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Que peuvent faire les donateurs pour rendre l’aide plus efficace?

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
May 2006
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Le débat parfois animé sur l’efficacité d’une aide supplémentaire se concentre généralement sur ce que les pays bénéficiaires peuvent faire pour en tirer le meilleur parti, mais les donateurs peuvent aussi jouer un rôle plus construc-tif. Un nouveau document de travail du FMI examine en détail les implications des variations à long terme du volume, de la forme et des types d’aide, et conclut que les choix des donateurs peuvent avoir de l’influence.

De nombreux analystes considèrent que l’aide est cruciale pour promouvoir le développement des pays à faible revenu ayant un accès limité aux capitaux privés. Elle peut contribuer à mettre en valeur le capital humain et à améliorer les capacités de production et d’exportation, mais la persistance d’une croissance faible et d’une pauvreté tenace dans plusieurs pays en développement a ouvert un débat sur les conditions dans lesquelles l’aide est efficace. Ces dernières années, la communauté internationale a admis la nécessité d’une nouvelle approche, qui allie une plus grande prise en charge des réformes nécessaires par les pays bénéficiaires à des initiatives des donateurs visant à accroître l’aide et à ouvrir les marchés aux produits des pays en développement et, plus récemment, à alléger sensiblement la dette.

L’augmentation de l’aide étant imminente, le débat porte désormais sur les moyens d’assurer que ces ressources se traduisent par des actions susceptibles d’accélérer la croissance, y compris des investissements à long terme dans l’éducation et la santé. À l’évidence, les pays bénéficiaires devront prendre des mesures plus ambitieuses pour améliorer la gouvernance et réduire la corruption. Faut-il en demander plus de la part des donateurs aussi? Les auteurs se penchent sur l’augmentation de l’aide et sa stabilité, ainsi que sur les types d’aide qui permettraient le mieux aux pays bénéficiaires d’atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement.

Volume et volatilité

La Conférence internationale sur le financement du développement, tenue en 2002 à Monterrey, a demandé de nouveau aux pays développés d’affecter 0,7 % de leur PNB à l’aide publique au développement (APD). Mais, en 2004, seuls le Danemark, le Luxembourg, la Norvège, les Pays-Bas et la Suède avaient décaissé une aide égale ou supérieure à cet objectif. La moyenne non pondérée de l’aide fournie en 2004 par les donateurs membres du Comité d’aide au développement de l’OCDE était de 0,42 % du revenu national brut (RNB), alors que le ratio moyen APD/RNB pondéré en fonction du revenu s’établissait à 0,25 %, ce qui porte à croire que les donateurs de plus petite taille sont les plus généreux.

D’après les auteurs, les flux d’aide (en dollars aux prix de 2003) ont augmenté d’environ 3 % par an des années 60 à la fin des années 80 (voir graphique), puis ont diminué nettement du milieu à la fin des années 90 (1 % par an en moyenne), avant de remonter sensiblement après que quelques pays ont réagi positivement aux appels lancés à Monterrey.

Recrudescence de l’aide publique au développement

Les flux réels d’aide publique ont chuté dans les années 90, mais sont en hausse depuis la conférence de Monterrey (2002).

(millions de dollars de 2003)

Citation: 35, 9; 10.5089/9781451976441.023.A008

Source: OCDE.

Les flux de ressources doivent être prévisibles pour permettre aux pays bénéficiaires de formuler et d’appliquer des stratégies durables de réduction de la pauvreté. L’aide tend à être procyclique et plus instable que le PIB ou les recettes budgétaires dans les pays en développement. Il ressort de l’étude que les débours des principaux donateurs, qui étaient assez stables entre 1970 et le début des années 90, sont devenus plus instables entre 1995 et 1999, et entre 2000 et 2003.

La hausse récente de la volatilité peut s’expliquer en partie par les remises de dettes consenties par les donateurs, événements ponctuels et par nature volatils. Cependant, la volatilité reste élevée même lorsque l’allégement de la dette est exclu des apports d’aide, ce qui implique que les flux d’aide au développement sont moins réguliers depuis 2000. En général, l’aide d’un donateur spécifique n’est pas clairement plus ou moins volatile que la moyenne. Cependant, dans le passé, les apports du Danemark et de la Norvège ont été un peu moins volatils que la médiane, et ceux de l’Italie et des États-Unis un peu plus volatils. Depuis les années 1990, l’aide américaine est devenue plus stable.

Il semble aussi que les donateurs aient réagi à l’évolution des besoins des bénéficiaires, bien que les différences dans les destinations régionales s’expliquent probablement aussi par une évolution des motivations des donateurs. Les variations les plus nettes sont la hausse de l’aide reçue par l’Afrique subsaharienne et la baisse de celle reçue par l’Asie. L’Afrique subsaharienne a été le principal bénéficiaire de l’aide en 2003, avec près de 30 % du total de l’APD, soit une hausse substantielle par rapport aux 13 % de 1960. Par contre, la part de l’Asie est tombée à 25 %, une baisse considérable par rapport aux 40 % des années 60 et 70.

Composition

Dans quelle mesure la composition de l’aide influe-t-elle sur la prise en charge des programmes de développement par les pays et, donc, sur l’efficacité de l’aide? Les auteurs analysent cette question dans le contexte des récents changements à long terme des différentes composantes de l’aide.

De plus en plus préoccupés par la lourde dette des pays pauvres et conscients du temps qu’il faut pour que l’aide ait un effet positif sur la santé et l’éducation, certains donateurs ont accru l’élément dons de leur assistance. Depuis 2000, les dons bilatéraux ont augmenté en moyenne de près de 7 % par an, contre moins de 2 % dans les années 90 (voir graphique ci-dessous). Dans l’année qui a suivi le sommet de Monterrey, par exemple, les États-Unis ont accru leurs dons bilatéraux de plus de 40 % en valeur réelle.

La part des prêts-projets dans le total des prêts a diminué, tandis que l’assistance aux programmes et le soutien budgétaire ont augmenté. Ce soutien permet aux pays bénéficiaires d’aligner les apports d’aide sur les priorités nationales et est plus efficace dans les pays où le programme de dépenses publiques est bien conçu. Le soutien budgétaire est bien plus souple que l’aide-projet, l’aide liée étant la moins flexible de tous les types d’assistance. Étant donné le manque de données ventilées par donateur, il est difficile de procéder à des comparaisons détaillées, mais les données disponibles montrent que des donateurs comme le Danemark, les Pays-Bas et la Suède ont lié moins de 25 % de leur aide, même dans les années 80, où presque la moitié de l’aide était liée.

Augmentation des dons

La part des dons dans l’aide globale est en hausse.

(pourcentage)

Citation: 35, 9; 10.5089/9781451976441.023.A008

Source: OCDE.

Modification de la composition

L’assistance technique prend plus d’importance dans l’aide des donateurs.

(en pourcentage de l’aide totale au développement)

Citation: 35, 9; 10.5089/9781451976441.023.A008

Source: OCDE.

Depuis 1995, environ 70 %, en moyenne, des engagements de soutien budgétaire des donateurs se présentent sous la forme d’un allégement de la dette. Le surcroît d’allégement de la dette est-il allé de pair avec une réduction des autres types d’aide? C’est une question complexe, mais une simple analyse montre que, si la corrélation entre l’allégement de la dette et l’aide hors allégement était négative entre 1995 et 1999, elle a été positive entre 2000 et 2003. En d’autres termes, si les composantes de l’aide autres que l’allégement de la dette n’ont peut-être pas augmenté aussi rapidement que l’aide totale, il ne semble pas que l’allégement de la dette a évincé d’autres types d’aide depuis 2000.

Il faut noter aussi l’utilisation croissante de la coopération technique, dont la part dans l’aide a presque doublé (voir graphique ci-dessus) depuis les années 60. Quelles en sont les implications pour les pays bénéficiaires? La coopération technique est une forme d’aide largement contrôlée par les donateurs, qui en fournissent une grande majorité sous forme de charges de personnel ou de coûts administratifs revenant à des agents nommés par ces donateurs. Pour mieux axer la coopération technique sur les résultats, les donateurs préfèrent maintenant un horizon de planification à court terme orientée sur la production. Cependant, ces mécanismes offrent aux bénéficiaires peu d’emprise sur la planification, l’application ou le suivi du processus.

Sanjeev Gupta, Catherine Patillo et Smita Wagh

FMI, Département Afrique

Le document de travail no 06/1, intitulé «Are Donor Countries Giving More or Less Aid»? de Sanjeev Gupta, Catherine Pattillo et Smita Wagh, est disponible au prix de 15 dollars auprès du Service des publications du FMI. Pour commander, voir instructions page 144. Le texte intégral peut aussi être consulté sur le site Internet du FMI (www.imf.org).

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