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Une présence décisive: Le FMI et les pays d’Asie à faible revenu

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
August 2006
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Au plan économique, la région Asie–Pacifique est celle qui présente le plus de diversité et de dynamisme. Important moteur de croissance pour l’économie mondiale, elle renferme quatre des douze principales économies de la planète—Japon, Chine, Inde et Corée—et plusieurs des pays en pleine expansion. Cela étant, c’est également dans cette région que l’on trouve certaines des nations les plus pauvres. Pour pouvoir s’adapter aux exigences de la mondialisation, les pays à faible revenu de la région continuent d’avoir besoin d’aide.

Dans toute la région, le FMI travaille en étroite collaboration avec les pays à faible revenu, qui sont au nombre de 17 et ont une population totale qui dépasse 350 millions d’habitants, dont beaucoup vivent avec moins de deux dollars par jour. Ce vaste groupe de pays est également marqué par la diversité: depuis les économies en transition (comme le Vietnam, le Cambodge ou la Mongolie) jusqu’aux pays du Pacifique (comme la Papouasie-Nouvelle-Guinée) handicapés par un marché limité, en passant par les pays frappés par des catastrophes naturelles et d’autres chocs exogènes (comme le Bangladesh).

Chaque pays connaît certes une problématique différente, mais les stratégies de réforme présentent des points communs: mise en œuvre de politiques solides; renforcement des capacités institutionnelles et humaines; et promotion d’un climat des affaires propice à l’investissement direct étranger, à l’emploi et à la réduction de la pauvreté. Dans tous ces domaines, le FMI peut travailler de concert avec les pays, mettant à leur disposition ses conseils de politique économique, son assistance technique et, en cas de difficultés de balance des paiements, son appui financier.

Vietnam: libéraliser les échanges

Pour promouvoir une croissance vigoureuse et soutenue et améliorer les niveaux de vie, le Vietnam a décidé d’ouvrir son économie. Depuis 1986, la libéralisation des échanges a été remarquable. Pour Lazaros Molho, Chef de mission du FMI au Vietnam, «la levée des obstacles aux échanges est une composante fondamentale de la politique de doi moi, c’est-à-dire de rénovation, et le FMI appuie cette stratégie».

Entre 1993 et 2004, l’ouverture aux échanges—mesurée à partir de la somme des importations et des exportations par rapport au PIB—a plus que doublé et la part de marché des exportations vietnamiennes a plus que triplé. Propulsé par le dynamisme de ses exportations et la poussée des investissements directs étrangers, le Vietnam a réalisé des progrès sensibles en matière de croissance (le PIB a progressé en moyenne de plus de 7½ % par an sur la période 1993–2005) et fortement réduit la pauvreté (de 58 % en 1993 à moins de 20 % en 2004). Pour Lazaros Molho, ce sont là des résultats impressionnants, que l’on se situe au plan régional ou mondial.

Depuis 1993, les programmes de réforme appuyés par le FMI ont tous eu une composante de libéralisation commerciale, prévoyant notamment l’allégement des procédures d’octroi de licences d’importation, la suppression progressive des contingentements, ou la libéralisation des droits commerciaux. Au titre des principales initiatives récentes, le Vietnam a adopté la feuille de route commerciale de 2001–05, qui prévoyait la réduction des tarifs, l’élimination des restrictions quantitatives et d’autres mesures destinées à préparer l’adhésion à l’Organisation mondiale du commerce (OMC). La signature d’un accord bilatéral avec les États-Unis en 2001 a d’autant plus encouragé le travail de libéralisation commerciale et offert un cadre de référence utile pour l’adhésion à l’OMC. Les engagements régionaux dans le cadre de la zone de libre-échange de l’ASEAN ont également permis de bien asseoir la libéralisation et contribué à développer rapidement les flux commerciaux durant la décennie écoulée.

Cela dit, il reste encore beaucoup à faire pour démanteler les barrières non tarifaires qui subsistent, réduire le niveau moyen des taux tarifaires—qui restent parmi les plus élevés en Asie—, et ouvrir davantage les régimes du commerce extérieur et des investissements. Les négociations engagées en vue de l’adhésion à l’OMC représentent un axe important pour l’intégration progressive de l’économie vietnamienne. L’adhésion, non seulement ouvrira plus de débouchés commerciaux, mais elle encouragera également une amélioration du cadre juridique et du climat des affaires, et devrait donc continuer d’attirer l’investissement étranger direct.

Le FMI appuie les efforts consentis par le Vietnam pour rejoindre l’OMC et il lui apporte des conseils et une assistance technique pour l’aider à mettre en place un système de change encore plus ouvert et efficace. Le pays a ainsi franchi une étape importante en octobre 2005 en supprimant les restrictions qui subsistaient sur les paiements courants internationaux. Le FMI continuera de conseiller les autorités vietnamiennes à l’appui de leur gestion macroéconomique et de leurs réformes structurelles dans le cadre des activités de surveillance, et il continuera de mettre à leur disposition son assistance technique pour les aider à promouvoir un marché des changes plus efficace et plus commercial.

Bangladesh: surmonter les chocs

Avec l’expiration des contingents visés à l’accord multifibres de l’OMC à la fin 2004, nombre de pays à faible revenu d’Asie, dont le Bangladesh, craignaient qu’une concurrence plus vive, en particulier de la Chine, ne signifie la fin des marchés du textile et de l’habillement desquels ils avaient fini par dépendre pour générer des devises et créer des emplois.

Conscient de ces risques, le FMI a adopté un mécanisme d’intégration commerciale (MIC) en avril 2004 (page 19) pour aider les pays membres à faire face à des déficits temporaires de balance des paiements. Deux mois plus tard, le FMI décidait d’apporter au Bangladesh—gros exportateur d’articles de confection—78 millions de dollars d’aide financière au titre du MIC pour l’aider à gérer les pressions que sa balance des paiements risquait de subir.

Pour Thomas Rumbaugh, Chef de mission du FMI au Bangladesh, la «bonne nouvelle» est que le pays a «surmonté la tempête et qu’il livre concurrence dans le secteur». Les exportations de vêtements ont réagi mieux que prévu et elles ont bénéficié de la remise en place de contingents de «sauvegarde» sur les exportations de la Chine dans les secteurs du textile et des vêtements. Cela dit, le pays va être mis à rude épreuve et les perspectives d’exportation de vêtements dépendront de sa capacité à trouver une réponse aux goulets d’étranglement dans l’infrastructure, aux lourdeurs de l’administration douanière, aux rigoureuses exigences réglementaires et aux problèmes de gouvernance et de sécurité.

L’assouplissement du taux de change explique également la capacité d’adaptation du Bangladesh. Pour Olin Liu, membre de la mission du FMI, en permettant de mieux cadrer les prix, cette souplesse «permet d’affecter les ressources aux emplois les plus productifs et, lorsqu’elle va de pair avec des politiques macroéconomiques prudentes, l’économie peut mieux s’adapter aux chocs exogènes dans un environnement mondial en constante évolution».

Les conseils de politique économique et l’assistance technique du FMI ont aidé le Bangladesh à préparer la transition vers un système de change souple. L’assistance technique a permis à la banque centrale de mieux gérer un taux de change souple et de mettre en place un dispositif monétaire davantage axé sur le marché pour maîtriser l’inflation. Les autorités ont opté pour le flottement du taka à la fin mai 2003 en supprimant la bande de fluctuation officielle des taux acheteur et vendeur par rapport au dollar. Selon T. Rumbaugh, depuis le système fonctionne relativement bien. Il estime, par ailleurs, que le maintien d’un taux déterminé par le marché sera crucial pour que l’économie conserve sa capacité d’adaptation. Le FMI continuera d’apporter son assistance technique et ses conseils dans ce sens.

Papouasie-Nouvelle-Guinée: renforcer le contrôle bancaire

Le FMI a ouvert son bureau à Port Moresby en septembre 2000, alors que le pays venait de connaître une mauvaise passe économique, attribuable en partie à des problèmes de gouvernance, et que l’activité et la confiance des entreprises étaient passablement ébranlées. Déterminé à entreprendre de grandes réformes économiques et politiques, le gouvernement s’est mobilisé sur plusieurs fronts avec l’appui du FMI. L’une de ses priorités absolues était de mettre en place un système financier opérationnel capable de promouvoir la stabilité économique et financière et d’attirer des flux de capitaux internationaux plus importants et plus stables.

Pour renforcer le contrôle bancaire sur site et promouvoir des pratiques de réglementation et de supervision efficaces, le FMI a apporté une assistance technique considérable à la Banque centrale de Papouasie-Nouvelle-Guinée. Dès le début du processus de réforme, il a aidé les autorités à élaborer des textes de loi fondamentaux, dont la loi sur la banque centrale de 2000, la loi sur les institutions financières et bancaires de 2000, et les lois sur les régimes de retraite et l’assurance-vie de 2000. À leur tour, ces lois ont permis à la banque centrale de mettre en œuvre plusieurs des recommandations du FMI, en particulier l’établissement de limites aux prêts à un seul emprunteur; l’imposition d’obligations plus rigoureuses en matière d’audit interne et de communication d’informations; le relèvement du niveau de fonds propres obligatoires et la conformité à la règle de fonds propres de Bâle; et l’utilisation de formules internationalement reconnues pour évaluer les fonds propres, la qualité des actifs, la gestion, les revenus et la liquidité des banques.

Faisant siennes les pratiques optimales internationales, la banque centrale a adopté un dispositif rigoureux de contrôle des établissements bancaires, des entreprises financières et des autres institutions financières. Ebrima Faal, Représentant résident du FMI, explique que ceci a permis de promouvoir une gestion prudente de l’épargne, des cotisations aux caisses de retraite et des primes de polices d’assurance-vie détenues par ces institutions. Il ajoute, par ailleurs, qu’il est également important d’insister davantage sur la bonne gouvernance et sur l’évaluation des aptitudes des administrateurs et cadres de ces institutions financières.

Pour l’instant, les réformes ont réussi. Les agents de la banque centrale qui ont bénéficié d’une assistance technique dans leur formation procèdent eux-mêmes aux inspections sur site. Plusieurs indicateurs montrent que le système bancaire a gagné en solidité financière. Par exemple, les prêts improductifs, en pourcentage du total des prêts, ont baissé de 7,3 % en 2002 à 3,6 % en 2005. Le rendement des actifs, qui en 2002 était négatif, dépassait 4,0 % en 2005.

Pour E. Faal, «il faut maintenant veiller à entretenir la capacité de supervision de la banque centrale dans l’intérêt du contrôle et de la réglementation prudentielle». L’assistance technique qu’apporte le FMI se centre justement sur ces domaines.

Cambodge: renforcer les finances publiques

Depuis que le Cambodge est sorti d’un conflit civil dévastateur et de son isolement international en 1991, l’une des tâches les plus difficiles a consisté à mobiliser des recettes publiques pour financer la reconstruction et les services publics de base, et à renforcer la gestion de ces ressources pour les employer à bon escient. L’assistance technique, les concours financiers et les conseils de politique économique du FMI ont été déterminants à cette fin.

Lorsque le Cambodge a entrepris son redressement, les recettes publiques représentaient moins de 5 % du PIB et les dépenses publiques plus du double, et le solde courant du budget de l’État était déficitaire. Pour s’attaquer au déficit, les autorités ont engagé des réformes budgétaires en 1992, mais ce n’est qu’en 1999, avec l’adoption d’une TVA de 10 %, que la fiscalité s’est à la fois simplifiée et étendue, permettant ainsi à l’État de porter les recettes à 10 % du PIB.

Ce travail s’est particulièrement intensifié en 2001, avec les réformes des administrations fiscale et douanière dans le cadre du programme d’action de coopération technique (TCAP) appuyé par le FMI. Conçu par les autorités cambodgiennes, le FMI et d’autres donateurs, le TCAP visait à renforcer la capacité d’action des principales institutions pour leur permettre de mobiliser davantage de ressources et d’améliorer la gestion des dépenses et de la trésorerie. Les améliorations apportées à l’administration douanière ont contribué à accroître les recettes à plus de 11 % du PIB en 2001–02. Cependant, le ratio recettes/PIB est très faible par rapport à d’autres pays et il demeure insuffisant pour financer l’infrastructure, le développement rural et les dépenses sociales dont le pays a besoin. L’État devra donc s’employer à accroître davantage ses recettes. Pour l’aider en ce sens, le FMI continue d’apporter des conseils sur les politiques et sur le dispositif macroéconomique, et, pour renforcer les administrations fiscale et douanière, il lui fournit une assistance technique.

Durant ces dernières années, le gouvernement a rationalisé sa politique de dépenses publiques en hiérarchisant les priorités, comme l’agriculture, le développement rural, la santé et l’éducation. Cela étant, les dépenses en matière d’éducation et de santé restent inférieures à ce qu’elles sont en moyenne dans d’autres pays ayant un niveau de développement comparable. En dépit des progrès accomplis, le Cambodge a encore du chemin à parcourir pour transformer son système de gestion des finances publiques et lui permettre de fournir des services adéquats. Le pays continue de recevoir une vaste assistance technique de la part du FMI et de la Banque mondiale à l’appui du programme de priorités du gouvernement afin de corriger les faiblesses.

Les progrès récemment enregistrés par le Cambodge sur le plan de la situation macroéconomique globale, de la réduction de la pauvreté et de la gestion des dépenses publiques lui ont valu, en janvier 2006, une remise intégrale des obligations envers le FMI dans le cadre de l’initiative d’allégement de la dette multilatérale (IADM) (page 29). Comme l’explique John Nelmes, Représentant résident du FMI, «grâce aux réformes, les fonds libérés dans le cadre de l’IADM seront efficacement mis à profit». Le gouvernement entend consacrer les économies de service de la dette—quelque 82 millions de dollars sur plusieurs années—au financement des infrastructures d’irrigation, ce qui permettra d’accroître la productivité et d’améliorer les conditions de vie des populations pauvres.

Mongolie: planifier l’avenir

À partir du début des années 90, époque à laquelle elle s’est engagée sur la voie de la transition vers une économie de marché, la Mongolie a été mise à rude épreuve. Les autorités ont adopté des lois et mis en place des institutions propices au développement du secteur privé, elles se sont attaquées aux graves faiblesses dont souffrait le système bancaire, et elles ont dû faire face à de redoutables chocs exogènes: sécheresses persistantes, hivers extrêmement rigoureux et volatilité des cours des principaux produits d’exportation (cuivre, or et cachemire).

Durant cette période, le FMI a apporté son soutien sous forme de concours concessionnels et d’une ample assistance technique dans des domaines tels que la restructuration du secteur financier, le contrôle bancaire, la politique et l’administration fiscales et les statistiques. Les réformes mises en œuvre ont réussi à réduire un taux d’inflation particulièrement élevé, à renforcer les recettes budgétaires et à rétablir la confiance dans le système financier. Cependant, jusqu’en 2001 la croissance est restée timide, le déficit budgétaire s’est maintenu à un niveau élevé et la dette publique s’est alourdie.

Depuis 2001, les résultats économiques se sont nettement améliorés. En effet, les réformes des années 90 ont commencé à porter leurs fruits, la situation climatique est devenue plus favorable et les prix des principaux produits à l’exportation ont sensiblement augmenté. Depuis 2002, la croissance du PIB réel a été en moyenne de 6½ %, soit plus du double de la moyenne des huit années précédentes. Grâce à la vigueur de l’activité économique et à la montée exceptionnelle des prix à l’exportation, le budget et la balance des paiements se sont considérablement renforcés. Les recettes budgétaires ont progressé de 13 points de PIB par rapport au milieu des années 90, et le budget, dont le déficit avait été en moyenne de 9½ % du PIB durant la seconde moitié des années 90, est devenu excédentaire pour la première fois en 2005 (3 % du PIB). Le solde des transactions courantes affiche lui aussi un excédent depuis 2004 et les réserves internationales ont été solidement reconstituées.

Roger Kronenberg, Conseiller du Département Asie et Pacifique du FMI et Chef de mission en Mongolie, rappelle toutefois qu’en dépit de ces importants résultats il reste à corriger certaines faiblesses pour que la Mongolie puisse réduire ses vulnérabilités aux chocs exogènes et fasse reculer durablement la pauvreté. Pour planifier à plus long terme, les autorités doivent protéger le pays des chocs liés à la volatilité des cours des matières premières. Pour R. Kronenberg, «la conjoncture a beau être favorable, il ne faut pas perdre de vue que la soutenabilité de la dette peut être mise en difficulté. Pour réussir, les politiques doivent donc s’inscrire dans un cadre budgétaire à moyen terme solide et crédible».

Les services du FMI engagent les autorités à économiser l’essentiel des recettes exceptionnelles produites par une conjoncture favorable des cours des matières premières, à rester vigilantes face au risque d’un regain de pressions inflationnistes vu la rapide expansion du crédit et à s’abstenir de contracter de coûteux emprunts extérieurs commerciaux. Ils les encouragent en outre à améliorer la transparence de la banque centrale et des autres institutions publiques et à avancer dans la réforme de la fonction publique. R. Kronenberg signale qu’au début de l’année, des pourparlers ont été engagés avec les autorités dans la perspective d’un programme pouvant bénéficier de l’appui de la facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance, et qu’elles devraient se poursuivre à l’automne lorsque commencera la préparation du budget de 2007.

Diverses stratégies pour un même objectif

Les obstacles que ces pays doivent surmonter et les diverses stratégies qu’ils mettent en œuvre montrent qu’il n’existe pas un moyen unique d’atteindre une croissance durable et de faire reculer la pauvreté. Conscient de cela, le FMI fait preuve de souplesse dans le soutien qu’il apporte. L’institution offre ses conseils de politique économique par le biais de bilans réguliers désignés sous l’appellation «surveillance». Par ailleurs, elle apporte ses concours financiers sous forme de plusieurs instruments. Enfin, elle fournit une assistance technique à l’appui des institutions macroéconomiques dans des domaines cruciaux qui, selon les pays, peuvent être la création d’un marché des changes, la mise en place d’un cadre de politique monétaire, la réglementation et le contrôle bancaires, la lutte contre le blanchiment de capitaux, la politique et l’administration fiscales, la gestion des finances publiques, la gestion de la dette extérieure ou bien encore les statistiques économiques. Tous ces pays ont accompli des progrès notables dans la lutte contre la pauvreté et ils avancent également dans la réalisation d’autres objectifs du Millénaire pour le développement (page 29), tels que la réduction de la mortalité infantile et la lutte contre le VIH/sida et d’autres maladies. Il reste encore beaucoup à faire, mais le FMI entend continuer à apporter ses concours.

Christine Ebrahim-zadeh

FMI, Département des relations extérieures

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