han de satisfacer determinados requisitos (Hemming, Kell y Mahfouz, 2000).

La política fiscal debe estar bien coordinada con la política monetaria. La política monetaria es, en términos generales, un instrumento de política anticíclica más efectivo porque los cambios en las tasas de interés pueden realizarse en cuestión de días y pueden revertirse rápidamente. En cambio, los ajustes de la política monetaria pueden necesitar más tiempo que los ajustes de la política fiscal para influir en la demanda agregada. Además, la política fiscal contribuye a una estabilización de más amplia base a través de la repercusión de los impuestos y el gasto público sobre los componentes de la demanda agregada sensibles a la renta (además de sensibles a los intereses).

Cuando la política monetaria experimenta limitaciones para responder a las variaciones del producto, la política fiscal debe asumir un papel más central. Tal podría ser el caso si el mandato del banco central se centra en garantizar una inflación baja, más que en estabilizar el producto. Asimismo, si las tasas de interés nominal son próximas a cero, las opciones de la política monetaria son limitadas pues no es posible rebajar más las tasas de interés. La eficacia relativa de las políticas fiscal y monetaria dependerá asimismo del régimen cambiario. La política fiscal es relativamente menos efectiva en un régimen de tipos de cambio flexibles que en uno de tipos de cambio fijos.

En algunas circunstancias, la utilidad de una política fiscal anticíclica durante las fases descendentes y las recesiones resulta limitada. Y de manera muy especial:

  • Si los desequilibrios internos y externos son grandes, la política fiscal anticíclica puede resultar inapropiada. Aunque la economía pueda encontrarse en declive o en recesión, puede resultar primordial evitar la subida de la inflación o responder a la misma, así como a una balanza de pagos debilitada.

  • Las limitaciones financieras pueden establecer el tope máximo del déficit fiscal. Muchos países de mercados emergentes y países de bajo ingreso se enfrentan a limitaciones de su capacidad de endeudamiento, debido a unos sistemas financieros subdesarrollados y a la limitada capacidad para aprovechar los mercados financieros externos.

Aun cuando la política fiscal anticíclica sea apropiada, podría no tener el efecto deseado sobre la demanda agregada. Algunos factores podrían contribuir a que el efecto sea bastante reducido. Además, en determinadas circunstancias, las contracciones fiscales pueden resultar expansionistas (recuadro 1).

Recuadro 1.Contracciones fiscales expansionistas

La consolidación fiscal puede dar lugar a una expansión económica a corto plazo. Los episodios de consolidación de Dinamarca e Irlanda están especialmente bien documentados y hay pruebas de contracciones fiscales expansionistas en muchas otras regiones, en particular, en economías de mercados emergentes con un alto nivel de deuda, como Turquía. Estos episodios presentan una serie de características:

  • Están relacionados con el ajuste fiscal en países muy endeudados. A medida que el gobierno gana credibilidad en cuanto a su capacidad de atender el servicio de su deuda y disminuye la amenaza de mayores impuestos e impago, desciende la prima de riesgo de las tasas de interés, aumenta la confianza y se estimula la demanda agregada.

  • Son una función de las dimensiones y composición del ajuste fiscal y del financiamiento del déficit. En particular, las consolidaciones basadas en el recorte de las transferencias y los salarios públicos tienden a estar vinculadas con mejores resultados de crecimiento, al igual que aquellas que conducen a un menor financiamiento interno (véase, en la sección III, “Calidad y durabilidad del ajuste”).

  • Pueden manifestarse a través de cambios en el consumo privado y la inversión o a través de la productividad de los factores. Los cambios en el consumo y la inversión se producen principalmente a través de los canales de efecto de la credibilidad y la riqueza. El canal del factor productividad es más importante en los países en desarrollo (debido a la menor productividad del gasto público).

  • Las expansiones fiscales pueden quedar desplazadas, al menos en parte. Es lo que sucede cuando el aumento del endeudamiento causa que las tasas de interés suban y que el tipo de cambio se aprecie. Las expansiones fiscales tienden, por lo tanto, a resultar relativamente ineficaces en economías abiertas con tipos de cambio flexibles.

  • En respuesta a una expansión fiscal financiada con deuda, las personas que no tienen limitaciones de liquidez pueden incrementar su ahorro con la finalidad de poder ellos (o sus hijos, a través de sus legados) pagar los mayores impuestos que serán necesarios en el futuro para el servicio de la deuda (el “teorema de la equivalencia ricardiana”). Sin embargo, es probable que la compensación sea parcial y que dependa del grado en que los consumidores puedan tomar en préstamo y prestar para suavizar el consumo, así como su grado de preferencia temporal (si desean consumir ahora en lugar de más adelante) con relación a la del gobierno.

  • La composición de medidas puede ser inapropiada. Por ejemplo, los incrementos de transferencias que benefician a los individuos de rentas elevadas con tendencias relativamente marcadas a ahorrar más son menos eficaces en cuanto a influir en la demanda.

  • Pueden producirse prolongados retrasos en la implementación, por ejemplo, debido a que las medidas tributarias y de gasto se sustentan en el proceso político y en los procedimientos presupuestarios.

Cuando la política fiscal anticíclica es apropiada, los estudios parecen indicar que puede ser mejor aplicarla a través de estabilizadores automáticos (FMI, de próxima publicación). Los estabilizadores automáticos tienen su origen en la receptividad que los ingresos tributarios y determinadas categorías de gasto (por ejemplo, las prestaciones por desempleo) encuentran en el producto, lo que quiere decir que surten efecto rápidamente y que revierten automáticamente. Sin embargo, los estabilizadores automáticos son un tanto arbitrarios, reflejo de las decisiones pasadas sobre la estructura de tributación y gasto, y sus efectos suelen ser débiles en países de mercados emergentes y países de bajo ingreso.

Las medidas discrecionales en el terreno de los impuestos y el gasto también pueden desempeñar un papel. Pueden utilizarse para estimular de forma rutinaria estabilizadores automáticos débiles o compensar los fuertes, o pueden tenerse de reserva para responder a mayores shocks de la demanda agregada. La ventaja de las medidas discrecionales es que pueden adecuarse a las necesidades de estabilización, en particular dirigiéndolas a donde vayan a tener la mayor repercusión sobre el gasto. Su principal inconveniente es que pueden verse sujetas a amplios retrasos en su implantación y no pueden revertirse rápidamente, y que han sido una fuente particular de prociclicalidad, sobre todo en fases ascendentes.

Reducción de los desequilibrios de la balanza de pagos en cuenta corriente

El ajuste fiscal puede resultar necesario para facilitar el ajuste externo, sobre todo para reducir déficits o superávits en cuenta corriente excesivos (Easterly, Rodríguez y Schmidt-Hebbel, 1994). Como identidad ex post, el déficit fiscal tiene que igualarse con el ahorro interno neto del sector privado (el diferencial del ahorro privado sobre la inversión privada), con un déficit de la balanza en cuenta corriente, o con una combinación de ambos7. Sin embargo, rebajar el déficit (superávit) fiscal no se traduce generalmente en una disminución lineal del déficit (superávit) en cuenta corriente, pues el equilibrio ahorro-inversión del sector privado también se ve afectado. Por ejemplo, un menor déficit fiscal podría estimular la inversión privada, pues los créditos devienen más baratos y abundantes, y reducir el ahorro del sector privado.

El ajuste fiscal puede contribuir asimismo al ajuste de la balanza en cuenta corriente a través de sus efectos sobre el tipo de cambio real8. La consolidación fiscal, por ejemplo, tiende a depreciar el tipo de cambio real al reducir la demanda, y por ende el precio, de los bienes no transables, lo que incrementa la rentabilidad relativa del sector de bienes transables e impulsa las exportaciones (netas). Y devaluar el tipo de cambio nominal sin corregir los desequilibrios fiscales puede afectar principalmente a la inflación más que al tipo de cambio real, con lo que no se consigue un ajuste externo significativo.

Lucha contra la inflación (o deflación)

La política fiscal puede afectar a la inflación a través de muchos canales. A corto plazo, puede influir en el nivel de precios a través de su impacto sobre la demanda agregada. Más específicamente, las compras públicas de bienes y servicios no transables se suman a la demanda agregada, mientras que las transferencias y los cambios impositivos afectan a la demanda privada. Las subidas de precios regulados también afectan al nivel de precios y los incrementos salariales en el sector público pueden inducir presiones sobre los costos9. Sin embargo, una inflación sostenida, requiere en general un aumento continuo de la oferta monetaria que sobrepase la demanda de dinero. La política fiscal puede desempeñar un papel central en la medida en que la creación de dinero se debe a un déficit de financiamiento. El financiamiento monetario del déficit es una fuente barata de financiamiento a corto plazo, pero si va más allá de dar cabida al aumento de la demanda monetaria, contribuye al exceso de oferta monetaria y a la inflación.

El ajuste fiscal puede asimismo afectar a la inflación a través de la demanda de dinero, inclusive por medio de las expectativas de inflación, las tasas de interés y la confianza. Por ejemplo, si se percibe que la política monetaria tiene por objeto dar cabida a una expansión fiscal —aunque inicialmente no la financie el banco central— puede levantar rápidamente expectativas de futuros aumentos de la oferta monetaria y, por tanto, conducir a la inflación (Sargent y Wallace, 1981).

Los déficits de financiamiento por depender de una elevada inflación resultan especialmente perniciosos pero cada vez más raros. Suponen obtener recursos a expensas de quienes poseen activos o ingresos nominales fijos, generalmente los grupos más pobres de la sociedad. Con el tiempo, el margen de recaudación del impuesto de la inflación se estrecha: cuando la inflación aumenta, los hogares y empresas reducen su tenencia de moneda nacional (tras ajustarse a la inflación) pues buscan alternativas para preservar el valor de sus activos (como la de una divisa extranjera). Una inflación elevada también puede deteriorar los ingresos procedentes de los impuestos explícitos si se producen retrasos en la recaudación (el “efecto Tanzi”) o la fuerte dependencia de impuestos específicos.

De forma análoga, una política fiscal expansionista puede contribuir a hacer frente a la deflación. Un recorte de impuestos a tiempo aumentará la renta disponible, lo que estimulará el consumo, y un mayor gasto público puede ayudar a que la producción cobre impulso y disminuya el desempleo. Sin embargo, la política fiscal se debe adecuar con el fin de estimular de forma creíble la demanda agregada. Lo ideal sería que los programas de gasto y las desgravaciones se dirigieran a los consumidores con bajos ingresos y a proyectos de buena calidad que favorezcan el retorno a la inversión privada.

Gestión de la crisis de la cuenta de capital

Las crisis de la cuenta de capital —es decir, la pérdida de la confianza de los inversionistas que se pone de manifiesto en una rápida salida de capitales— pueden constreñir severamente la política fiscal. Cuando una crisis de esta índole golpea a un país, la consolidación fiscal deviene inevitable pues el déficit encuentra el límite de una falta de financiamiento. En general, la consolidación fiscal es importante en aquellos países de mercados emergentes en los que las crisis tienen su origen principalmente en la percepción del mercado de que se ha caído en la prodigalidad fiscal y en una dinámica insostenible de la deuda. En estos países, el impacto contractivo directo del endurecimiento fiscal sobre la demanda posiblemente se vea compensado por el efecto beneficioso de la consolidación fiscal sobre el acceso al mercado y el costo del endeudamiento.

En cambio, cuando los problemas fiscales no se encuentran en la raíz de la pérdida de confianza, la reducción del gasto público puede resultar contraproducente, pues el efecto de atenuación del crecimiento exacerba la pérdida de confianza. Una orientación más expansiva de la política fiscal, en este contexto, podría compensar el debilitamiento de la actividad económica (Ghosh et al., 2002). Además, en la medida en que dicho debilitamiento constituye en sí mismo una preocupación para los inversionistas, una orientación demasiado estricta de la política fiscal corre el riesgo de erosionar, en lugar de mejorar, la confianza. Lo cual subraya el argumento más general de que unas políticas fiscales prudentes en épocas de “bonanza” aumentan considerablemente el margen de maniobra durante las “malas” rachas.

Sin embargo, si el gobierno “reprime” los mercados financieros controlando las tasas de interés internas, el aumento del endeudamiento público dará lugar a mayor inflación y tasas de interés reales bajas (incluso negativas) o menor intermediación financiera: una reducción de la proporción del ahorro que se canaliza hacia los inversionistas privados a través de las instituciones financieras formales. La calidad de la inversión privada también se resiente: con el crédito racionado, los gobiernos suelen terminar eligiendo quién obtiene crédito y eligiendo peor de lo que lo haría el mercado.

Un exceso de volatilidad económica puede causar asimismo pérdidas irreversibles de capital humano —incluido el efecto de los períodos más frecuentes de desempleo sobre las oportunidades de aprendizaje por medio de la práctica— lo que agrava el efecto negativo sobre el crecimiento (Martin y Rogers, 1997).

Las etapas iniciales de la liberalización del comercio —que por lo general conllevan sustituir las barreras no arancelarias, como las cuotas, por aranceles— tienden a no asociarse con pérdida de ingresos (FMI, 2005a). Sin embargo, muchos países de bajo ingreso parecen haber experimentado dificultades para sustituir la pérdida de ingresos resultante de la reforma del comercio. Los que tuvieron éxito 1) realizaron esfuerzos sostenidos, durante varios años, para ampliar las bases tributarias, mejorando, entre otros aspectos, la administración de los ingresos; 2) fortalecieron el sistema tributario del consumo interno, a través de impuestos selectivos al consumo y especialmente mediante un IVA sencillo pero de base amplia, y 3) aumentaron los impuestos sobre la renta.

Véase en Heller (2003) un análisis más detallado de los desafíos fiscales a largo plazo.

Expresado en términos más formales, CA = (SprivIpriv) + (SpubIpub), donde CA es el saldo de la balanza de pagos en cuenta corriente; Spriv, es el ahorro del sector privado; Ipriv es la inversión del sector privado; Spub es el ahorro del sector público, e Ipub es la inversión del sector público. SpubIpub es un indicador del saldo fiscal global. La definición exacta de cada sector resulta, a estos efectos, esencial (véase, en la sección III, “¿En qué reside el éxito de un ajuste fiscal?”).

El tipo de cambio real es el precio relativo de los bienes transables (como televisores) con respecto a los bienes no transables (por ejemplo, cortes de cabello). La depreciación (apreciación) del tipo de cambio real mejora (empeora) el déficit de la balanza de pagos en cuenta corriente al desviar recursos de los bienes no transables (transables) al sector transable (no transable).

Los incrementos salariales en el sector público pueden aumentar los salarios del sector privado, por ejemplo, al constituir un patrón de referencia para las subidas de sueldo del sector privado o al elevar el salario que el sector privado necesita ofrecer para ser competitivo.

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