Chapter

chapter 5. Principales observations et recommandations

Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
May 2008
Share
  • ShareShare
Show Summary Details

Principales observations et conclusions

50. Nous présentons ci-dessous les principales observations et conclusions qui motivent les recommandations de la présente évaluation.

  • 1) Le nombre de conditions structurelles dans les programmes du FMI est resté stable à environ 17 par année-programme, contrairement à ce qui était prévu au lancement de l’initiative de rationalisation. Cette situation est due, en partie, à l’insistance des bailleurs des fonds et d’autres intervenants qui souhaitent faire de la CS un instrument de suivi de leurs propres programmes et initiatives — par exemple pour l’initiative PPTE ou le processus d’adhésion à l’UE. De plus, dans certains cas, les membres de l’équipe économique nationale ont demandé que soient incluses des conditions spécifiques pour contribuer à la réalisation des objectifs de leur politique économique.

  • 2) La plupart des conditions structurelles n’avaient qu’un contenu structurel limité: plus de 40 % portaient sur la préparation de plans ou la rédaction de projets de loi, et la moitié environ portaient sur des changements ponctuels facilement réversibles. Moins de 5 % exigeaient des changements effectifs de la législation ou d’autres changements structurels durables, et moins du tiers des conditions de ce groupe ont été respectées.

  • 3) Malgré ces facteurs, le nombre élevé de conditions a été largement dénoncé comme une ingérence dans la définition des politiques et un phénomène ayant un effet dissuasif sur le sentiment d’internalisation par la société. La connotation liée à la conditionnalité du FMI et la résistance qu’elle suscite s’expliquent en partie par une méconnaissance et une incompréhension, au sein du public, des sources et types différents de conditions.

  • 4) Environ la moitié seulement des conditions structurelles ont été remplies dans les délais prescrits. De plus, il n’existait qu’un lien ténu entre le degré d’observation de la CS d’un programme du FMI et les réformes supplémentaires réalisées ultérieurement dans le secteur correspondant — une faible mesure de l’efficacité des conditions à promouvoir les réformes.

  • 5) L’internalisation des réformes par une solide équipe économique est essentielle à la mise en œuvre de la conditionnalité. Toutefois, pour assurer les réformes au niveau national et sectoriel, une vaste internalisation — en tout cas de la conditionnalité spécifique par les instances concernées — semble constituer une condition préalable.

  • 6) Le degré d’observation des conditions et l’efficacité de ces dernières variaient d’un secteur à l’autre; ils tendaient à être plus forts dans les domaines relevant des compétences primordiales du FMI, tels que la gestion des dépenses publiques et l’administration de l’impôt, et plus faibles dans des domaines comme la privatisation et la réforme globale du secteur public.

  • 7) Après le lancement de l’initiative de rationalisation, la composition de la CS a sensiblement évolué vers les compétences primordiales du FMI — par exemple, la gestion des dépenses publiques et l’administration de l’impôt — et les nouveaux domaines de réformes fiduciaires fondamentales, par exemple, la gestion et les contrôles financiers, qui sont devenus importants pour les bailleurs de fonds soucieux de délaisser graduellement l’aide-projets au profit de l’appui budgétaire général. Le FMI a en même temps commencé à se démarquer des domaines controversés où il avait peu d’impact et qui relevaient en grande partie des compétences de la Banque mondiale.

  • 8) Il est difficile d’établir si le recentrage réalisé a été entièrement conforme à l’exigence des directives relative à la «criticalité» des conditions posées. Plusieurs conditions ne semblent pas avoir joué un rôle décisif dans la réalisation des objectifs des programmes tandis que certaines politiques pourtant non couvertes par la conditionnalité semblent au contraire avoir joué un rôle essentiel.

  • 9) La conditionnalité de la Banque mondiale s’est démarquée de questions telles que la privatisation et la restructuration des entreprises publiques, jugées comme relevant de ses principaux domaines de compétence. Le recentrage simultané de la conditionnalité des deux organisations pose la question de savoir si certaines réformes essentielles n’ont pas été négligées.

  • 10) Les progrès ont été inégaux dans le travail de formulation explicite de la «criticalité» (c’est-à-dire la contribution des conditions structurelles aux objectifs des programmes) dans les documents des programmes. De plus, dans la plupart des programmes FRPC, la documentation ne comportait pas de feuille de route pour la réalisation des réformes envisagées.

Principales recommandations

51. Questions de fond. Le Conseil d’administration devrait préciser ce qu’il attend des conditions structurelles, quant à leur nombre et à leur portée. Les résultats de l’évaluation donnent à conclure que le Conseil aurait intérêt à réaffirmer la nécessité de faire un usage parcimonieux de la CS, et de n’y avoir recours que lorsqu’elle est jugée cruciale pour réaliser les objectifs des programmes ou sauvegarder les ressources du FMI. Concrètement, dans un premier temps le Conseil pourrait songer à fixer une limite nominale au nombre de conditions structurelles posées par année-programme. Cette limite pourrait au départ être fixée à la moitié environ de la moyenne actuelle de CR et de MP, c’est-à-dire à quatre ou cinq conditions par année. Cette contrainte formelle obligerait tous les intervenants (c’est-à-dire, le Conseil, la Direction et les services du FMI) à justifier la «criticalité» de chaque condition. Pour mettre en œuvre plus facilement cette recommandation, le Conseil devrait décider s’il faut continuer de se servir de la CS des accords appuyés par le FMI pour le suivi des programmes ou autres initiatives menés par les bailleurs de fonds et, dans l’affirmative, quelles doivent en être les modalités. Pour répondre à la demande de CS à ces fins, le FMI pourrait songer à faire un plus grand usage des instruments sans concours financiers, comme par exemple une surveillance plus rapprochée ou d’autres outils de suivi existants ou nouveaux.

52. Conception des programmes et de la conditionnalité. Les services du FMI devraient travailler avec les autorités des pays à définir clairement les principaux objectifs de chaque programme et à établir les conditions structurelles qui peuvent contribuer sensiblement à les atteindre. On devrait réduire les mesures préalables et les critères de réalisation, et ils devraient se centrer sur les réformes censées avoir un impact sensible et durable. Pour veiller à ce que la conditionnalité soit pertinente et bien conçue et pour en accroître l’efficacité, il convient de faire en sorte qu’elle vise les compétences primordiales du FMI dont les services ont une profonde connaissance: politiques budgétaire et monétaire et certains aspects des finances et du commerce. Il devrait être mis fin aux repères structurels, tout comme aux conditions à faible contenu structurel. En règle générale, le FMI devrait répondre aux souhaits des autorités qui voudraient que les documents des programmes traitent des politiques qui ne sont pas assujetties à la conditionnalité. Ces documents devraient toutefois établir une distinction nette entre les conditions dont dépend l’aide financière du FMI et les autres éléments du programme des autorités nationales.

53. Coopération avec la Banque mondiale. La pérennité des réformes structurelles et des ajustements macroéconomiques dépend souvent des changements apportés dans le secteur public du pays et de la restructuration des dépenses quasi budgétaires. Toutefois, s’agissant de l’établissement de la CS dans ces domaines, le FMI devrait jouer un rôle subsidiaire à celui de la Banque mondiale, qui est responsable au premier chef de ces secteurs pour lesquels elle justifie d’une plus grande expérience. Les directions des deux organisations devraient chercher des moyens d’aider les autorités des pays à diagnostiquer les contraintes et à préparer des stratégies nationales de réforme. Des directives explicites du Conseil d’administration resteraient nécessaires dans les cas où des changements sont jugés essentiels dans les domaines ne relevant pas des compétences primordiales du FMI et où une bonne coopération avec la Banque mondiale risque de ne pas se matérialiser à temps.

54. Élaboration d’un cadre de suivi et d’évaluation. L’évaluation de l’efficacité de la CS dans les accords avec le FMI est compliquée par l’absence d’un cadre reconnu qui permette de mesurer les résultats et la responsabilité, et par l’absence des informations nécessaires qui en découle. Le FMI devrait élaborer un cadre de suivi et d’évaluation liant les conditions rattachées à chaque programme aux réformes et aux objectifs visés. Cela ménagerait une base plus solide pour contrôler la mise en œuvre et l’évaluation des programmes, et pour tirer les enseignements des réussites ou des échecs. Un tel cadre permettrait aux services du FMI de mieux définir quelles sont les données qu’il convient de recueillir avant, pendant et après l’exécution d’un programme. Dans l’intervalle, les services du FMI doivent améliorer le système utilisé pour assurer le suivi de la conditionnalité (MONA) afin de diffuser ces données et de favoriser ainsi la responsabilisation et l’apprentissage des autorités des pays membres.

55. Information des documents du Conseil d’administration. La documentation des programmes doit décrire de façon plus explicite les objectifs poursuivis par le FMI et la manière dont les mesures proposées contribueront à les atteindre. Pour les programmes FRPC en particulier, les demandes de programme devraient s’accompagner d’une feuille de route opérationnelle couvrant la durée prévue du programme, fournissant des précisions sur les modalités des réformes et sur leur agencement, et décrivant les effets attendus.

56. Sensibilisation. Les critiques exprimées à l’extérieur à l’endroit de la conditionnalité du FMI et la résistance à demander l’aide du FMI pour des programmes de stabilisation ou de réforme économique pourraient découler en partie de malentendus concernant l’établissement des conditions structurelles et leur origine. La mise en œuvre des recommandations ci-dessus permettrait vraisemblablement d’améliorer la situation, mais le FMI devrait redoubler d’efforts en matière de sensibilisation afin d’éclaircir ces questions. Pour être efficace, ce travail doit être appuyé par le Conseil d’administration et les pays membres.

Bibliographie

    Other Resources Citing This Publication