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Capítulo 5. Conclusiones y recomendaciones principales

Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
May 2008
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Conclusiones y observaciones principales

50. Las principales conclusiones y observaciones de la evaluación, de las que se derivan las recomendaciones, son las siguientes:

  • 1) El número de condiciones estructurales en los programas respaldados por el FMI se mantuvo estable en alrededor de 17 por año de programa, contrariamente a las expectativas generadas cuando se puso en marcha la iniciativa de racionalización. Ello obedeció en parte a que los donantes y otras partes interesadas exigieron que se incluyera la condicionalidad estructural como un instrumento de seguimiento para sus propios programas e iniciativas, como la Iniciativa para los PPME o el proceso de adhesión a la UE. Además, en algunos casos, los miembros del equipo económico solicitaron condiciones específicas para ayudarles a alcanzar sus objetivos de política interna.

  • 2) La mayor parte de las condiciones estructurales solo tenía una profundidad estructural limitada: más del 40% requería la preparación de planes o proyectos de ley y alrededor de la mitad exigía cambios extraordinarios fácilmente reversibles. Menos del 5% requería cambios en la legislación u otros cambios estructurales duraderos, y dentro de este grupo menos de una tercera parte se aplicó.

  • 3) A pesar de estos factores, la gran cantidad de condiciones es ampliamente percibida como una intromisión en el proceso de formulación de políticas y como un factor que menoscaba el sentido de identificación de la sociedad con el programa. La resistencia a la condicionalidad del FMI y el estigma relacionado con ella obedecen en parte a la falta de conocimiento y comprensión cabal por parte del público acerca de los diferentes tipos y fuentes de condiciones impuestas.

  • 4) Solo alrededor de la mitad de las condiciones estructurales se cumplió oportunamente. Además, se observó solo una vinculación débil entre el cumplimiento de la condicionalidad estructural incluida en un programa respaldado por el FMI y las reformas adicionales subsiguientes en el sector correspondiente: un indicador débil de la eficacia de las condiciones en la promoción de las reformas.

  • 5) La identificación de un equipo de formulación de la política económica sólido con el programa de reforma es esencial para la implementación de la condicionalidad. No obstante, la identificación del gobierno a nivel más general—por lo menos la identificación de las entidades encargadas de implementar las reformas con la condicionalidad específica—parece ser una condición indispensable para mantener las reformas a los niveles sectorial y del país.

  • 6) El cumplimiento y la eficacia variaron de un sector a otro; ambos tendieron a ser más altos en los ámbitos que constituyen el núcleo básico de las atribuciones y competencia del FMI, como la gestión del gasto público y la administración tributaria, y más bajos en los ámbitos ajenos a ese núcleo como la privatización y la reforma del sector público a nivel más general.

  • 7) A partir de la puesta en marcha de la iniciativa de racionalización, la composición de la condicionalidad estructural cambió considerablemente y se orientó hacia los ámbitos que constituyen el núcleo básico de las atribuciones y competencia del FMI, como la gestión del gasto público y la administración tributaria, y hacia nuevos ámbitos de reformas fiduciarias básicas, como la gestión y los controles financieros, que se convirtieron en aspectos importantes para los donantes que querían reemplazar la ayuda basada en proyectos por el apoyo presupuestario general. Al mismo tiempo, el FMI se alejó de los ámbitos polémicos donde no tenía un impacto significativo y que se situaban primordialmente dentro del núcleo de competencia del Banco Mundial.

  • 8) No puede determinarse claramente si el cambio fue totalmente compatible con el requisito de la “relevancia crítica” establecido en las directrices sobre condicionalidad. Muchas de las condiciones no parecen haber sido esenciales para alcanzar los objetivos del programa, mientras que quizás algunas políticas no incluidas en la condicionalidad podrían haber sido críticas.

  • 9) La condicionalidad del Banco Mundial se ha alejado de algunos ámbitos como la privatización y la reestructuración de las empresas estatales que constituyen el núcleo básico de sus atribuciones y competencia. El cambio simultáneo en ambos organismos plantea dudas acerca de si no se abordaron algunas reformas esenciales.

  • 10) Los avances han sido desiguales en los esfuerzos por asegurar que en los documentos de los programas se estableciera claramente el criterio de relevancia crítica, por ejemplo, cómo algunas condiciones estructurales específicas respaldarían los objetivos del programa. Además, en la mayor parte de los acuerdos respaldados por el SCLP, en la documentación del programa no se especifica una hoja de ruta para las reformas previstas.

Recomendaciones principales

51. Examen de políticas. El Directorio debería exponer claramente lo que espera con respecto al número y el foco de atención de las condiciones estructurales. Las conclusiones de la evaluación parecen indicar que sería conveniente que el Directorio reafirmara la necesidad de utilizar la condicionalidad estructural esporádicamente y solo cuando sea esencial para alcanzar los objetivos del programa o salvaguardar los recursos del FMI. Como primera medida práctica, el Directorio podría considerar el establecimiento de un tope teórico al número de condiciones estructurales por año de programa. En un principio, el tope podría establecerse en alrededor de la mitad del promedio actual de los criterios de ejecución y las acciones previas, es decir, unas cuatro o cinco condiciones al año. Esta limitación mecánica obligaría a todas las partes (por ejemplo, el Directorio, la Gerencia y el personal técnico) a justificar la “relevancia crítica” de cada condición. Para ayudar a implementar esta recomendación, el Directorio debería explicar claramente en qué medida y cómo debería seguir utilizándose la condicionalidad estructural en los acuerdos del FMI como mecanismo de seguimiento para los programas a cargo de los donantes y otras iniciativas. Para abordar la demanda de condicionalidad estructural para estos fines, el FMI debería considerar el fortalecimiento de los instrumentos no financieros, como por ejemplo, el uso más frecuente de la supervisión y otros instrumentos de seguimiento existentes y nuevos.

52. Diseño de los programas y condicionalidad. El personal técnico debería trabajar con las autoridades de los países para identificar claramente los objetivos principales de cada programa y establecer las condiciones estructurales que contribuyan significativamente a alcanzar estos objetivos. Deberían utilizarse menos acciones previas y criterios de ejecución, y estos deberían focalizarse en las reformas que tengan un impacto significativo y sostenible. Para garantizar la relevancia y el diseño adecuado de las condiciones, así como para mejorar su eficacia, estas deberían encuadrarse en los ámbitos que constituyen el núcleo básico de las atribuciones y competencia del FMI en los que el personal técnico tiene conocimientos profundos: la política fiscal y monetaria, y ciertos aspectos de las finanzas y el comercio. Deberían eliminarse los parámetros estructurales, y las condiciones con un contenido estructural bajo no deberían formar parte de la condicionalidad. En general, el FMI debería tener en cuenta el deseo de las autoridades de incluir en los documentos relacionados con el programa políticas que no estén sujetas a la condicionalidad. No obstante, en estos documentos deberá hacerse una distinción clara entre las condiciones de las que depende el apoyo financiero del FMI y otros elementos del programa de política económica de las autoridades.

53. Cooperación con el Banco Mundial. La sostenibilidad de las reformas estructurales y de los ajustes macroeconómicos con frecuencia depende de los cambios en el conjunto del sector público de un país y de la reestructuración de los gastos cuasifiscales. Sin embargo, al establecer la condicionalidad estructural en estos ámbitos, el FMI debería cumplir una función subsidiaria que complemente la que desempeña el Banco Mundial, el cual tiene la responsabilidad primordial y más experiencia en estos ámbitos. La Gerencia de ambas organizaciones deberá considerar diversos mecanismos para ayudar a las autoridades de los países a diagnosticar los problemas y preparar estrategias de reforma diseñadas a nivel local. La orientación explícita del Directorio aún será necesaria cuando las reformas de política en ámbitos que no constituyen el núcleo básico de las atribuciones y competencia del FMI se consideren esenciales pero no pueda lograrse oportunamente una cooperación eficaz con el Banco Mundial.

54. Desarrollo de un marco de seguimiento y evaluación. La evaluación del grado de eficacia de la condicionalidad estructural en los acuerdos del FMI se complica debido a la falta de un marco convenido para evaluar los resultados y la rendición de cuentas, y la consiguiente falta de parte de la información necesaria. El FMI debería establecer un marco de evaluación y seguimiento que vincule las condiciones de cada programa con reformas y objetivos específicos. Ello sentaría una base más sólida para supervisar la implementación y la evaluación de los programas, y facilitaría el aprendizaje de los elementos que son eficaces y los que no. Este marco permitirá al personal definir más adecuadamente los datos que deben recopilarse antes, durante y después de un programa. Como medida provisional, el personal técnico deberá mejorar el sistema utilizado para realizar el seguimiento de la condicionalidad (MONA), a fin de divulgar estos datos y, por lo tanto, facilitar la rendición de cuentas y el aprendizaje de las autoridades en los países miembros.

55. Información en los documentos del Directorio. La documentación sobre los programas debe ser más explícita con respecto a los objetivos respaldados por el FMI y debe indicarse cómo ayudarán las medidas propuestas a alcanzar estos objetivos. En el caso de los acuerdos respaldados por el SCLP, en particular, la solicitud de un programa se presentará conjuntamente con una hoja de ruta operativa en la que se examinará la duración del programa, se explicarán las diversas modalidades de las reformas, y se analizarán la secuencia y el impacto previsto de las mismas.

56. Actividades de divulgación y comunicación del FMI. Las críticas externas sobre la condicionalidad y la resistencia a solicitar el respaldo del FMI para los programas de estabilización y reforma económica podrían obedecer en parte a la confusión existente con respecto a cómo se establecen las condiciones y quién las establece. Si bien la implementación de las recomendaciones anteriores probablemente contribuiría a mejorar la situación, el FMI debería intensificar sus esfuerzos de divulgación y comunicación para explicar claramente estas cuestiones. Para ser eficaces, estos esfuerzos deberán ser respaldados por el Directorio Ejecutivo y los países miembros.

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