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Capítulo 4. Impactodelainiciativa de racionalización

Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
May 2008
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37. En esta sección se examinan los efectos de la iniciativa de racionalización. Se presentan asimismo la nota preliminar de orientación y las directrices sobre condicionalidad de 2002, los dos principales documentos que han regulado el enfoque del FMI con respecto a la condicionalidad estructural desde 2000, y se analizan sus objetivos y los requisitos principales. A continuación se examinan los factores que afectan su implementación con respecto al volumen y la composición de la condicionalidad.

A. Nota preliminar de orientación de 2000 y directrices sobre condicionalidad de 2002

38. En 2000, en gran parte en respuesta a la proliferación de la condicionalidad estructural a mediados de los años noventa y las críticas que ello suscitó, la Gerencia del FMI preparó una nota preliminar de orientación para reforzar la identificación de los países con las reformas y establecer diversos principios para limitar el alcance de la condicionalidad estructural a un conjunto de condiciones estructurales que fueran “relevantes desde el punto de vista macroeconómico”. Posteriormente se llevó a cabo un examen de la condicionalidad y, en septiembre de 2002, el Directorio Ejecutivo aprobó las directrices sobre condicionalidad de 2002, que reemplazaron la nota preliminar de orientación de 2000 y las directrices sobre condicionalidad de 1979.

39. En las directrices sobre condicionalidad se reiteró la importancia de la identificación de los países con las reformas y la coordinación eficaz con el Banco Mundial, y se requirió el uso “restringido” de las condiciones y que estas fueran “esenciales”. En las directrices se estableció que solo se incluirían condiciones “de importancia crítica para alcanzar los objetivos del programa del país miembro” y que “normalmente consistirán en variables macroeconómicas y medidas estructurales que se sitúan en el ámbito de las atribuciones básicas del FMI”.

40. En general, se esperaba que las directrices sobre condicionalidad dieran lugar a la reducción del número de condiciones13. Desde el principio, sin embargo, se discutió qué implicaba la relevancia crítica para la composición sectorial de la condicionalidad estructural. Aunque las directrices sobre condicionalidad dejaban cierto margen para el establecimiento de condiciones que se situaran en ámbitos que no constituyeran el núcleo de las atribuciones y competencia del FMI, se esperaba que estos casos fueran excepcionales y que el personal técnico proporcionara una explicación más detallada sobre la importancia crítica de esas condiciones. Las directrices sobre condicionalidad establecían la aplicación del “marco del organismo rector” cuando las reformas se situaran fuera de los ámbitos básicos de las atribuciones y competencia del FMI. Concretamente, se hizo hincapié en la necesidad de reforzar la colaboración con el Banco Mundial en la formulación y el seguimiento de estas reformas. Por lo tanto, la letra de las directrices sobre condicionalidad deja cierto margen al FMI para abordar las circunstancias específicas de cada país.

B. Volumen y composición de la condicionalidad: ¿Qué ocurrió en la práctica y por qué?

41. No se percibe una reducción en el número de condiciones estructurales después de la introducción de la iniciativa de racionalización (gráfico 2). El número promedio de condiciones estructurales por año de programa se mantuvo en alrededor de 17, al comparar el período de cuatro años después de la puesta en marcha de la iniciativa de racionalización (2001–04) con el período de cuatro años que lo precedió (1997–2000). En el marco de los acuerdos respaldados por el SCLP, este promedio se redujo ligeramente de alrededor de 16 a 15 condiciones, mientras que en los acuerdos de derecho de giro aumentó de 18 a 19. Pero ninguno de estos cambios es significativo desde el punto de vista estadístico. Tampoco se produjeron cambios importantes en la proporción de las acciones previas, los criterios de ejecución y los parámetros estructurales en el número total de condiciones. Estas conclusiones son un tanto sorprendentes porque en las directrices sobre condicionalidad se señaló que los “acuerdos que respaldan los programas a más largo plazo tendrán una condicionalidad estructural más amplia […] porque es más probable que las reformas estructurales sean esenciales para alcanzar los objetivos a más largo plazo”, y se explica asimismo que la dependencia excesiva de las acciones previas podría poner a prueba la capacidad de implementación y reducir la eficacia.

Gráfico 2.Número promedio de condiciones estructurales por año de programa; 1995–2004

Fuentes: Base de datos MONA y estimaciones del personal técnico de la OEI.

42. La iniciativa de racionalización afectó a la composición temática y sectorial de las condiciones estructurales. Tanto en los acuerdos respaldados por el SCLP como en los acuerdos de derecho de giro, la condicionalidad estructural dirigida hacia la privatización de las empresas estatales y la reforma del comercio fue sustituida por la orientada hacia la política y la administración tributarias, la gestión del gasto público y la reforma del sector financiero. Estas conclusiones son compatibles con los estudios internos del FMI (FMI, 2005a, b) en los que se demuestra que el número de condiciones no se redujo y que la condicionalidad estructural se orientó hacia los ámbitos básicos de competencia del FMI: la gestión económica y el sector financiero. Algunas de estas modificaciones sectoriales obedecieron a un cambio de enfoque más que a una respuesta ante la situación económica básica. Por ejemplo, el análisis del capítulo II del documento de referencia apunta a una correlación entre el número de condiciones del sector financiero y la privatización y el nivel correspondiente de distorsiones en el sector. Al parecer esta relación cambió aproximadamente cuando se puso en marcha la iniciativa, es decir, dado un grado de distorsión determinado, el número de condiciones aumentó en el sector financiero y se redujo en el ámbito de la privatización. En algunos sectores las directrices sobre la condicionalidad reforzaron los cambios que se habían iniciado anteriormente. Por ejemplo, en el sector financiero el número de condiciones comenzó a aumentar en 1998, lo que estuvo vinculado con la atención cada vez mayor prestada a la supervisión del sector financiero después de 1997.

43. La iniciativa de racionalización no dio lugar a una mejor explicación de los motivos por los que las condiciones, referidas o no a ámbitos básicos de competencia del FMI, eran esenciales, ni de la manera en que esas condiciones contribuirían a los objetivos del programa. Se presentaron hojas de ruta a mediano plazo detalladas en los acuerdos respaldados por el SCLP solo en aquellos países que habían incluido en los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP) una evaluación de política económica a mediano plazo bien desarrollada. Para examinar en qué medida los documentos del programa han justificado las condiciones impuestas, al llevar a cabo la evaluación se compararon los documentos de una muestra de acuerdos del FMI aprobados en 2004–05 con los de los programas de los 13 estudios de caso detallados (aprobados entre 1999 y 2003). Se observó que el uso de condiciones estructurales específicas no se justifica mejor en los programas recientes que en los anteriores14. En la mayoría de los casos, los objetivos del programa eran muy amplios, las medidas específicas sujetas a la condicionalidad se alejaban del objetivo final que debían respaldar y no se especificaban los objetivos intermedios o los mecanismos a través de los cuales las medidas afectarían los objetivos. Los acuerdos más recientes respaldados por el SCLP tampoco incluyen hojas de ruta de política económica detalladas. Solo en el caso de Mozambique, cuyo DELP tiene un marco de evaluación de la política económica a mediano plazo bien desarrollado, se observó que la documentación relacionada con el SCLP incluye una perspectiva multianual adecuada.

44. La distribución sectorial de la condicionalidad del Banco Mundial cambió en la misma dirección que la del FMI durante el mismo período, y de hecho este alejamiento del Banco Mundial de la privatización y la reestructuración de las empresas estatales fue más pronunciado que el del FMI (Banco Mundial, 2005). Los acuerdos del FMI con frecuencia incluyeron criterios de ejecución y acciones previas detallados en ámbitos básicos de competencia del Banco Mundial, mientras que este impuso solamente condiciones vagas o ninguna condición. Al mismo tiempo, ambas organizaciones aumentaron su participación en el sector financiero y en las cuestiones fiduciarias básicas. Dada la falta de hojas de ruta mencionada anteriormente en la documentación de los programas, es difícil juzgar si estos cambios reflejan graves problemas de cooperación entre el FMI y el Banco Mundial o el establecimiento más eficaz de prioridades de las reformas estructurales por ambas instituciones. En cualquier caso, estos cambios van en sentido contrario a la expectativa de que el Banco Mundial será el organismo rector de la labor realizada en los ámbitos básicos no macroeconómicos, mientras que el FMI reducirá su participación. Esta conclusión plantea el interrogante de cómo debería el FMI abordar las reformas esenciales que se sitúan en ámbitos ajenos a su núcleo básico de competencia, sobre todo cuando el Banco Mundial no se encarga de abordarlas.

45. Las conclusiones de la evaluación no son totalmente compatibles con los fines de las directrices sobre condicionalidad, ya que i) el número de condiciones estructurales no disminuyó y ii) los acuerdos siguieron incluyendo condiciones que no parecen haber sido “esenciales para los objetivos del programa”, mientras que algunos aspectos esenciales, especialmente en ámbitos ajenos al núcleo básico de atribuciones del FMI, pueden haber sido descuidados.

46. Varios factores contribuyeron a la falta de avances en la reducción del número de condiciones. Al examinar las deliberaciones de los directores sobre los acuerdos presentados al Directorio del FMI en 2003–04, así como las deliberaciones durante los exámenes de los programas de los países y los exámenes bianuales de la condicionalidad, se observa que la falta de avances no fue un motivo de gran preocupación para el Directorio o la Gerencia15. En algunos programas específicos de países, las objeciones a la condicionalidad excesiva por parte de algunos directores ejecutivos se vieron contrarrestadas por el interés de otros directores, normalmente de los países donantes, en la función que estas condiciones podrían desempeñar en el seguimiento de sus propias iniciativas. En general, los directores que consideraban necesarias más condiciones tenían un interés mucho mayor en los programas en cuestión16. Un ejemplo parecido es el del respaldo de muchos países miembros de la UE a la aplicación de condiciones muy variadas y de gran alcance en los acuerdos con los países que iniciaron el proceso de adhesión a la UE. En algunos casos, las propias autoridades solicitaron incluir condiciones que consideraban que les ayudarían a enviar señales a los donantes de que se había producido un cambio en sus compromisos con algunas reformas específicas. Además, durante el examen de las directrices sobre condicionalidad de 2005, los directores señalaron que el número de condiciones no se había reducido, pero coincidieron en que las cifras son “en el mejor de los casos una medida rudimentaria”.

47. El Directorio Ejecutivo, la Gerencia y personal técnico han señalado que el cambio de orientación de la condicionalidad hacia los ámbitos básicos es compatible con la implementación de las directrices sobre condicionalidad. No obstante, las opiniones varían a la hora de determinar si los programas han prestado atención suficiente a la relevancia crítica de las reformas. Concretamente, el Directorio ha enviado señales contradictorias, ya que algunos directores han señalado que hay margen para racionalizar aún más la condicionalidad, mientras que otros lamentan que la racionalización de la condicionalidad quizás haya ido demasiado lejos y recomiendan ampliar la cobertura de las reformas orientadas a fomentar el crecimiento y la eficiencia.

48. La encuesta del personal técnico llevada a cabo para preparar esta evaluación muestra que hay amplias diferencias de opinión entre los funcionarios con respecto a lo establecido en las directrices sobre condicionalidad acerca de los objetivos (y el número) de las condiciones estructurales, y a la forma de interpretar el criterio de relevancia crítica de las reformas. Aproximadamente las dos terceras parte de los funcionarios encuestados consideraron que la pertenencia a un ámbito que constituye el núcleo básico de las atribuciones y competencia del FMI es una condición esencial para que una medida esté sujeta a la condicionalidad; mientras que alrededor del 20% señaló que la medida debe ser esencial para alcanzar los objetivos establecidos en el programa independientemente de que se sitúe dentro de ese núcleo. Cabe destacar que la mayoría de los encuestados consideró que la iniciativa de racionalización debilitó algunos programas, y alrededor de la mitad indicó que “con frecuencia” o “con mucha frecuencia” se pasaban por alto algunas condiciones esenciales en los ámbitos que no constituyen el núcleo básico de las atribuciones y competencia del FMI. Durante las deliberaciones del grupo de discusión, el personal técnico señaló que al diseñar la condicionalidad se prestó atención especial a las directrices sobre condicionalidad, así como a las reacciones anteriores de los directores ejecutivos a la condicionalidad y al diseño de los programas, pero estas no habían aportado una orientación clara con respecto a la cuestión del criterio de relevancia crítica de las reformas.

49. En el proceso de examen interno del FMI17 se hizo hincapié en la necesidad de reforzar las políticas de reforma esenciales tanto en los ámbitos que constituyen el núcleo básico de las atribuciones y competencia del FMI como en las esferas ajenas a ese núcleo. Algunos participantes en el examen recomendaron aumentar la condicionalidad, pero en muy pocas ocasiones propusieron eliminar otras condiciones específicas. El proceso de examen puso de relieve las deficiencias en la documentación de los programas, y la necesidad en algunos casos de definir más claramente los objetivos del programa y las estrategias para lograrlos, y de adoptar un perspectiva a más largo plazo en el diseño de los acuerdos respaldados por el SCLP. No obstante, el proceso de examen tuvo un impacto limitado en la calidad de la documentación de los programas; de los diez acuerdos respaldados por el SCLP aprobados en 2004–05 que se examinaron en el marco de esta evaluación, la mayoría incluía definiciones demasiado amplias de los objetivos, explicaciones deficientes de las estrategias intermedias para alcanzarlos y ninguna explicación detallada de la razón por la cual se habían incluido ciertas condiciones. Los propios exámenes pusieron de relieve una causa importante de estas deficiencias: los programas parecían estar formulados precipitadamente y de forma prematura. A veces la prisa quizás haya afectado solamente a la calidad de la documentación, pero en otros casos también puede haber sido un obstáculo para el diseño del programa y su eficacia, particularmente en los países que tienen una trayectoria deficiente en la aplicación de reformas. El cronograma acelerado vino determinado con frecuencia por procesos externos, por ejemplo, el cumplimiento de los plazos en el marco del proceso de la Iniciativa para los PPME, mientras que en otras ocasiones estuvo motivado por el respaldo a un grupo reformista dentro del gobierno.

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