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4. La lucha contra la pobreza en los países de bajo ingreso

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 2004
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El objetivo del FMI con respecto a los países de bajo ingreso es ayudarlos a reducir la pobreza de manera radical y duradera mediante políticas que promuevan el crecimiento, generen empleo y focalicen la asistencia en los pobres. Este objetivo es congruente con el mandato de la institución de contribuir a “alcanzar y mantener altos niveles de ocupación y de ingresos reales y a desarrollar los recursos productivos de todos los países como objetivos primordiales de política económica”1. El FMI persigue este objetivo en estrecha colaboración con otros socios en el desarrollo, en particular el Banco Mundial. En esa tarea, el FMI se concentra en los ámbitos básicos de su responsabilidad y experiencia, es decir, en ayudar a los países a lograr una situación macroeconómica estable proporcionándoles asesoramiento en materia de políticas y asistencia financiera y técnica.

A fines de los años noventa, el FMI y el Banco Mundial establecieron dos nuevos mecanismos para ayudar a los países de bajo ingreso: el proceso de los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP) y la Iniciativa para la reducción de la deuda de los países pobres muy endeudados (PPME). Alrededor de esa misma fecha, el FMI estableció el servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza (SCLP), que pone énfasis en la reducción de la pobreza y el crecimiento económico en las operaciones de préstamo con los países más pobres. Estas iniciativas hacen hincapié en la identificación de los países con los programas, entre otras formas a través de una amplia participación de la sociedad civil. Posteriormente, en 2002, la comunidad internacional aprobó el “Consenso de Monterrey”, basado en dos pilares. En primer lugar, los países de bajo ingreso deben implementar activamente políticas económicas sólidas, fortalecer las instituciones y mejorar la gestión pública. En segundo lugar, la comunidad internacional debe proveer un vigoroso apoyo, a través de mejores oportunidades comerciales y mayores flujos de ayuda a los países que aplican políticas y reformas apropiadas.

En los últimos tiempos se han observado señales alentadoras de que estas estrategias han comenzado a rendir frutos. El examen del SCLP concluido en 2002 confirmó que los programas diseñados en el marco de este servicio financiero son ahora cada vez más favorables a los pobres y al crecimiento. Desde fines de los años noventa, el crecimiento del producto y el ingreso per cápita se han incrementado notablemente en muchos países de bajo ingreso. En efecto, en los últimos cinco años, Bangladesh, Benin, Camboya, Malí, Mozambique, Tanzania, Uganda y Vietnam han registrado un crecimiento anual promedio del 5% o más. Se han reducido los desequilibrios internos y externos, la inflación ha disminuido a tasas de un solo dígito —los niveles más bajos en 20 años— y las reservas externas se encuentran en su nivel más alto desde los años ochenta. Además, los resultados macroeconómicos han mejorado en forma particularmente notable en los países que tienen o han tenido acuerdos en el marco del servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza.

Pese a que es alentador el avance que se ha logrado en promover la aplicación de políticas adecuadas, con las consiguientes mejoras en los resultados, todavía no es suficiente para sustentar las altas tasas de crecimiento sostenido que se necesitan para alcanzar en todo el mundo los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) dentro de los plazos establecidos en la Declaración del Milenio, formulada por las Naciones Unidas en 2000. Dichos objetivos, que son el núcleo del programa de acción a escala mundial, incluyen la lucha contra la pobreza, el hambre, la enfermedad, el analfabetismo, la degradación del medio ambiente y la discriminación contra las mujeres, así como el establecimiento de una alianza mundial para el desarrollo.

República Democrática del Congo

El FMI ha brindado asesoramiento en materia de política económica a la República Democrática del Congo desde principios de 2001 -cuando el país seguía dividido por conflictos internos y alrededor de la mitad de su territorio estaba ocupado por ejércitos de siete países vecinosprimero en el marco de un programa supervisado por el FMI y luego en el marco de un programa respaldado por el servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza (SCLP), que también incluyó asistencia financiera.

Los dos programas han contribuido a un cambio de rumbo de la economía del país. En 2002 se registró un aumento del PIB real por primera vez en 13 años, y la tasa de crecimiento se situó en el 5,6% en 2003. Se ha roto el círculo vicioso de hiperinflación y devaluación. La aplicación de políticas fiscales y monetarias prudentes, la adopción de un régimen de tipo de cambio flotante y la ejecución de audaces reformas estructurales han contribuido a la estabilización macroeco nómica del país. Este cambio de tendencia ha favorecido el proceso de paz. Los ejércitos extranjeros se han retirado del país, cuya reunificación se produjo durante el gobierno provisional constituido en junio de 2003.

En el ejercicio 2004, el FMI siguió brindando un volumen considerable de asistencia técnica en varios ámbitos. En el marco de esta asistencia, asignó a expertos residentes en los ministerios de Hacienda y de Presupuesto.

Actividades de la República Democrática del Congo y el FMI en el ejercicio 2004
Junio de 2003Presentación al Directorio Ejecutivo del FMI del informe de situación sobre el primer año del proceso del documento provisional de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP provisional, preparado en 2002) y la preparación del DELP definitivo.
Julio de 2003La República Democrática del Congo se convirtió en el vigésimo séptimo país en alcanzar el punto de decisión en el marco de la Iniciativa reforzada para los países pobres muy endeudados (PPME), lo que habilitó al país para recibir alivio del servicio de la deuda por un monto de $6.300 millones, medido por su valor presente neto.
Marzo de 2004Concluye el tercer examen del programa, respaldado por un acuerdo en el marco del SCLP.

Para hacer frente a estos desafíos, en el ejercicio 2004 el FMI siguió fortaleciendo el mecanismo de los DELP, poniendo a disposición de los países un respaldo financiero adecuadamente adaptado a sus necesidades, adelantando el alivio de la deuda de los PPME, buscando formas en que los países puedan promover el crecimiento y respaldar la consecución de los ODM sin incurrir en una deuda insostenible y promoviendo un sistema de libre comercio.

El mecanismo de los DELP como parte de la asistencia para el desarrollo

El FMI y el Banco Mundial formularon conjuntamente el mecanismo de los DELP con el objeto de centralizar los esfuerzos y recursos de los países de bajo ingreso y la comunidad internacional de donantes en la lucha contra la pobreza. Desde que se estableció en diciembre de 1999, este mecanismo ha sido aplicado por un gran número de países de bajo ingreso y adoptado cada vez más por quienes respaldan su desarrollo. En este contexto, la coordinación y armonización de los procesos de los donantes ha sido crucial para apuntalar el proceso de los DELP, cuyo objetivo es superar problemas de larga data resultantes de una deficiente coordinación de los donantes y una débil identificación de los países con los programas. Por consiguiente, los DELP se están convirtiendo en instrumentos eficaces para dar a los países un mayor control sobre la asistencia externa.

Los países de bajo ingreso preparan sus documentos de estrategia de lucha contra la pobreza mediante un proceso participativo en el que intervienen, dentro del país, todas las partes interesadas y, en el exterior, los socios en el desarrollo. Las estrategias son aprobadas por los Directorios Ejecutivos del FMI y el Banco Mundial. En los DELP, que se actualizan periódicamente (por lo menos una vez cada cinco años) y son objeto de informes anuales de avance, se describen las políticas y los programas macroeconómicos, estructurales y sociales para períodos de tres años o más, con el objeto de promover un crecimiento de amplia base y reducir la pobreza, así como las consiguientes necesidades de financiamiento externo y las principales fuentes de financiamiento. En el marco del mecanismo de los DELP, los países reciben financiamiento a través del servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza. El DELP también proporciona la base operativa para el alivio de la deuda en el marco de la Iniciativa reforzada para los países pobres muy endeudados.

Reconociendo que el proceso de preparación del DELP requiere mucho tiempo, el Banco Mundial y el FMI han acordado proporcionar asistencia financiera de carácter concesionario en base a DELP provisionales, que resumen el conocimiento actual y el análisis de la situación de la pobreza en el país en cuestión, describen la estrategia en curso de reducción de la pobreza y determinan el proceso a seguir para elaborar un DELP completo con criterio participativo.

En el ejercicio 2004 el Directorio Ejecutivo aprobó 10 nuevos acuerdos en el marco del SCLP (para Bangladesh, Burkina Faso, Burundi, Dominica, Ghana, Honduras, Kenya, Mauritania, Nepal y Tanzania), para los que se comprometió un total de DEG 955 millones (véase el cuadro 7.3). También se aprobó un aumento del acuerdo en vigor a favor de Madagascar. En el mismo ejercicio, los desembolsos totales con cargo al SCLP a estos y otros países con acuerdos en vigor ascendieron a DEG 865 millones. Al 30 de abril de 2004, estaban en vigor acuerdos en el marco del SCLP que respaldaban programas de reforma en 36 países, con compromisos por un total de DEG 4.400 millones.

En la última revisión anual del programa, realizada en septiembre de 2003, los directores ejecutivos expresaron su satisfacción por el decidido impulso dado al mecanismo de los DELP. Destacaron los avances logrados en una amplia gama de aspectos a medida que el mecanismo ha ido madurando, y señalaron que es imperioso abordar los problemas que surgen en su implementación, entre ellos la necesidad de establecer prioridades más adecuadas en cuanto a las políticas y los objetivos, mejorar la coordinación y la armonización de los donantes y fortalecer la gestión del gasto público y los procesos presupuestarios.

Los directores destacaron la importancia de que los países se identifiquen con las estrategias de lucha contra la pobreza. Expresaron su satisfacción por la mayor participación de los parlamentos y señalaron que en varios países el proceso de los DELP ha sobrevivido a los cambios de gobierno, con las debidas adaptaciones a los programas de las nuevas autoridades. Los directores hicieron hincapié en la necesidad de una mayor cohesión entre los DELP y otros documentos de planificación, y de una mejor integración entre los equipos encargados de la preparación de los DELP y otras unidades del gobierno.

Los directores consideraron positiva la mayor apertura a que propende el mecanismo de los DELP en la formulación de las políticas. La participación del sector privado es cada vez más activa, y en muchos casos las organizaciones no gubernamentales han desempeñado un papel cada vez más destacado como proveedoras de información y como guardianes de la acción del gobierno. Los directores reconocieron que al mismo tiempo subsisten algunas críticas por parte de las organizaciones de la sociedad civil; concretamente estas han criticado que se les solicita su opinión sobre los programas ya formulados en lugar de solicitárseles que contribuyan en su formulación, y que en ciertos casos no se ofrece margen suficiente para el debate público sobre algunas de las políticas esenciales en que se sustentan los DELP, por ejemplo el marco macroeconómico.

Los directores subrayaron que las políticas y las proyecciones macroeconómicas constituyen el marco de los DELP. Dado que la autoría del DELP corresponde al país, es el gobierno de este, y no el FMI, el que debe dirigir el debate público sobre el marco macroeconómico. Sin embargo, también es importante que el FMI siga realizando consultas con la sociedad civil y los donantes. Los directores solicitaron que los gobiernos proporcionen un foro explícito para el diálogo macroeconómico en el contexto de los DELP, en el que puedan participar los representantes residentes del FMI. Considerando que ampliar y desarrollar las capacidades es requisito para que un país obtenga un mayor sentido de autoría de su marco macroeconómico, los directores destacaron que el FMI debe seguir respaldando el fortalecimiento de las capacidades.

Los directores consideraron que, en general, aún no se ha avanzado lo suficiente en la implementación de los DELP para juzgar si las políticas están cumpliendo los objetivos fijados. Expresaron su satisfacción por el hecho de que los DELP se concentren en medidas que estimulan el desarrollo del sector privado. Dado que en algunos DELP se han identificado ciertas restricciones importantes, por ejemplo en lo que respecta a la gestión pública y la corrupción, consideraron que la aplicación de medidas para crear un clima más propicio para la inversión es clave para mejorar las perspectivas de crecimiento. Los directores señalaron que el gasto destinado a reducir la pobreza se ha incrementado en los países que participan en el proceso de los DELP para los que se dispone de datos, y expresaron que es satisfactorio observar indicios preliminares de un mayor acceso de los pobres a ciertos servicios básicos.

En el ejercicio 2004 se adoptaron las siguientes medidas de respaldo al proceso de los DELP:

  • El FMI procuró coordinar los acuerdos celebrados en el marco del SCLP con los presupuestos de los países y con el ciclo de los DELP para asegurar que las políticas macroeconómicas se formulen en consonancia con las decisiones de los países y sus donantes en cuanto a las iniciativas para reducir la pobreza.

  • El FMI y el Banco colaboraron más estrechamente en los programas de los distintos países y en la condicionalidad (véase la sección 3). Sin embargo, existe margen para mejorar esta colaboración; al respecto, el personal técnico del FMI vigilará de cerca la evolución y analizará los temas de interés mutuo a través del fortalecimiento del Comité Conjunto de Ejecución.

  • El FMI procuró incorporar en mayor medida el análisis de la pobreza y el impacto social en el diseño de los programas respaldados por el SCLP. Se prevé que pronto se creará un pequeño grupo (integrado por cuatro funcionarios) dentro del Departamento de Finanzas Públicas.

  • El FMI recomendó que en los DELP se tengan más en cuenta las consideraciones de política comercial, entre otras formas a través del Marco integrado para la asistencia técnica relacionada con el comercio (un plan de cooperación interinstitucional respaldado por donantes bilaterales) y mediante conferencias regionales en las que participen funcionarios especializados en comercio y desarrollo.

El próximo informe de avance del FMI y el Banco Mundial sobre los DELP, que se completará antes de las Reuniones Anuales de 2004, se basará en el informe que publicará la Oficina de Evaluación Independiente sobre el mecanismo de los DELP y el SCLP. En dicho informe se propondrán formas de orientar los DELP para lograr una mayor vinculación con los Objetivos de Desarrollo del Milenio y establecer una mejor base operativa para las opciones de política y la coordinación de los donantes.

Papel del FMI en el mediano plazo

El Directorio se reunió en agosto de 2003 y nuevamente en marzo de 2004 para considerar diversos aspectos de la actividad que desempeña el FMI en los países de bajo ingreso.

En el amplio debate que tuvo lugar en agosto se consideró que la mejor forma en que el FMI podría respaldar a los países pobres y contribuir a los grandes esfuerzos internacionales por alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio es intensificando su asesoramiento en materia de política económica, la asistencia técnica, el desarrollo de las capacidades y, en los casos pertinentes, la asistencia financiera temporal. Asimismo, el Directorio llegó a las siguientes conclusiones:

  • Si bien el FMI seguirá colaborando con esos países en el largo plazo, podría resultar necesario aplicar una mayor selectividad al evaluar las circunstancias en que proveerá respaldo financiero.

  • El FMI deberá concentrarse en suministrar asistencia financiera de carácter transitorio a fin de respaldar las reformas macroeconómicas y la adopción de las medidas necesarias para que los países puedan adaptarse a los shocks externos.

  • Es preciso fortalecer aún más los instrumentos del FMI en tres aspectos: 1) respaldar los esfuerzos de los países en etapa de posguerra y de otros países que adolecen de graves deficiencias institucionales para que lleguen a estar en condiciones de implementar programas respaldados por el SCLP; 2) asistir a los países con un historial más duradero en cuanto a sus resultados macroeconómicos para que puedan pasar de una relación basada en programas a una relación basada en la supervisión y 3) proveer asesoramiento en materia de políticas y asistencia financiera para ayudar a los países a superar shocks externos.

Los directores también reconocieron que es necesario considerar con mayor detenimiento en qué forma podrían adaptarse mejor los instrumentos del FMI a las distintas necesidades de los países de bajo ingreso.

En marzo de 2004, el Directorio volvió a considerar este tema y examinó los instrumentos y el financiamiento a los países de bajo ingreso. Después de afirmar que el FMI desempeña un importante papel en dichos países mediante la supervisión, el asesoramiento en materia de políticas y la asistencia técnica, los directores consideraron que, cuando sea necesario, el FMI seguirá proporcionando respaldo financiero a los países de bajo ingreso, calibrando cuidadosamente el financiamiento en función de las circunstancias de cada país. Los directores aprobaron las siguientes propuestas:

  • En el caso de los países que necesitan financiamiento del FMI de manera continua, establecer normas de acceso a los recursos del SCLP en el tercer acuerdo y los acuerdos subsiguientes en el marco de este servicio financiero, y fortalecer la política y las directrices del FMI para proveer recursos con cargo al SCLP y la Cuenta de Recursos Generales.

  • En el caso de los países con acceso limitado al financiamiento del FMI, establecer como norma un nivel bajo de acceso en los acuerdos del SCLP.

  • En el caso de los países que no necesitan financiamiento del FMI, fortalecer la supervisión.

  • En el caso de los países con préstamos pendientes de reembolso en el marco del SCLP por un total del 100% de la cuota o más, realizar un seguimiento posterior al programa.

  • En el caso de países en etapa de posguerra, modificar la política de asistencia de emergencia estableciendo un período más prolongado de transición al financiamiento ordinario del FMI a través de programas de mayor duración y un acceso cada vez menor.

Los directores consideraron que los países de bajo ingreso son particularmente vulnerables a los shocks económicos que escapan a su control —como las catástrofes naturales y las oscilaciones en el precio de los productos básicos— que pueden afectar negativamente el crecimiento, la estabilidad macroeconómica, la sostenibilidad de la deuda y los planes de reducción de la pobreza. Para ayudar a esos países a prepararse para hacer frente a circunstancias de este tipo y ofrecerles apoyo financiero en el momento apropiado, el Directorio aprobó las siguientes propuestas:

  • Establecer principios explícitos para aumentar el monto de los acuerdos celebrados en el marco del SCLP.

  • Establecer una subvención para la asistencia de emergencia en el caso de catástrofes naturales.

  • Formular un mecanismo que permita otorgar préstamos en las condiciones del SCLP pero con características similares a los acuerdos de derecho de giro en cuanto al diseño y duración de los programas. Mediante este mecanismo podría proporcionarse asistencia rápida en condiciones concesionarias cuando se produzcan shocks y no sea pertinente recurrir a un programa trienal en el marco del SCLP.

El Directorio analizó también el volumen de recursos financieros que sería necesario para financiar el respaldo continuado del FMI a los países de bajo ingreso y consideró las diversas opciones de financiamiento (véase el recuadro 7.6) incluido un aumento del gasto en programas sociales, como los programas de educación y atención básica de la salud.

La Iniciativa para los PPME ha liberado recursos. Antes de su aplicación, en los países beneficiarios de esta Iniciativa el promedio de gasto en servicio de la deuda era ligeramente mayor que el gasto global destinado a programas de educación y atención de la salud. Esto ya no es así en los 27 países que se han beneficiado de la Iniciativa. En el marco de los programas recientes respaldados por el FMI y el Banco Mundial, estos países han incrementado notablemente el gasto en atención de la salud, educación y otros servicios sociales, y en promedio dicho gasto es actualmente casi cuatro veces superior a los pagos de servicio de la deuda.

En el ejercicio 2004 hubo nuevos avances en la implementación de la Iniciativa reforzada para los PPME (véase el cuadro 4.1) y en la reducción de la carga de la deuda de los países pobres:

Cuadro 4.1Situación de los países en el marco de la Iniciativa para los PPME, al 30 de abril de 2004
Países que han alcanzado

el punto de culminación (13)
Países que se encuentran en

el período intermedio (14)
Países que aún no se

han considerado (11)
BenínMozambiqueCamerúnHondurasCoted’IvoireRepública Dem.
BoliviaNicaraguaChadMadagascarBurundiPop. Lao
Burkina FasoNígerCongo, Rep. Dem. delMalawiComorasSomalia
EtiopíaSenegalGambiaRwandaCongo. Rep. delSudán
GuyanaTanzaniaGhanaSanto Tomé y PríncipeLiberiaTogo
MalíUgandaGuineaSierra LeonaMyanmar
MauritaniaGuinea-BissauZambiaRepública Centroafricana
  • Cinco países más alcanzaron el punto de culminación (Etiopía, Guyana, Nicaragua, Níger y Senegal) en el ejercicio 2004, con lo cual el total ascendió a 13 países.

Iniciativa para los PPME

En 1996 el FMI y el Banco Mundial emprendieron la Iniciativa para los PPME con el objetivo de asegurar que ningún país pobre se vea ante una carga de la deuda inmanejable. La Iniciativa supone una acción coordinada de la comunidad financiera internacional, incluidos los gobiernos y las organizaciones multilaterales, orientada a reducir a niveles sostenibles la carga de la deuda externa de los países pobres más endeudados (véase el recuadro 4.1). Después de un examen exhaustivo realizado en septiembre de 1999, se aprobaron varias mejoras para ofrecer un alivio más rápido, profundo y amplio y fortalecer los vínculos entre el alivio de la deuda, la reducción de la pobreza y las políticas sociales. Como elemento central de la Iniciativa reforzada, los países deben realizar esfuerzos continuos por lograr el ajuste macroeconómico e introducir r eformas estructurales y sociales,

Recuadro 4.1Cómo funciona la Iniciativa para los PPME

Para poder recibir asistencia en el marco de la Iniciativa para los PPME, un país debe aplicar políticas económicas enérgicas respaldadas por el FMI y el Banco Mundial. El proceso tiene dos fases. La primera, hasta el punto de decisión, requiere que el país mantenga un historial de buenos resultados económicos (normalmente, durante un período de tres años) y prepare un documento de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP) o un DELP provisional. Los esfuerzos del país se complementan con asistencia de carácter concesionario de todos los donantes e instituciones pertinentes y con alivio de la deuda proporcionado por los acreedores bilaterales, incluido el Club de París, por los medios tradicionales.

En esta fase se analiza en detalle la situación de la deuda externa del país. Si su deuda externa, medida por su valor presente neto, después de utilizar totalmente el alivio tradicional de la deuda, supera el 150% de las exportaciones (o el 250% de la renta del gobierno en el caso de economías abiertas pequeñas) el país puede recibir apoyo en el marco de la Iniciativa. En el punto de decisión, el FMI y el Banco Mundial deciden formalmente si el país está habilitado para recibir la ayuda, y la comunidad internacional se compromete a reducir la deuda del país a un nivel sostenible. Un país alcanza el punto de culminación -que constituye la segunda faseuna vez que ha cumplido los objetivos establecidos en el punto de decisión. Entonces recibe el resto del alivio de la deuda comprometido. Ello significa que se espera que todos los acreedores reduzcan sus créditos frente al país, medidos según su valor presente neto, al nivel sostenible acordado.

Una vez que el país está habilitado para recibir alivio en el marco de la Iniciativa para los PPME, debe continuar manteniendo un buen historial con el respaldo de la comunidad internacional, implementando en forma satisfactoria reformas estructurales clave, manteniendo la estabilidad macroeconómica y adoptando y poniendo en práctica una estrategia de reducción de la pobreza. Los acreedores bilaterales del Club de París reprograman las obligaciones que van venciendo, con una reducción del 90% del valor presente neto, y se espera que otros acreedores bilaterales y comerciales hagan lo mismo. El FMI y el Banco Mundial y algunos otros acreedores multilaterales pueden proveer alivio provisional de la deuda entre el punto de decisión y el de culminación.

  • Al 30 de abril de 2004 se habían comprometido alrededor de US$52.000 millones para aliviar el servicio de la deuda de los 27 países que habían alcanzado el punto de decisión. Se proyecta que el volumen de la deuda de esos países disminuirá aproximadamente dos terceras partes como resultado del alivio que recibirán en el marco de la Iniciativa para los PPME.

  • De los 14 países que habían alcanzado el punto de decisión pero no todavía el punto de culminación, la mayoría está cumpliendo sus programas macroeconómicos y ha avanzado en la aplicación de las estrategias de lucha contra la pobreza. Se prevé que varios de ellos alcanzarán el punto de culminación hacia fines de 2004.

  • En el caso de los otros 11 países habilitados (nueve de los cuales son países africanos) la cláusula de caducidad de la Iniciativa reforzada para los PPME entrará en vigor a fines de 2004. Muchos de estos países se ven afectados por conflictos, y en algunos casos mantienen sustanciales atrasos con diversos acreedores. Unos pocos de esos países están estableciendo un historial macroeconómico positivo. En enero de 2004 Burundi inició un acuerdo en el marco del SCLP, y Comoras y la República del Congo están manteniendo conversaciones con miras a establecer un historial positivo mediante la aplicación de programas supervisados por el FMI que les permita obtener en el futuro un acuerdo en el marco del SCLP. En el transcurso de 2004, los Directorios Ejecutivos del FMI y el Banco Mundial considerarán distintas opciones relacionadas con la cláusula de caducidad de la Iniciativa reforzada para los PPME.

  • En la Iniciativa se prevé el otorgamiento de alivio adicional a los países que han experimentado un cambio fundamental en sus circunstancias económicas durante el período intermedio a causa de acontecimientos que escapan a su control. Los Directorios de ambas instituciones acordaron otorgar alivio adicional a Burkina Faso, Níger y Etiopía antes del final del ejercicio 2004.

  • Tres países con atrasos persistentes —Liberia, Somalia y Sudán— han mantenido atrasos desde hace dos décadas con el FMI, el Banco Mundial y otros acreedores. Hasta la fecha no se han realizado reservas para los recursos que esos países necesitarían en carácter de donación una vez que hayan liquidado sus obligaciones en mora. En vista de la magnitud del problema de la deuda de esos países, el logro de la sostenibilidad requerirá sustanciales recursos adicionales de la comunidad internacional. Muy pronto la movilización de esos recursos podría adquirir carácter urgente.

Sostenibilidad de la deuda de los países de bajo ingreso

El sobreendeudamiento en los países de bajo ingreso causa importantes problemas; puede obstaculizar el adelanto de las reformas que los países necesitan urgentemente y desalentar la inversión privada.

Los donantes y los acreedores pueden contribuir a la sostenibilidad de la deuda de los países de bajo ingreso, pero la principal responsabilidad recae en los propios países. En su esfuerzo por alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio, los países de bajo ingreso deben preservar la sostenibilidad de la deuda limitando la obtención de nuevos préstamos a los que están en condiciones de amortizar y estableciendo instituciones y políticas más adecuadas que contribuyan a acelerar el crecimiento y a incrementar gradualmente su resistencia a las conmociones exógenas.

El personal técnico del FMI, en colaboración con el del Banco Mundial, ha formulado un marco para la sostenibilidad de la deuda de los países de bajo ingreso. El marco propuesto tiene por finalidad orientar las decisiones de esos países en materia de endeudamiento, de forma tal que puedan satisfacer sus necesidades de recursos dentro de los límites de su capacidad actual y futura para atender el servicio de la deuda. Al mismo tiempo, dicho marco proporciona orientación para las decisiones de préstamo y de asignación de donaciones de los acreedores y donantes oficiales. Específicamente, combina: 1) una planilla para analizar los indicadores de la carga de la deuda real y proyectada en un escenario de referencia y frente a posibles shocks y 2) umbrales indicativos de la carga de la deuda externa para cada país, relacionados con la calidad de las políticas e instituciones del país.

Después de las deliberaciones iniciales sobre este marco, que tuvieron lugar en febrero de 2004 en el seno del Directorio Ejecutivo, el personal técnico ha continuado trabajando en el mismo, especialmente en lo que se refiere a los umbrales indicativos y las repercusiones en las operaciones del FMI y otras instituciones financieras internacionales y donantes. Antes de las Reuniones Anuales de 2004 se presentará un informe para la consideración del Directorio. Mientras tanto, en el contexto de las consultas del Artículo IV, el FMI está comenzando a aplicar la planilla sobre la dinámica de la deuda, en consulta con el personal técnico del Banco Mundial. En muchos países, el análisis de la sostenibilidad de la deuda probablemente indique que el endeudamiento adicional, incluso en condiciones concesionarias, puede llegar a ser incompatible con un nivel de deuda sostenible, lo que pone de relieve la necesidad de asegurar que una proporción adecuada del apoyo de los donantes se provea en forma de donaciones.

Objetivos de Desarrollo del Milenio

Los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio para el año 2015 son: 1) reducir a la mitad la extrema pobreza y el hambre, en comparación con los niveles registrados en 1990,2) lograr la educación primaria universal, 3) promover la igualdad de género, 4) reducir la mortalidad infantil, 5) mejorar la salud materna, 6) combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades, 7) asegurar la sostenibilidad ambiental y 8) establecer una asociación mundial para el desarrollo. El FMI desempeña un papel clave ayudando a los países a alcanzar los ODM por diversos medios.

El FMI estimula a los países de bajo ingreso a que utilicen sus documentos de estrategia de lucha contra la pobreza para formular planes realistas que les permitan cumplir los ODM fortaleciendo las políticas internas y asegurando la obtención de financiamiento externo adicional. Como no todos los países de bajo ingreso tienen la capacidad necesaria para absorber asistencia externa en gran escala, el personal técnico del FMI examina y analiza regularmente con las autoridades de los países las posibles consecuencias macroeconómicas de las fluctuaciones de los flujos de ayuda y de un posible aumento en la ayuda para financiar el gasto adicional requerido para cumplir los ODM. En este estudio, el FMI presta particular atención al efecto que podría tener un mayor flujo de ayuda en la política fiscal y la sostenibilidad de la deuda.

El alivio de la deuda, especialmente a través de la Iniciativa reforzada para los PPME, resulta esencial para que los países de bajo ingreso liberen recursos a fin de destinarlos a los gastos sociales y la infraestructura que necesitarán para alcanzar los ODM.

Ello requerirá que las sólidas políticas internas que apliquen los países de bajo ingreso estén acompañadas de un mayor apoyo de la comunidad internacional. Es fundamental ofrecer un mayor respaldo financiero en condiciones adecuadas para evitar futuras perturbaciones como consecuencia de la deuda. Además, dicho respaldo requiere fortalecer el comercio internacional mejorando el acceso a los mercados para las exportaciones de los países en desarrollo y reduciendo las subvenciones aplicadas por las economías avanzadas, que crean distorsiones en el comercio (véase más adelante). A través de la supervisión multilateral, el FMI puede promover el incremento de la ayuda externa y mayores oportunidades comerciales para los países de bajo ingreso.

A fin de estimular la predecibilidad y eficacia de la ayuda, el FMI, junto con el Comité de Asistencia para el Desarrollo de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y los bancos multilaterales de desarrollo, procura coordinar y armonizar la ayuda de los donantes. También presta asistencia a los donantes y a las autoridades nacionales a fin de formular mecanismos más sencillos y coordinados para desembolsar la ayuda.

Los esfuerzos conjuntos con el Banco Mundial para fortalecer los sistemas de gestión del gasto público con el fin de examinar la evolución del gasto destinado a reducir la pobreza podrían contribuir a esa racionalización, simplificando los informes que se presentan a los donantes.

El primer Global Monitoring Report, preparado por el Banco Mundial en 2004 con la colaboración del personal técnico del FMI, se refiere a las políticas y las medidas adoptadas en los países desarrollados y en desarrollo para alcanzar los ODM y la contribución de los principales organismos en esta tarea. El informe deja en claro que, si bien se han logrado avances, el logro de las metas de desarrollo requerirá que todas las partes interesadas desarrollen una actividad más intensa basada en los principios y las asociaciones establecidos en Monterrey.

El personal técnico del FMI está cooperando con el Banco Mundial en la preparación de un informe sobre la movilización de financiamiento para el desarrollo, que deberá completarse para las Reuniones Anuales de 2004. En dicho informe se considerarán propuestas de mecanismos de financiamiento internacional y otras modalidades para incrementar la actual ayuda oficial para el desarrollo. (Véase en el recuadro 4.2 un ejemplo de otros esfuerzos conjuntos.)

La Ronda de Doha y otros aspectos relacionados con el comercio

La exitosa conclusión de las negociaciones comerciales multilaterales que se están llevando a cabo en el marco de la Ronda de Doha para el Desarrollo es esencial para la economía mundial y beneficiará a todos los países. Como se señaló anteriormente, también contribuirá en forma significativa a los esfuerzos de la comunidad internacional por alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Los directores han señalado que los ODM serán difíciles de alcanzar si fracasa dicha Ronda.

Tayikistán

Un elemento clave del documento de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP), presentado al FMI y al Banco Mundial en 2002, es el compromiso de llevar a cabo reformas que contribuyan a acelerar el crecimiento y que comprenden eliminar los obstáculos que frenan el crecimiento en varios sectores, en particular el sector agropecuario, el sector bancario, la energía y la infraestructura, y aumentar los gastos presupuestarios (como porcentaje del PIB) en servicios sociales. Por ejemplo, la Ley de Presupuesto para 2004 respalda un aumento en estos ámbitos de más del 1% del PIB. Las autoridades han formulado una estrategia general para el sector de la educación, que incluye la reforma de los programas de estudios y el aumento por mérito de los salarios de los maestros, y además están reformando el sector productor de gas (para calefacción) con miras a reducir el déficit cuasifiscal. Si bien ello ha significado elevar las tarifas del gas a niveles que permitan recuperar costos, el gobierno ha procurado proteger a los hogares de bajos ingresos mediante un mecanismo selectivo de compensación. Gracias a estos esfuerzos y a los progresos realizados en el marco del programa respaldado por el servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza (SCLP) del FMI, en abril de 2004 las autoridades de Tayikistán pudieron anunciar que se había avanzado en la reducción de la pobreza.

Tayikistán también ha fortalecido la capacidad de varias instituciones con la asistencia técnica que está ofreciendo el FMI en el sector bancario, la gestión de la deuda y la administración tributaria. La asistencia técnica en el sector bancario ha contribuido a la reestructuración del banco central como parte de los esfuerzos para mejorar la ejecución de la política monetaria. Además, en el marco del programa respaldado por el FMI, las autoridades proyectan reforzar la supervisión del sector bancario y fortalecer el entorno bancario para mejorar su función de intermediación, en particular el financiamiento de la inversión.

Actividades de Tayikistán y el FMI en el ejercicio 2004
Enero de 2004Concluye el segundo examen de los resultados económicos de Tayikistán en el marco de un programa respaldado por el SCLP
Abril de 2004Presentación al Directorio Ejecutivo del FMI del primer informe de situación del documento de estrategia de lucha contra la pobreza de Tayikistán; evaluación de las normas estadísticas de Tayikistán presentada por la misión de preparación del informe sobre la observancia de los códigos y normas (IOCN).

En el ejercicio 2004, el FMI siguió procurando la exitosa conclusión de la Ronda de Doha para el Desarrollo (que comenzó en 2001) y, junto con el Banco Mundial, instó a los participantes de los países desarrollados y en desarrollo a dar prioridad a este objetivo. En respuesta a los tropiezos que frenaron las conversaciones de Cancún, México, en septiembre de 2003, el Director Gerente del FMI y el Presidente del Banco Mundial enviaron en noviembre una carta a los jefes de Estado y de gobierno y a los ministros de Comercio y de Hacienda, en la que se destacaba la importancia de llevar adelante la Ronda de Doha. En la carta se enfatizaba la necesidad de que se liberalice considerablemente el comercio agrícola, que todos los países cumplan la obligación de liberalizar el comercio y que se flexibilicen aspectos que puedan traducirse en una pesada carga regulatoria para los países pobres.

El Comité Monetario y Financiero Internacional (CMFI) se hizo eco de estos mensajes en su comunicado de abril de 2004 al instar a todos los países a lograr un rápido adelanto de la Ronda de Doha, concentrándose en el libre comercio y un acceso justo y en la reducción de las subvenciones que distorsionan el comercio, principalmente en la agricultura. Los miembros del CMFI observaron que la exitosa conclusión de la ronda de negociaciones constituye una responsabilidad compartida que reviste importancia para todas las naciones, y en particular para los países en desarrollo.

El FMI por su parte ha contribuido a respaldar un sistema abierto de comercio internacional. En abril de 2004 el Directorio Ejecutivo aprobó una nueva política de financiamiento, el Mecanismo de Integración Comercial (MIC) (véase la sección 3), frente a la preocupación de que los países se encuentren en una situación difícil para superar los déficit temporarios de balanza de pagos derivados de la aplicación de los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio o de las medidas de liberalización comercial no discriminatorias que adopten otros países. Según esta nueva política, el FMI se ha comprometido a proporcionar acceso a sus recursos, en el marco de los servicios financieros en vigor, para ayudar a los países a atender necesidades de balanza de pagos derivadas de medidas comerciales específicas adoptadas por otros países y a incrementar ese acceso si el efecto de tales medidas es mayor que el previsto.

Aparte del MIC, el FMI ha contribuido a asegurar que los países puedan aprovechar plenamente las oportunidades que ofrece la liberalización multilateral del comercio de varias formas:

  • Suministrando asistencia técnica en aspectos tales como la reforma aduanera, la reforma tributaria y arancelaria y el mejoramiento de los datos.

  • Participando en el Marco integrado para la asistencia técnica relacionada con el comercio en favor de los países menos adelantados, para facilitar la inclusión de reformas comerciales en las estrategias nacionales de lucha contra la pobreza.

  • Identificando los posibles riesgos y ayudando a las autoridades a comprender los beneficios de la integración internacional.

  • Utilizando su capacidad de investigación para evaluar el impacto de las reformas comerciales en los países (por ejemplo, mediante simulaciones de modelos para medir el efecto de una reducción de las subvenciones agrícolas, la erosión de preferencias y la gradual eliminación de las cuotas textiles).

Recuadro 4.2Segunda conferencia regional sobre estrategias de reducción de la pobreza

Entre los días 16 y 18 de octubre, con la asistencia de más de 150 parlamentarios, académicos y otros representantes de gobierno y de la sociedad civil, se llevó a cabo en Phnom Penh la segunda conferencia regional de Asia oriental y el Pacífico, en la que los participantes compartieron experiencias sobre el diseño y la aplicación de las estrategias de reducción de la pobreza. Los delegados también ofrecieron asesoramiento práctico sobre la forma de ampliar la participación, la descentralización, la “localización” de los esfuerzos por alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y los problemas de género.

La conferencia -auspiciada por el Banco Asiático de Desarrollo, el Banco Mundial, el FMI y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollose concentró en el análisis de lo ocurrido en Camboya, Indonesia, Mongolia, la República Democrática Popular Lao, Timor-Leste y Vietnam.

Los delegados destacaron la necesidad de coordinar e integrar las estrategias de reducción de la pobreza con las actividades nacionales básicas de planificación y presupuestación, para facilitar su eficaz implementación y fortalecer los vínculos entre dichas estrategias y los ODM. Coincidieron en que el desarrollo rural, la productividad agrícola y las oportunidades comerciales son esenciales para impulsar el crecimiento y reducir la pobreza. En cuanto a ampliar la participación, los delegados instaron a los legisladores, como representantes del pueblo, a desempeñar un papel más activo en el proceso de reducción de la pobreza.

Varios oradores reconocieron los desafíos que plantea la descentralización. El Dr. Bambang Bintoro fue más optimista, aunque cauteloso, al señalar que las reformas radicales en materia de descentralización en Indonesia han dado lugar a “un nuevo marco fiscal intergubernamental…y a un nuevo sistema de rendición de cuentas en el ámbito local, y han promovido, en ese ámbito, el desarrollo de una sociedad civil dinámica que está en condiciones de vigilar en forma crítica la política local”.

Los participantes reconocieron la importancia de los ODM como parámetros para medir el progreso en la reducción de la pobreza y promover el desarrollo humano, así como para movilizar el compromiso político. Las delegaciones de Camboya y Vietnam describieron la forma en que sus países están “localizando los ODM, o sea, adaptándolos a sus circunstancias específicas. El Sr. Nguyen Van Phuc, de Vietnam, señaló que su país ha establecido distintos plazos para los diferentes objetivos. Por ejemplo, Vietnam ha experimentado un sustancial adelanto en materia de ingresos, mientras que en otros aspectos en los que se requiere un mayor progreso el país ha agregado nuevos objetivos, como la medición de la calidad de la gestión pública.

Al concluir la conferencia, los participantes destacaron el avance logrado desde que las delegaciones nacionales se reunieron, dos años atrás, en Hanoi, en la primera conferencia regional de Asia oriental y el Pacífico, cuando recién estaban embarcándose en las estrategias de reducción de la pobreza. También reconocieron que todavía es preciso seguir esforzándose por coordinar y simplificar la asistencia externa, así como por reducir la carga que representa la divulgación de información, considerando la limitada capacidad local.

Articulo 1, Convenio Constitutivo del FMI.

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