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El desafío de la reestructuración empresarial

Author(s):
Mark Stone
Published Date:
July 2003
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La reestructuración a gran escala de empresas debido a una crisis financiera es uno de los desafíos más difíciles que enfrentan las autoridades económicas. El gobierno se ve obligado a asumir una función clave, aunque sea indirectamente, debido a la necesidad de asignar prioridades en materia de políticas, abordar los fracasos del mercado, reformar los sistemas jurídico y tributario, y enfrentarse a la resistencia de grupos de interés poderosos. Los objetivos fundamentales de la reestructuración a gran escala de empresas es reestructurar las empresas viables y liquidar las no viables, restablecer la solidez del sector financiero y establecer las condiciones necesarias para un crecimiento económico de largo plazo.

Generalmente, las políticas de reestructuración de las empresas dirigidas por el gobierno que han tenido éxito siguen una misma secuencia: en primer lugar, el gobierno formula políticas macroeconómicas y jurídicas que sienten las bases de una reestructuración exitosa. Después, como parte de la reestructuración financiera, se comienzan a establecer los incentivos apropiados para que los bancos también desempeñen una función en la reestructuración y faciliten el flujo del crédito. Es solo entonces que realmente puede comenzar la reestructuración de las empresas, empezando con una separación de las empresas viables de las no viables mediante la reestructuración de las primeras y la liquidación de las segundas. Las herramientas principales de reestructuración de empresas que utiliza el gobierno son la mediación, los planes de incentivos, la recapitalización bancaria, las compañías de gestión de activos y la designación de directores para que conduzcan la reestructuración. Una vez logradas las metas, el gobierno debe reducir su intervención de respaldo a la reestructuración.

Tareas de reestructuración

En general, la reestructuración de empresas a gran escala ocurre como resultado de una crisis financiera sistémica, definida como una perturbación severa de los mercados financieros que obstaculiza su capacidad de funcionar y que, por lo tanto, tiene efectos grandes y adversos sobre la economía. La conjunción de los sectores empresarial y financiero que define una crisis sistémica requiere que la reestructuración aborde ambos sectores conjuntamente.

Cómo sentar las bases

Es imposible lograr una reestructuración sin bases sólidas establecidas a través de medidas gubernamentales relacionadas con toda una gama de políticas económicas.

  • En primer lugar, tiene que estar ya afianzada una estabilidad económica general que provea la confianza necesaria para la reestructuración de la deuda. A fin de que los deudores, acreedores e inversionistas potenciales tengan suficiente certeza para realizar negocios en el país, los precios, las tasas de interés y los tipos de cambio deben ser estables.

  • Las autoridades y los bancos, así como los asesores, deben evaluar rápidamente la magnitud y naturaleza de las dificultades que enfrentan las empresas, con el fin de determinar si dichos problemas son sistémicos y, por lo tanto, si el gobierno debe asumir un papel importante. La evaluación de las dificultades de las empresas puede basarse en cálculos rápidos sobre la capacidad del sector empresarial en su conjunto de atender el servicio de la deuda, la demanda de crédito bancario, el aumento de los préstamos no redituables y las quiebras.

  • Tan pronto como se haya determinado que la magnitud de la crisis es sistémica deberá formularse una estrategia integral de reestructuración que abarque tanto al sector empresarial como al sector financiero. La participación de todas las partes interesadas en la formulación de la estrategia realza su credibilidad, así como lo hace la presentación transparente de sus objetivos, tareas y métodos de ejecución. Durante la crisis bancaria que enfrentó a principios de los años noventa, Suecia, así como ocurrió con Corea en 1997–98, se benefició de una pronta formulación de estrategias integrales de reestructuración.

  • Para que la reestructuración de empresas tenga éxito se requiere un entorno jurídico, regulador y contable propicio. Entre otros aspectos legales importantes de la reestructuración se encuentran las normas relativas a las ejecuciones hipotecarias, las reglas sobre la inversión extranjera y las políticas de fusión y adquisición. Con frecuencia es necesario modificar los reglamentos que rigen las conversiones de deuda en capital social, así como también los relativos a las ventas de activos, para dar cabida a las transacciones de reestructuración complejas y novedosas.

  • La gobernabilidad empresarial debe haber alcanzado el nivel exigido por las normas internacionales a fin de que las empresas viables tengan el incentivo de reestructurar sus balances y optimizar su valor. Una mejor gobernabilidad no solo incentiva a los gerentes a que reestructuren el saldo de la deuda sino también sirve para que operen de manera rentable y aumenten las utilidades futuras. Asimismo, la liberalización de la inversión extranjera puede promover el buen gobierno a través de la importación de prácticas óptimas internacionales.

  • El cierre de las empresas no viables conlleva costos sociales que posiblemente requieran medidas compensatorias del gobierno para ayudar a los pobres y mantener el apoyo político a la reestructuración. Hungría y Polonia adoptaron medidas para reducir las disparidades de ingreso a mediados de los años noventa que no solo comprendían la reestructuración empresarial, pero el éxito fue mixto. En Asia oriental, las redes rudimentarias de protección social que existían en el momento de la crisis financiera de 1997 se ampliaron para contrarrestar el impacto de la crisis sobre los pobres. Esto se hizo medíante transferencias de ingreso, medidas para limitar el desempleo y medidas para mantener el acceso de los pobres a los servicios sociales. Las medidas sociales deben formularse con la cooperación de las empresas y los sindicatos.

Reestructuración del sector financiero

Aún después de haber sentado las bases, la reestructuración de empresas solo puede proceder en la medida en que se hayan registrado avances considerables en la reestructuración del sector financiero. El drenaje de capital bancario como parte de la crisis generalmente conduce a una reducción marcada de préstamos a las empresas viables y no viables, lo que empeora la contracción general. Más aún, los bancos deben poder contar con el capital e incentivos necesarios para desempeñar el papel que les toca en la reestructuración.

La primera tarea de la reestructuración financiera es separar, en la medida de lo posible, las instituciones financieras viables de las no viables. Para ello, la asistencia financiera y técnica de instituciones financieras internacionales puede ser de utilidad, como ocurrió en Indonesia después de la crisis de 1997.

Los bancos no viables deben ser intervenidos por el gobierno y, a la larga, sus activos deben venderse o trasladarse a una empresa de gestión de activos, mientras que los bancos viables deben recapitalizarse. La recapitalización debe ser directa para fines de un funcionamiento normal; de otra manera, a falta de una presión competitiva fuerte, los bancos mismos podrían obstaculizar la recuperación recapitalizándose indirectamente a través de grandes márgenes en las tasas de interés. Al mismo tiempo, el gobierno debe asegurarse de que la reglamentación y supervisión de los bancos sea lo suficientemente rigurosa para mantener la estabilidad del sector bancario.

Todo esto entraña cierta circularidad en el sentido de que la separación de los bancos viables de los no viables se facilita si se hace lo mismo en el caso de las empresas, pero esto a su vez se ve facilitado por la reestructuración financiera. La mejor manera de cerrar el círculo es mediante una rápida reestructuración de los bancos. De lo contrario, si se reduce el financiamiento bancario a las empresas, se amplifica la contracción general, con consecuencias irreversibles, como por ejemplo la venta de activos a precios demasiado bajos.

Reestructuración del sector empresarial

La reestructuración de empresas solo puede realizarse efectivamente si los bancos y los protagonistas del mercado están dispuestos a participar en esta actividad y tienen la capacidad de hacerlo. Al igual que con el sector financiero, la primera tarea es diferenciar las empresas viables de las no viables. Se consideran no viables las empresas cuyo valor de liquidación es superior a su valor como empresa en funcionamiento si se toman en cuenta los costos potenciales de la reestructuración, el tipo de cambio de “equilibrio” y las tasas de interés. El cierre de las empresas no viables garantiza que no absorban crédito ni empeoren las pérdidas bancarias. Sin embargo, la identificación de las empresas no viables se ve complicada por el desempeño generalmente deficiente del sector empresarial durante una crisis y justo después de la misma. Las empresas viables y no viables pueden identificarse mediante simulaciones de sus utilidades y por medio de proyecciones de sus balances, así como recurriendo al buen criterio.

Generalmente, la liquidación de las empresas no viables durante una crisis sistémica requiere el establecimiento de nuevos mecanismos de liquidación que no recurran a los procedimientos normales de quiebra que pasan por los tribunales. Es posible remitirse al código de quiebras de los Estados Unidos como enfoque estándar de participación mínima del gobierno pero, en la práctica, dicho código tiene un sesgo muy fuerte a favor de la liquidación: aproximadamente 90% de los casos terminan en liquidación. Además, la reorganización lleva mucho tiempo. Más aún, en general, los tribunales no están en condiciones de manejar un volumen grande de casos, carecen de experiencia y pueden estar sujetos a la influencia de intereses adquiridos. Cuando se protege a los deudores de un proceso de quiebras durante la etapa de mediación, las empresas que más tarde se definen como viables pueden seguir operando y se puede proceder a una liquidación ordenada de las empresas no viables. Sin embargo, si los deudores están protegidos del proceso de quiebra, es preciso hacer un seguimiento de las empresas para garantizar que los gerentes no se deshagan de los activos más rentables. El proceso de liquidación puede acelerarse a través de tribunales extraordinarios o mediante nuevas leyes de quiebra. Por ejemplo, Hungría introdujo una ley estricta sobre quiebras en 1991 en virtud de la cual las empresas morosas tenían la obligación de presentar planes de reorganización a los acreedores; si no se llegaba a un acuerdo se liquidaban dichas empresas. Si se impone una moratoria sobre los pagos a los bancos durante la etapa de negociación, las empresas con dificultades de efectivo pueden continuar operando mientras se decide su viabilidad. En caso de que no existan procedimientos de quiebra eficaces, podría ocurrir una desaceleración importante de la reestructuración, como ocurrió en muchos países en etapa de transición, por ejemplo en México en 1995 y, sobre todo, en Indonesia después de la crisis asiática de 1997.

Asimismo, el gobierno debe decidir qué hará con los activos de las empresas liquidadas. Una demora en la venta de los activos bloquea los recursos económicos; ello desacelera la recuperación económica y obstaculiza la reestructuración de las empresas.

Evidentemente, deben reestructurarse los balances de las empresas viables. La reestructuración comprende a los acreedores nacionales y extranjeros privados, los nuevos acreedores estatales y las empresas de gestión de activos, así como a otras partes interesadas, tales como sindicatos y gobiernos. Generalmente, la reestructuración del balance se realiza a través de una reducción de la deuda o mediante la conversión de la deuda en capital social. Con frecuencia, los acreedores minoritarios desaceleran la reestructuración de la deuda: amenazan con liquidar al deudor en un intento de obligar a los acreedores mayoritarios a comprar su deuda en condiciones favorables. Puede evitarse este problema de coordinación mediante reglas que permitan una aprobación que no llega a ser unánime, por parte de los acreedores, de los planes de reorganización, situación que puede hacerse cumplir a través de la persuasión moral del gobierno, por un acuerdo previo de los acreedores respecto a un conjunto de principios, o mediante procedimientos de quiebra.

Una finalización pronta de las transacciones más transparentes incentiva el proceso de reestructuración. Con frecuencia, la reestructuración se ve demorada por dificultades en la valoración de las transacciones debido a la inestabilidad económica y a datos no fidedignos sobre Las empresas.

La larga demora en la ejecución de las reformas del proceso de quiebras desaceleró mucho los esfuerzos de reestructuración a gran escala de empresas a mediados y finales de los años noventa. Por ejemplo, para principios de 2000, México todavía no había finalizado la reforma de sus leyes de quiebra, aun cuando se había registrado una reducción marcada en las acreencias de los bancos ante el sector privado desde la crisis sufrida por el país en 1995. En Asia oriental, las leyes de quiebra ineficientes obstaculizaron la reestructuración de empresas ya que las no viables pudieron continuar a flote; ello no solo impidió que los bancos cobraran las garantías subyacentes, sino también sirvió de desjncentivo para que las empresas viables amortizaran su deuda, lo que perjudicó aún más a los bancos. Las demoras en las reformas del sistema de quiebras son causadas principalmente por la presión de grupos e individuos que se verían perjudicados por la liquidación de las empresas no viables, y por el tiempo que lleva para que los sistemas jurídicos adquieran la capacidad de enfrentarse a un aumento repentino en el volumen de casos de quiebras (véase el recuadro 1, pág, 8).

Se recomienda la transparencia en la reforma del sistema de quiebras. En otras palabras, la divulgación regular por parte del gobierno de todos los aspectos de la reestructuración puede demostrar claramente cuáles son los impedimentos interpuestos por grupos de intereses adquiridos. Con esa información puede producirse suficiente presión pública para acelerar la reforma.

Modalidad de participación del gobierno

La experiencia ha demostrado que la reestructuración a gran escala de empresas requiere que el gobierno asuma un papel clave de manera de establecer prioridades, limitar los costos económicos y sociales, abordar el problema de los fracasos del mercado y enfrentarse a los obstáculos interpuestos por grupos de intereses poderosos. Debido a la complejidad y consecuencias sociales de una reestructuración de empresas y a la participación de diferentes segmentos de la sociedad, la función del gobierno en dicha reestructuración depende mucho del país en cuestión. Por lo tanto, existen pocas directrices de carácter general, y no es muy evidente la manera en que debe darse prioridad a las políticas, sobre todo con relación a otros ámbitos de política estructural tales como la liberalización de la cuenta de capital y la reforma del mercado laboral. En el enfoque utilizado aquí se examinan, en orden ascendente, cinco métodos de reestructuración de empresas con participación del gobierno.

Recuadro 1.Las demoras en la reestructuración fueron un lastre en Japón en los años noventa

En Japón, después de un decenio de lento desempeño económico en los años noventa, se reconoció de manera general que dicho desempeño no mejoraría y que la vulnerabilidad de las crisis no se reduciría sin una reestructuración a gran escala del sector empresarial. Persistía el nivel relativamente alto de endeudamiento de las empresas, reflejo de inversiones excesivas y de problemas de gobernabilidad.

El bajo nivel de rentabilidad del sector empresarial se asociaba a deficiencias en los balances y al bajo nivel en los ingresos de explotación de los bancos. Aunque en los últimos años se han registrado avances importantes en lo que respecta a la reducción del endeudamiento de las empresas, dicho progreso se ha obtenido no solo a través de un aumento del capital social sino también como resultado de una disminución relativamente marcada de los empréstitos empresariales, lo que podría limitar el margen disponible para la expansión económica.

En 2002, las autoridades aceleraron la adopción de medidas destinadas a incentivar el arranque de la reestructuración empresarial. Se alentó a los bancos y empresas a aceptar una reestructuración no impuesta por los tribunales a cambio de una condonación de su deuda o de una conversión de la deuda en capital social en virtud de las directrices establecidas por los ministerios pertinentes y por las asociaciones empresariales y bancarias. Los pilares de la nueva estrategia fueron una nueva Ley de Rehabilitación Civil relativa a las quiebras de empresas, nuevas directrices sobre la reestructuración de la deuda del sector empresarial que han reforzado el marco aplicable a tales efectos, y una función más destacada para la Sociedad de Resolución y Cobro, que se estableció para facilitar la reestructuración de los balances de los bancos.

Mediación del gobierno

La mediación del gobierno entre las empresas y los bancos, o entre los bancos mismos, se justifica si los acreedores no están dispuestos a dirigir la reestructuración empresarial o no están en condiciones de hacerlo. Entre otros, los motivos pueden ser una falta de capital bancario, un poder de negociación excesivo por parte de los deudores o los acreedores, o que los bancos o empresas no se sientan incentivados a resolver sus problemas de deuda. Estos factores pueden prolongar la reestructuración y conducir a costos que hubieran podido evitarse y aun a la liquidación innecesaria de los deudores. Para evitar estos peligros, el gobierno puede servir de mediador, sea informalmente o en un marco más estructurado. La modalidad más conocida de mediación oficial es el “enfoque de Londres” que se utiliza en el Reino Unido bajo la égida del Banco de Inglaterra (véase el recuadro 2, pág. 10).

Un marco de mediación gubernamental es el enfoque apropiado si la reestructuración de empresas es de alcance limitado y si el entorno apuntala dicha reestructuración. Este enfoque ofrece flexibilidad y adaptabilidad, pero requiere un mediador gubernamental fidedigno, estabilidad macroeconómica y un entorno regulador apropiado; todos estos son atributos del Reino Unido, donde el enfoque de Londres se ha utilizado con éxito. Sin embargo, ha probado ser de menor utilidad cuando hay muchos acreedores, sobre todo acreedores extranjeros.

Planes de incentivos financiados por el gobierno

Los incentivos financieros a través de un plan de financiamiento público elaborado por anticipado pueden servir si los problemas empresariales son sistémicos, si las deficiencias reguladoras o del mercado inhiben la reestructuración y si el gobierno tiene a su disposición suficientes recursos fiscales. En general, estos planes implican incentivos de seguros o subsidio que se colocan a la disposición de los acreedores y deudores a título voluntario. Entre otros, los incentivos incluyen la compensación a los acreedores por prorrogar el vencimiento de la deuda y los períodos de gracia, garantías con relación a las tasas de interés y tipos de cambio, e inyecciones de capital social. El gobierno debe comparar el costo fiscal del plan con los beneficios sistémicos que se derivan de la solución de los problemas empresariales. La estrategia de financiamiento público se utilizó en México a principios de los años ochenta y mediados de los años noventa, y también en Chile (véanse los estudios de caso en las págs. 16-23).

Recuadro 2.El “enfoque de Londres” entraña un dolor compartido

El “enfoque de Londres” utilizado en el Reino Unido es el ejemplo más conocido de mediación oficial. Constituye un conjunto de principios aplicados bajo la égida del Banco de Inglaterra para crear un marco estándar y agrupar a los bancos para fines de unanimidad. El enfoque de Londres se basa en los siguientes principios:

  • Si una empresa enfrenta problemas, los bancos continúan prestando servicios de crédito y no presionan para que se declare en quiebra.

  • Los bancos trabajan de manera conjunta.

  • Las decisiones sobre el futuro del deudor solo se toman sobre la base de información integral compartida entre todos los bancos y partes interesadas.

  • Se reconoce la antigüedad de los derechos pero también se incorpora un elemento de dolor compartido.

El enfoque de Londres no se ha consagrado formalmente, con el fin de evitar el legalismo excesivo y debido a que el marco debe ser flexible y adaptable y depender de la aceptación voluntaria de los bancos. El enfoque de Londres se aplicó con la participación del Banco de Inglaterra en más de 160 casos durante 1989–97.

La adaptabilidad es el punto fuerte del enfoque de Londres. Por supuesto, la aplicación de dicho enfoque a la reestructuración de la deuda de empresas del Reino Unido se ha visto facilitada por un entorno regulador favorable y por la estabilidad macroeconómica, así como por el papel insignificante que desempeñan los acreedores extranjeros y, por encima de todo, por los casos poco frecuentes y escala más bien pequeña de la reestructuración de empresas. Dado dicho contexto, el enfoque de Londres, respaldado por la reputación sólida y la objetividad del Banco de Inglaterra, ha tenido éxito.

Recapitalización de los bancos

La recapitalización bancaria se justifica si los problemas de deuda empresarial son tan generalizados que podrían menoscabar la solidez del sistema bancario, y si los bancos están dispuestos a reestructurar las empresas por su propia cuenta y están en condiciones de hacerlo. Si se produce una interrupción generalizada del reembolso de los préstamos por parte de las empresas (lo que generalmente refleja una inestabilidad macroeconómica), se reduce y hasta puede erradicarse el capital de un banco. Si lo único que se requiere para que los bancos reestructuren la deuda es capital nuevo (en otras palabras, tienen los incentivos y la capacidad de refinanciar los préstamos), y si no están recibiendo suficiente capital privado nuevo para volver a operar normalmente, se requiere financiamiento público para reponer dicho capital.

Generalmente se establece un nuevo organismo de reestructuración bancaria para que ayude a coordinar las políticas requeridas con el fin de garantizar el éxito de la recapitalización. El organismo debe medir cuidadosamente los costos fiscales potencialmente grandes de la recapitalización del banco y compararlos con las ventajas resultantes. A fin de garantizar que los contribuyentes no tengan que soportar una carga mayor que la que les toca, debe reducirse el valor contable del capital social existente antes de utilizar fondos públicos para recapitalizar los bancos. El requisito de que el organismo de reestructuración realice una liquidación de sus posiciones en materia de capital social una vez cumplidas ciertas condiciones especificadas previamente, acelera el retorno de los bancos al control privado. Y por último, en general, el organismo desempeñará un papel clave respecto a la decisión de si los bancos deben administrar sus propios activos comprometidos o cederlos a una sociedad de gestión de activos o a otra entidad.

Debido a la severidad de las crisis financieras sistémicas examinadas en el presente estudio, sus costos de recapitalización tienden a ser más altos que los de una crisis promedio del sector bancario. En una crisis bancaria típica, el costo del saneamiento bancario tiende a representar aproximadamente 7% a 14% del PIB, pero en Indonesia alcanzó una cifra de más de 50%, y en Chile de 41%.

La recapitalización bancaria es necesaria cuando las condiciones son similares a las de los programas gubernamentales, pero solo cuando los bancos están en mayor capacidad de refinanciar la deuda. Pero la recapitalización crea un nuevo problema de “riesgo moral”, a saber, que los bancos podrían tener el incentivo de apostar el nuevo capital a través de préstamos arriesgados con la expectativa de que se les recapitalizará nuevamente si dichos préstamos no arrojan beneficios. Más aún, los bancos recientemente recapitalizados que tienen una gran proporción de capital social en empresas en vías de reestructuración podrían encarar el problema de objetivos en conflicto. Para evitar el riesgo moral, la recapitalización debe verse complementada por medidas que mejoren la supervisión y gobernabilidad bancaria, sobre todo si a la larga, los bancos terminarán siendo dueños de una gran proporción del sector empresarial. Quizás sea de utilidad vincular la recapitalizatión de los bancos con medidas bancarias específicas destinadas a reestructurar la deuda de empresas.

Sociedad de gestión de activos

Conviene contar con una nueva sociedad de gestión de activos financiada por el gobierno si el número de empresas que enfrenta problemas es grande y si existen factores microeconómicos que inhiben severamente la reestructuración. Entre estos factores se encuentran los bancos descapitalizados y mal administrados, una falta de experiencia en materia de refinanciamiento de la deuda bancaria, un desequilibrio de poder entre los bancos y las empresas, una falta de capacidad y disposición de las empresas de proporcionar información financiera fidedigna y, como se señaló anteriormente, consecuencias sistémicas adversas. Una sociedad de gestión de activos financiada por el gobierno puede comprar los préstamos incobrables, proporcionar capital a los bancos y a las empresas, negociar con los deudores y asumir un papel activo de carácter financiero y operativo en la reestructuración. Si los tribunales de quiebras no son eficaces, una sociedad de gestión de activos también puede servir de mecanismo extrajudicial para los casos de insolvencia, ya que la aprobación de la legislación pertinente y la creación de la infraestructura institucional para un procedimiento de quiebras eficiente puede llevar tiempo. La deuda asumida por la sociedad de gestión de activos puede convertirse en capital social y, a la larga, venderse al público. Las sociedades de gestión de activos logran economías de escala en el ámbito especializado de la reestructuración de la deuda de empresas, y pueden desarrollar mercados de deuda secundarios. Los bancos se benefician de un volumen mayor de capital, y las empresas pueden esperar que su deuda se reestructure más rápidamente.

Las sociedades de gestión de activos se han utilizado en Corea, Hungría, Indonesia y Malasia. En Asia oriental, las empresas de gestión de activos han asumido grandes cantidades de deuda, desde el equivalente de 10% hasta el 35% del PIB. Sin embargo, la venta y liquidación de los activos ha sido un proceso bastante lento. Una sociedad de gestión de activos es una solución apropiada si no es factible llevar a cabo una reestructuración de la deuda dirigida por los bancos; pero también entraña ciertos riesgos. Para tener éxito, una sociedad de gestión de activos debe tener por anticipado metas claras y definidas, procurar optimizar la recuperación de los préstamos, no ser objeto de politización y contar con financiamiento suficiente.

Director de la reestructuración

Debido a la complejidad de las iniciativas de reestructuración empresariales y financieras, en muchos de los países que han enfrentado recientemente crisis empresariales se ha designado a un director de reestructuración para acelerar el ritmo de la reforma. Un director puede definir de manera clara y transparente las metas de la reestructuración, superar el problema de endeudamiento excesivo de los acreedores o deudores, obtener apoyo financiero por parte del gobierno y asignar prioridades en cuanto a dicho apoyo, e incorporar elementos de la sociedad que normalmente se verían excluidos. Normalmente, el ejecutivo en jefe del país designa a los directores de la reestructuración, y éstos le rinden cuentas. Los directores supervisan los esfuerzos de mediación, los comités de reestructuración de empresas, las sociedades de gestión de activos y el organismo de reestructuración bancaria.

El tema de los directores de reestructuración constituye una evolución relativamente reciente. En ninguno de los episodios de crisis de los años ochenta y de principios de los años noventa parece haber existido esta figura. En Corea, la Comisión de Supervisión Financiera dirigió la reestructuración a principios de 1998. El presidente de la Comisión era miembro del Gabinete y rendía cuentas al Presidente de la República.

Un director de reestructuración puede ayudar a acelerar el ritmo de la reestructuración cuando hay muchas partes interesadas con intereses en conflicto y cuando las consecuencias sistémicas podrían aumentar el costo de las demoras. Evidentemente, existen problemas potenciales cuando se centraliza la supervisión de la reestructuración, entre otros, una politización excesiva y la falta de incentivos del mercado para orientar el proceso de toma de decisiones. Sin embargo, a medida que la reestructuración se convierta en un evento cada vez más complejo, y que las consecuencias sistémicas de las crisis empresariales sigan siendo severas, puede que la figura de los directores se convierta en una característica más típica de los procesos de reestructuración a gran escala.

Reducción del papel del gobierno

La necesidad de que el gobierno primero amplíe y luego contraiga su función contribuye a explicar el largo tiempo que se requiere para finalizar un proceso de reestructuración. Las nuevas instituciones de reestructuración están sujetas a limitaciones económicas y políticas que obligan al gobierno a ponderar factores complejos, cada uno con sus ventajas y desventajas, sobre todo con relación a los costos a corto plazo de la reestructuración (por ejemplo, el desempleo, las grandes caídas en los precios de los activos, la curva de aprendizaje de los nuevos gerentes de las empresas), y a los beneficios a largo plazo (mejor asignación de recursos y mejores balances). Inicialmente, el ambiente de crisis amortigua los desacuerdos entre los grupos de interés suscitados por el desempleo y por el despido de los propietarios de las empresas. Sin embargo, una vez concluida la crisis e iniciada la recuperación de la actividad económica, generalmente desaparece el amplio apoyo a la reforma. Más aún, la influencia de grupos con intereses adquiridos puede demorar la reforma del proceso de quiebras y afectar la reprivatización; ello podría diluir el sentido de identificación que debe existir con respecto a estos procesos.

La etapa final de la reestructuración se caracteriza por la venta de la mayoría o de toda la participación del gobierno en el sector privado, que después de una crisis puede haber aumentado a grandes proporciones. La participación pública en el sector empresarial puede ser directa, por ejemplo, después de la conversión de deuda en capital social, o indirecta, a través de sociedades de gestión de activos propiedad del gobierno o la recapitalización de los bancos por parte del gobierno. Para que la privatización tenga éxito, debe haber una transferencia de control, incluido un cambio de gerencia. Generalmente, para mejorar la gobernabilidad de la empresa se requiere la introducción de un inversionista estratégico; en una economía pequeña o mediana probablemente será una institución financiera extranjera.

En general, el éxito de una reestructuración empresarial a gran escala lleva mucho tiempo, un mínimo de probablemente cinco años. En Chile, el inicio de la reestructuración se caracterizó por la adquisición de instituciones financieras en problemas a finales de 1981, mientras que las últimas adquisiciones y programas de reestructuración de la deuda se llevaron a cabo en 1986. La privatización bancaria y el mejoramiento del marco institucional no concluyó sino hasta 1989. En Polonia, para 1998, la participación pública en el capital del sector bancario se había reducido a un tercio, y los extranjeros eran propietarios de 40% del capital bancario, mientras que en Hungría, la participación pública se redujo a 20%, y la mayor parte del porcentaje restante era propiedad de extranjeros.

Las demoras en la reestructuración pueden ser costosas. Cuando persiste la participación del gobierno puede inhibirse la reestructuración y las perspectivas de crecimiento a largo plazo, porque no se está permitiendo que las fuerzas del mercado promuevan la eficiencia. Asimismo, una reestructuración lenta puede desviar la inversión extranjera hacia otros países, un proceso difícil de revertir. Por último, las demoras en la reestructuración también pueden entrañar un costo fiscal, como resultado de empresas y bancos públicos ineficientes.

Una estrategia bien diseñada puede reducir el tiempo que se requiere para finalizar la reestructuración. Como se señaló anteriormente, una formulación pronta y transparente de una estrategia global puede atraer apoyo público, contrarrestar la oposición de grupos de intereses adquiridos y mejorar la eficacia de las políticas. Es fundamental que se establezca rápidamente un entorno jurídico que apuntale la reestructuración. Asimismo, una declaración clara de las metas de la reestructuración sirve para señalar cuándo el gobierno reducirá su papel y cuándo cerrará las instituciones en vías de reestructuración. De igual modo, las disposiciones de caducidad para las instituciones públicas en reestructuración pueden ayudar a limitar su vida útil.

Estudios de casos

México, principios de los años ochenta

A principios de los años ochenta, tras los trastornos que experimentaron los pagos de la deuda externa y el agotamiento de nuevos préstamos en 1982, México adoptó un programa gubernamental para reestructurar la deuda externa de las empresas. A principios de 1983, el gobierno estableció el Fideicomiso para la Cobertura de Riesgos Cambiarios, conocido por el nombre de FICORCA, supervisado por el Banco Central. El incentivo principal para que las empresas participaran en FICORCA era que podrían canjear su deuda externa por deuda nueva denominada en pesos a un tipo de cambio garantizado por el gobierno y fijado al principio de la operación, y a un vencimiento extendido de ocho años o más, con un periodo de gracia de cuatro años.

En el marco del FICORCA, se reestructuró la deuda de unas 2000 empresas por un monto aproximado de US$12.500 millones. El programa mismo era administrado por un personal de aproximadamente 50 personas, y los pagos del servicio de la deuda eran administrados por bancos comerciales mexicanos a cambio de una comisión. Como resultado de esta situación, en la que el gobierno asumió el riesgo cambiario, se produjeron ganancias grandes debido a la extensión del vencimiento de la deuda refinanciada y a la valorización subsiguiente del peso.

En general, se consideró que FICORCA había sido un éxito debido al gran volumen de préstamos reprogramados bajo el plan, lo que ayudó a resolver los problemas que enfrentaba el sector privado en 1982. FICORCA creó un entorno estable para las negociaciones de la deuda, fijó la exposición al riesgo cambiario de los deudores, dio margen de maniobra a los deudores y previó una tasa de interés más baja sobre la deuda externa de la que hubieran podido obtener por su propia cuenta los deudores. Más aún, el gobierno no asumió un riesgo comercial. Sin embargo, por su mandato relativamente restringido, FICORCA no tuvo que encarar muchos de los desafíos complejos que enfrentaban otros, por ejemplo, identificar las empresas no viables y reestructurar la deuda interna, ni los problemas de coordinación entre los acreedores y entre los acreedores y los deudores. Asimismo, el gobierno estaba expuesto a un riesgo cambiario.

Chile

A principios y mediados de los años ochenta, Chile recapitalizó los bancos e implementó los planes del gobierno para reestructurar la deuda de las empresas. Tras un decenio de reformas financieras y un repunte notable de la intermediación financiera, se produjo la recesión de 1981–83 y, como consecuencia, surgieron problemas con relación al reembolso de la deuda. Para incentivar el pago del servicio de la deuda y restablecer un sistema bancario sólido, las autoridades mejoraron la supervisión y regulación bancaria, recapitalizaron los bancos privados mediante la compra de préstamos de calidad inferior a su valor par en 1982, 1984 y 1986, e implementaron varios programas que ofrecían incentivos financieros para la reestructuración de la deuda. Específicamente, las deudas denominadas en pesos y en dólares se reprogramaron a una tasa de interés real fija (7% en 1983, y 5% en 1984), y a un vencimiento más largo (10 años, prorrogable a 15), con un periodo de gracia de cinco años para el capital y de un año para el interés. Se permitió a los prestatarios convertir, a un descuento, sus préstamos indexados en dólares en préstamos denominados en pesos antes de reestructurarlos. El Banco Central ofreció subsidios grandes a los bancos porque estos planes empeoraban su liquidez y rentabilidad.

El alcance de estos planes y de la recapitalización bancaria fue considerable. Para finales de 1984, 21% del crédito interno se había reprogramado a condiciones menos restrictivas. Más aún, los préstamos vendidos por las instituciones financieras al Banco Central de Chile ascendieron a un total de US$2.900 millones para agosto de 1985.

La reestructuración de la deuda, complementada por la recapitalización bancaria y la reforma del sector financiero, junto con una fuerte recuperación económica a mediados de los años ochenta, contribuyó a un mejoramiento significativo de la liquidez y a la estabilidad de los sectores empresarial y bancario. Sin embargo, también puede considerarse que las medidas “estiraron” el impacto de la crisis en los sectores empresarial y bancario ya que, aparentemente, no había incentivo para que los bancos diferenciaran a las empresas viables de las no viables. Surgió la necesidad de recapitalizaciones múltiples en los bancos, reflejo de la insuficiencia de la primera recapitalización y del lento ritmo de mejora de la supervisión y de la reestructuración de las empresas. Asimismo, el banco central sufrió grandes pérdidas operativas como resultado de estos planes.

Hungría

Durante 1991-95, Hungría adoptó varios enfoques respecto a la reestructuración de la deuda de las empresas. Bajo la estricta ley de quiebras de 1991, las empresas con un atraso de 90 días o más en sus pagos tenían que someterse a una reorganización (o sea, declararse en bancarrota) o proceder a la liquidación. Los deudores luego presentaban los planes de reorganización a los acreedores bajo la supervisión de un fideicomisario seleccionado de una lista del gobierno. Si no se llegaba a un acuerdo, se hacía una liquidación del deudor. Durante 1992-93, se presentaron 5.000 casos de quiebras y 17.000 de liquidación. A pesar de los avances registrados bajo este enfoque de mediación del gobierno, paralelamente a la recapitalización bancaria de 1993 (los bancos se recapitalizaron cuatro veces durante 1991-94, por un total de 9% del PIB de 1993) se adoptó un plan similar a una sociedad de gestión de activos. Bajo el nuevo plan, el gobierno reestructuró directamente 55 empresas; los representantes de los ministerios técnicos participaron en las negociaciones de reestructuración, y el Organismo de Propiedad Estatal obtuvo el derecho de comprar las deudas incobrables de los bancos si no podía llegarse a un acuerdo. En total, se sometió a una reorganización o liquidación a aproximadamente la mitad de las 603 empresas grandes que estaban registrando pérdidas, pero en muchos casos los antiguos gerentes siguieron en sus cargos.

Por lo tanto, el resultado final de la reestructuración de empresas en Hungría fue mixto; el enfoque adoptado al principio, de mediación, alcanzó cierto éxito, pero se concluyó que el gran grado de participación del gobierno en el Organismo de Propiedad Estatal estaba desacelerando y socavando la eficacia de la reestructuración. Las recapitalizaciones bancarias múltiples y costosas reflejaban demoras en el mejoramiento de la supervisión y la reglamentación, la falta de rotación de la gerencia de los bancos y la ausencia de un vínculo entre la recapitalización bancaria y la reestructuración de las empresas. El lento progreso en el desempeño de las empresas reflejaba la incapacidad del gobierno de reestructurar y supervisar a las empresas bajo su control. Sin embargo, en los últimos años, los bancos comerciales se han privatizado y se ha registrado un gran avance hacia la reestructu ración de las empresas.

Polonia

Polonia logró combinar con éxito los enfoques de recapitalización bancaria y de mediación gubernamental. La reestructuración de los bancos y las empresas se abordó de manera conjunta en el Programa de Reestructuración de las Empresas y Bancos, promulgado en 1993. Se decidió recapitalizar a los bancos comerciales grandes solo si llevaban a cabo un plan de reestructuración de los deudores que fuera aceptable para el Ministerio de Hacienda. Bajo dichos planes, los bancos tenían que someter cada deudor a un proceso de liquidación o reestructuración (“conciliación”). Los acuerdos de conciliación para la reprogramación de los préstamos incobrables disponían que los bancos debían negociar un acuerdo de refinanciamiento en nombre de todos los acreedores, siempre que ello fuera aceptable para el 50% de los tenedores de la deuda. El banco retenía cualquier recuperación de préstamos y tenía más autoridad que bajo un proceso de quiebras administrado por tribunales; por lo tanto, había más incentivo para realizar una reestructuración. Los organismos donantes ofrecieron subsidios de asistencia técnica a los departamentos encargados de renegociar ia deuda de los bancos.

A finales de 1991, 57% de los prestatarios de préstamos clasificados como no redituables habían realizado un pago completo o parcial para 1994. Más aún, la situación en materia del capital de los bancos era mucho más fuerte; además había mejorado su capacidad de evaluación crediticia debido en parte a las medidas en materia de competitividad que existían en el sector financiero.

El enfoque adoptado por Polonia parece haber resultado en una reestructuración racional (desde el punto de vista económico) de la deuda y en un sector bancario sólido, a un costo fiscal relativamente bajo; por lo tanto, ofrece ciertas lecciones en materia de políticas. En primer lugar, la reestructuración de la deuda de las empresas y la reforma bancaria fueron eficaces debido a que se abordaron de manera conjunta, en un plan integrado y transparente. En segundo lugar, el hecho de que la recapitalización bancaria estuviera condicionada por la reestructuración de las empresas contribuyó a solidificar la situación de los bancos y a hacer más viable al sector empresarial. En tercer lugar, los subsidios que ofreció el gobierno a los bancos para mejorar su pericia en el campo del refinanciamiento de la deuda pareció realzar la oportunidad y la calidad de la reestructuración de la deuda.

México, 1995-97

México adoptó un plan gubernamental, y en 1995 recapitalizó los bancos para facilitar la reestructuración de los grandes préstamos de consorcios bancarios nacionales. Una vez que se observó que el marco jurídico existente, así como las leyes de quiebra vigentes, no eran adecuados para la reestructuración de la deuda interna de las grandes empresas tras la crisis de 1994–95, se estableció la Unidad Coordinadora para el Acuerdo Bancario Empresarial (UCABE) a iniciativa del Presidente Ernesto Zedillo en enero de 1995. El objetivo era que dicha entidad formulara las directrices, desempeñara un papel de mediación en las negociaciones y ofreciera incentivos financieros para la reestructuración de la deuda. Este esfuerzo se vio complementado por la recapitalización bancaria, incluida la compra de préstamos incobrables por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro (FOBAPROA), la desreglamentación del mercado de capitales, la adopción de mejores normas contables y una mayor supervisión bancaria. La UCABE estaba integrada por dos miembros del sector privado y dos del sector público y contaba con un personal pequeño. Solo podían participar aquellas empresas consideradas viables por los bancos y respecto a las cuales los bancos habían solicitado la ayuda de UCABE. Durante las negociaciones se suspendieron los pagos y, con el acuerdo de un grupo de bancos que representaba el 60% del total del crédito bancario, uno de los bancos principales celebró un acuerdo vinculante. Los deudores se vieron obligados a permitir a los acreedores tener acceso a toda la información financiera, y éstos tenían que compartir la información entre sí. La deuda insostenible se pagó a través de una venta de activos, conversiones de deuda a capital social o amortizaciones parciales. Entre otros, los incentivos financieros suministrados a través del Banco de Desarrollo Nacional de México incluyeron una inyección de capital social por US$9 millones para empresas individuales reestructuradas, swaps interbancarios de deuda, y préstamos para fines de capital de trabajo. La UCABE se disolvió oficialmente el 1 de mayo de 1997, tras haber reestructurado 31 préstamos por un valor aproximado de U$2.600 millones. El FOBAPROA compró préstamos incobrables por un valor equivalente a 15% del PIB.

Los incentivos financieros ofrecidos por UCABE parecen haber facilitado la reestructuración en un contexto de rápido mejoramiento del entorno macroeconómico y externo y un número relativamente pequeño de deudores. La experiencia de UCABE demuestra las ventajas de adoptar un enfoque flexible, explícitamente respaldado por el gobierno, y de centralizar la información bajo una entidad. Sin embargo, la supervisión deficiente y la falta de transparencia acarrearon importantes costos, todavía no realizados plenamente, como consecuencia de los préstamos incobrables comprados por FOBAPROA.

Tailandia

Durante la crisis asiática de 1997–98, Tailandia combinó varios enfoques de reestructuración. Con el fin de alentar a los bancos a reestructurar sus tenencias de deuda de empresas, se concedió una mayor flexibilidad a las reglas utilizadas para clasificar los préstamos no redituables después de su reestructuración. Asimismo, se eliminaron los impedimentos impositivos a la reestructuración de la deuda, y el gobierno redujo las restricciones sobre la participación extranjera en la economía.

Las instituciones financieras se recapitalizaron de diferentes maneras. Se cerraron muchas compañías financieras y varios bancos, mientras que otros se rehabilitaron. Cabe destacar que la recapitalización de las instituciones financieras se asoció a la celebración de acuerdos vinculantes con los deudores. Se estableció una sociedad de gestión de activos para refinanciar los préstamos bancarios. Las pérdidas del Fondo de Desarrollo de las Instituciones Financieras, el prestamista de última instancia del sistema financiero, se convirtieron en deuda pública, mientras que un organismo de reestructuración del sector financiero subastó los activos de las instituciones clausuradas. Se estableció el Comité Asesor de Reestructuración de la Deuda de Empresas, presidido por el Banco de Tailandia e integrado por representantes de los sectores financiero y empresarial.

Dicho Comité preparó una lista de asesores financieros con experiencia en la reestructuración de la deuda de empresas y aprobó un marco no vinculante de reestructuración de la deuda fundamentado en el enfoque de Londres, que sirvió para demostrar claramente cuál era el enfoque que debía adoptarse en las reestructuraciones de la deuda de empresas con múltiples acreedores. En 2001 se estableció la Sociedad Tailandesa de Gestión de Activos, con facultades jurídicas especiales, para administrar y reestructurar los préstamos problemáticos de empresas.

Para mediados de 2001, el endeudamiento de las empresas no se había reducido a los niveles que imperaban antes de la crisis. Básicamente había finalizado el proceso mediante el cual el Comité Asesor de Reestructuración de la Deuda de Empresas participaba en la reestructuración de las empresas, y se preveía que la Sociedad Tailandesa de Gestión de Activos asumiera el papel principal, mediante la adquisición de aproximadamente la mitad (US$30.000 millones) de los activos problemáticos del sistema financiero.

Conclusiones

La reestructuración de empresas a gran escala representa, potencialmente, una de las tareas más difíciles para las autoridades encargadas de la política económica. La necesidad de una reestructuración a gran escala surge como consecuencia de una crisis financiera, cuando se generaliza el problema de sobreendeudamiento empresarial. Para que una reestructuración concluya con éxito, el gobierno debe asumir un papel principal en lo que respecta a la asignación de las prioridades de reestructuración, la solución del problema de las quiebras en el mercado, la reforma de los sistemas jurídico y tributario y, quizás de aún mayor importancia, la eliminación de las obstrucciones interpuestas por grupos de interés poderosos.

A continuación figuran algunas de las lecciones generales relacionadas con la reestructuración de empresas a gran escala que pueden derivarse de la experiencia de los países examinados en la presente publicación.

  • Los gobiernos deben estar dispuestos a asumir un papel importante tan pronto se haya decidido que la crisis es de carácter sistémico.

  • Es de importancia fundamental contar con un entorno macroeconómico y jurídico que apuntale la reestructuración.

  • Deben adoptarse medidas rápidamente para contrarrestar los costos sociales de la crisis y la reestructuración.

  • La reestructuración debe basarse en una estrategia integral y transparente que comprenda tanto la reestructuración de empresas como la reestructuración financiera.

  • Desde un principio debe señalarse cuáles son las metas de la reestructuración y, sobre esa base, deben incorporarse cláusulas de caducidad en la legislación habilitante aplicables a las instituciones en vías de reestructuración.

  • Es de importancia fundamental desplegar un esfuerzo decisivo destinado a establecer procedimientos de quiebra eficaces para enfrentar las presiones de los grupos con intereses adquiridos.

  • El gobierno debe reducir su papel en la economía una vez alcanzadas las metas de reestructuración, a fin de sentar las bases para un mayor crecimiento a largo plazo.

  • Como promedio, la reestructuración a gran escala de empresas después de las crisis dura un mínimo de cinco años.

  • A la larga, las crisis pueden reforzar las perspectivas de crecimiento a largo plazo porque debilitan la fuerza de los intereses especiales que previamente habían bloqueado el cambio y porque dan un toque final positivo a la reestructuración de las empresas.

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