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3. Medidas para mejorar la política y las operaciones de crédito del FMI

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 2004
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Una de las principales atribuciones del FMI es ofrecer respaldo financiero, sujeto a salvaguardias adecuadas, a países miembros que enfrentan dificultades de balanza de pagos. En el entorno actual de crecientes y volátiles flujos de capital, el FMI sigue tratando de encontrar mejores formas de respaldar los esfuerzos de los países miembros para ajustarse a circunstancias adversas, restablecer la viabilidad de balanza de pagos, efectuar reformas y fortalecer el crecimiento.

Servicios y políticas financieras

El FMI dispone de una serie de programas de crédito, llamados servicios financieros, por medio de los cuales brinda asistencia a los países miembros para ayudarles a hacer frente a distintos tipos de problemas de balanza de pagos (véase el cuadro 3.1). Tras los grandes cambios de los que ha sido objeto su política crediticia en los últimos años, el FMI ha continuado revisando estos servicios para garantizar que puedan seguir adaptándose rápidamente al cambiante entorno mundial y a la evolución de las necesidades de los países, incluidas las que guardan relación con su creciente interdependencia financiera.

Cuadro 3.1Servicios financieros del FMI
Servicio de créditoObjetivoCondicionesEscalonamiento y seguimiento1Límites de acceso1
Tramos de crédito y servicio ampliado del FMI4
Acuerdos de derecho de giro (1952)Asistencia a mediano plazo a los países para superar dificultades de balanza de pagos a corto plazo.Adoptar medidas de política que infundan confianza en que el país miembro podrá superar las dificultades de balanza de pagos.Compras trimestrales (desembolsos) con sujeción a la observancia de criterios de ejecución y otras condiciones en un período de tiempo razonable.Anual: 100% de la cuota: acumulativo: 300% de la cuota.
Servicio ampliado del FMI (1974) (acuerdos ampliados)Asistencia a más largo plazo en respaldo de las reformas estructurales aplicadas por los países miembros para superar dificultades de balanza de pagos a largo plazo.Adoptar un programa trienal, con reformas estructurales, y un programa detallado de medidas de política que deberán adoptarse durante el primer período de 12 meses.Compras trimestrales y semestrales (desembolsos) con sujeción a la observancia de criterios de ejecución y otras condiciones.Anual: 100% de la cuota; acumulativo: 300% de la cuota.
Servicios especiales Servicio
Servicios especiales Servicio de complementación de reservas (1997)Asistencia a corto plazo para superar dificultades de balanza de pagos relacionadas con una pérdida de confianza de los mercados.Disponible solamente en el marco de un acuerdo de derecho de giro o un acuerdo ampliado con un programa conexo y con medidas reforzadas de política a fin de recuperar la confianza de los mercados.Servicio disponible durante un año; acceso concentrado al comienzo del programa con dos o más compras (desembolsos).No se aplican límites de acceso; este servicio se utiliza únicamente si el acceso en el marco de un acuerdo ordinario conexo supera el límite anual o acumulativo.
Servicio de financiamiento compensatorio (1988)Asistencia a mediano plazo para hacer frente a una insuficiencia temporal de ingresos de exportación o un exceso de costo de la importación de cereales.Disponible únicamente si la insuficiencia o el exceso están en gran medida fuera del control de las autoridades, y el país miembro tiene en vigor un acuerdo al cual se aplica la condicionalidad de los tramos superiores de crédito, o si su situación de balanza de pagos, excluido el exceso/insuficiencia, es satisfactoria.Desembolsos únicos o, si existe un acuerdo, en dos fases.45% de la cuota para cada uno de los dos componentes (exportación y cereales). El límite global para ambos componentes es 55%.
Asistencia de emergenciaAsistencia inmediata a mediano plazo para superar dificultades de balanza de pagos relacionadas con:Ninguno, aunque la asistencia en etapa de posguerra puede escalonarse en dos o más compras.Se limita, en general, al 25% de la cuota, si bien pueden proporcionarse montos superiores en casos excepcionales.
1) Catástrofes naturales (1962)1) Catástrofes naturales.1) Esfuerzos razonables por superar las dificultades de balanza de pagos.
2) Etapa de posguerra (1995)2) Las secuelas de disturbios civiles, tensiones políticas o conflictos internacionales armados.2) Se centra la atención en el desarrollo de la capacidad institucional y administrativa con miras a lograr un acuerdo en los tramos superiores de crédito o en el marco del SCLP.
Servicios para países miembros de bajo ingreso
Servicios para países miembros de bajo ingreso Servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza (1999)Asistencia a más largo plazo para superar dificultades arraigadas de balanza de pagos de carácter estructural; tiene por objeto lograr un crecimiento sostenido para reducir la pobreza.Adopción de un programa trienal en el marco del SCLP. Los programas respaldados por el SCLP se basan en un documento de estrategia de lucha contra la pobreza preparado por el país en un proceso participativo y comprenden medidas macroeconómicas, estructurales y de lucha contra la pobreza.Desembolsos semestrales (o a veces trimestrales) sujetos al cumplimiento de los criterios de ejecución y a revisión.140% de la cuota; 185% de la cuota en casos excepcionales.
Condiciones de recompra (reembolso)3
Cargos2Calendario de

reembolso

(años)
Calendario de

expectativas

(años)
Pago
Tasa básica más sobretasa (100 centésimas de punto porcentual sobre los montos superiores al 200% de la cuota; 200 centésimas de punto porcentual sobre sumas equivalentes al 300%5.3¼-52¼-4Trimestral
Tasa básica más sobretasa (100 centésimas de punto porcentual sobre los montos superiores al 200% de la cuota, 200 centésimas de punto porcentual sobre los montos superiores al 300%5.4¼-104½-7Semestral
Tasa básica más sobretasa (300 centésimas de punto porcentual;aumento de 50 centésimas de punto porcentual al año a partir del primer desembolso y de cada semestre posterior al llegar a un nivel máximo de 500 centésimas de punto porcentual.2½-32-2½Semestral
Tasa básica3¼-52¼-4Trimestral
Tasa básica3¼-5No se aplica.Trimestral
0,5%5½-10No se aplica.Semestral

El crédito del FMI se financia con el capital suscrito por los países miembros; a cada país miembro se le asigna una cuota que representa su compromiso financiero. Los países miembros pagan una parte de su cuota en moneda extranjera aceptable por el FMI - o DEG- y el resto en su propia moneda. El país prestatario efectúa un giro o se le desembolsan recursos mediante la compra al FMI de activos en moneda extranjera contra el pago en su propia moneda. El país prestatario reembolsa el préstamo mediante la recompra de su moneda al FMI con moneda extranjera. Véase el recuadro 7.1 sobre el sistema de financiamiento del FMI.

La tasa de cargos básica sobre los fondos desembolsados en la Cuenta de Recursos Generales (CRG) se fija como proporción de la tasa de interés semanal del DEG y se aplica al saldo diario de todos los giros contra la CRG pendientes de recompra durante cada trimestre financiero del FMI. Además de esta tasa básica, más la sobretasa, se cobra una comisión inicial (25 centésimas de punto porcentual sobre los montos comprometidos hasta llegar al 100% de la cuota y 10 centésimas de punto porcentual sobre montos superiores) sobre la suma que puede girarse durante cada período (anual) en el marco de un acuerdo de derecho de giro o un acuerdo ampliado. No obstante, la comisión se reembolsa proporcionalmente a medida que se efectúan los giros posteriores en el marco del acuerdo. Se cobra una comisión de giro por única vez de 0,5% sobre cada giro contra los recursos del FMI en la CRG, salvo los giros en el tramo de reserva, en el momento de la transacción.

En el caso de las compras efectuadas después del 28 de noviembre de 2000, se espera que los países miembros efectúen las recompras (reembolsos) de conformidad con el calendario de expectativas; a solicitud del país miembro, el FMI puede modificar el calendario de expectativas de recompra si el Directorio Ejecutivo conviene en que la situación de balanza de pagos del país en cuestión no ha mejorado lo suficiente para efectuar las recompras.

Los tramos de crédito se refieren al monto de las compras (desembolsos) como proporción de la cuota del país miembro en el FMI; por ejemplo, los desembolsos de hasta el 25% de la cuota de un país miembro se efectúan en el marco del primer tramo de crédito y requieren que el país miembro demuestre que está haciendo esfuerzos razonables por superar sus problemas de balanza de pagos. Las solicitudes para efectuar desembolsos superiores al 25% se denominan giros en el tramo superior de crédito; se efectúan en plazos a medida que el prestatario cumple ciertos criterios de ejecución establecidos. Por lo general, estos desembolsos están vinculados a un acuerdo de derecho de giro o a un acuerdo ampliado. El acceso a recursos del FMI fuera de un acuerdo es muy poco frecuente y no está prevista ninguna modificación en ese sentido.

Las sobretasas se establecieron en noviembre de 2000.

El crédito del FMI se financia con el capital suscrito por los países miembros; a cada país miembro se le asigna una cuota que representa su compromiso financiero. Los países miembros pagan una parte de su cuota en moneda extranjera aceptable por el FMI - o DEG- y el resto en su propia moneda. El país prestatario efectúa un giro o se le desembolsan recursos mediante la compra al FMI de activos en moneda extranjera contra el pago en su propia moneda. El país prestatario reembolsa el préstamo mediante la recompra de su moneda al FMI con moneda extranjera. Véase el recuadro 7.1 sobre el sistema de financiamiento del FMI.

La tasa de cargos básica sobre los fondos desembolsados en la Cuenta de Recursos Generales (CRG) se fija como proporción de la tasa de interés semanal del DEG y se aplica al saldo diario de todos los giros contra la CRG pendientes de recompra durante cada trimestre financiero del FMI. Además de esta tasa básica, más la sobretasa, se cobra una comisión inicial (25 centésimas de punto porcentual sobre los montos comprometidos hasta llegar al 100% de la cuota y 10 centésimas de punto porcentual sobre montos superiores) sobre la suma que puede girarse durante cada período (anual) en el marco de un acuerdo de derecho de giro o un acuerdo ampliado. No obstante, la comisión se reembolsa proporcionalmente a medida que se efectúan los giros posteriores en el marco del acuerdo. Se cobra una comisión de giro por única vez de 0,5% sobre cada giro contra los recursos del FMI en la CRG, salvo los giros en el tramo de reserva, en el momento de la transacción.

En el caso de las compras efectuadas después del 28 de noviembre de 2000, se espera que los países miembros efectúen las recompras (reembolsos) de conformidad con el calendario de expectativas; a solicitud del país miembro, el FMI puede modificar el calendario de expectativas de recompra si el Directorio Ejecutivo conviene en que la situación de balanza de pagos del país en cuestión no ha mejorado lo suficiente para efectuar las recompras.

Los tramos de crédito se refieren al monto de las compras (desembolsos) como proporción de la cuota del país miembro en el FMI; por ejemplo, los desembolsos de hasta el 25% de la cuota de un país miembro se efectúan en el marco del primer tramo de crédito y requieren que el país miembro demuestre que está haciendo esfuerzos razonables por superar sus problemas de balanza de pagos. Las solicitudes para efectuar desembolsos superiores al 25% se denominan giros en el tramo superior de crédito; se efectúan en plazos a medida que el prestatario cumple ciertos criterios de ejecución establecidos. Por lo general, estos desembolsos están vinculados a un acuerdo de derecho de giro o a un acuerdo ampliado. El acceso a recursos del FMI fuera de un acuerdo es muy poco frecuente y no está prevista ninguna modificación en ese sentido.

Las sobretasas se establecieron en noviembre de 2000.

La gran mayoría de países miembros que recurren al financiamiento del FMI lo hacen en el marco de los acuerdos de derecho de giro (stand-by) o los acuerdos ampliados, dentro de los límites de acceso normales, o del servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza (SCLP). No obstante, la institución cuenta con otros mecanismos para ofrecer un respaldo que se ajuste en mayor medida a la coyuntura que atraviesa el país. En el ejercicio 2004 el Directorio efectuó un examen de tres de esos mecanismos: las líneas de crédito contingente (LCC) que tienen por objeto evitar crisis; las disposiciones que rigen el acceso por encima de los límites normales, y el servicio de financiamiento compensatorio (SFC) cuyo objetivo es ofrecer financiamiento para hacer frente a ciertos tipos de perturbaciones transitorias en la cuenta corriente.

Examen de las líneas de crédito contingente y alternativas posibles

El FMI se ha empeñado en crear o rediseñar instrumentos por medio de los cuales pueda ofrecer a los países miembros que apliquen políticas acertadas una línea de defensa precautoria para hacer frente a acontecimientos desfavorables en los mercados de capital. Ese fue el objetivo de las líneas de crédito contingente que el FMI creó en abril de 1999 como parte de su estrategia para encarar las crisis de los mercados financieros en Asia y en otras regiones en 1997–98, dirigida a países que, a pesar de aplicar políticas de primera categoría, podrían ser vulnerables a efectos de contagio. El objetivo de este servicio era ofrecer garantías de un respaldo financiero sustancial a países que cumplían los exigentes requisitos para acogerse a él y eran objeto de presiones del mercado financiero atribuibles a factores ajenos a su control, y reforzar los incentivos para poner en marcha políticas bien concebidas.

En 2000, se efectuaron varios cambios en las condiciones de las LCC para que resultasen más atractivas, pero nunca fueron utilizadas y, en marzo de 2003, el Directorio Ejecutivo inició un examen de este servicio. Aunque, en general, continuó el apoyo de los objetivos de las LCC, no hubo amplio consenso en cuanto a que el rediseño de ese servicio lo haría más atractivo. El Directorio convino en que el personal técnico estudiaría la posibilidad de reforzar la supervisión y mejorar los instrumentos de crédito del FMI, a fin de conferirles mayor eficacia en la prevención de crisis y fortalecer la capacidad de la institución para reaccionar rápidamente a las necesidades de países que aplican políticas adecuadas.

En junio de 2003, el Directorio Ejecutivo analizó un informe del personal técnico en el que se proponía mejorar instrumentos actualmente en vigor —los acuerdos de carácter precautorio— para contribuir a la prevención de crisis y alcanzar algunos de los objetivos de las LCC. Se trata de acuerdos de derecho de giro en los cuales el país indica sus intenciones de no girar recursos del FMI a menos que se deterioren las circunstancias económicas internas. Entre 1987 y abril de 2003 se aprobaron 56 acuerdos de ese tipo y la experiencia acumulada con los mismos ha sido en general positiva. Aunque suelen emplearse cuando es probable que surjan presiones de la balanza de pagos en cuenta corriente, se han utilizado en ciertos casos para ayudar a evitar crisis en la cuenta de capital. El personal técnico propuso varias modificaciones de estos acuerdos a fin de mejorar su idoneidad para evitar crisis. Si bien hubo interés en las modificaciones propuestas, no generaron suficiente respaldo en las deliberaciones del Directorio en junio. Concretamente, los directores discreparon con respecto a una propuesta de definir más explícitamente la política sobre el uso de niveles más altos de acceso, posiblemente excepcional, cuando se deseen tomar medidas precautorias.

Al concluir el examen de las LCC el 26 noviembre de 2003, el Directorio consideró un informe del personal técnico en el que se esbozaban los problemas analizados hasta la fecha en el examen de este servicio financiero, y propusieron varias opciones con respecto a su próxima fecha de caducidad (el 30 de noviembre). Una vez más, la mayoría de los directores respaldaron ampliamente los objetivos de la LCC pero señalaron que, pese a las modificaciones efectuadas en 2000, no se había hecho uso de ese servicio.

Muchos directores consideraron que la cláusula de caducidad debía prolongarse por un período breve: señalaron que no debía permitirse que vencieran las LCC antes de mejorar su diseño o establecer otros medios para alcanzar sus objetivos. Les preocupaba que al dejar que las LCC cesaran de existir se generaría un vacío en las herramientas que el FMI emplea para evitar crisis, dadas las imperfecciones que siguen caracterizando al funcionamiento de los mercados internacionales de capital, y que ello podría interpretarse erróneamente como una pérdida de credibilidad del compromiso del FMI para ayudar a países que aplican buenas políticas a reforzar su capacidad de recuperación frente a las crisis. Pero otros directores consideraron que eran pocas las perspectivas de que se hiciera uso de las LCC aunque se prorrogasen y que era mejor dejarlas caducar. El respaldo general de los directores para prolongar el servicio fue considerablemente inferior al 85% de los votos necesarios y, por consiguiente, las LCC caducaron el 30 de noviembre de 2003.

En sus deliberaciones los directores destacaron una serie de consideraciones que atenuaron las inquietudes suscitadas por la caducidad programada de las LCC.

  • Primero, como demuestra su historial de ayudar a los países miembros a hacer frente a las crisis de la cuenta de capital, el FMI está dispuesto a actuar rápidamente y con flexibilidad para aprobar el uso de los recursos de la institución, y ajustar el nivel y el escalonamiento del acceso según las necesidades de los países miembros, cuando así lo exija y lo permita la situación.

  • Segundo, la supervisión reforzada del FMI, su orientación a favor de una mayor transparencia y sus operaciones de asistencia técnica están fomentando la aplicación de políticas bien concebidas y, en general, ayudando a evitar crisis.

  • Tercero, las recientes innovaciones en la arquitectura financiera, las mejoras en la diferenciación de los mercados de los distintos acreedores y la aplicación por parte de muchos países de mercados emergentes de políticas más acertadas parecen haber reducido el riesgo de contagio en razón del cual se habían diseñado las LCC.

De cara al futuro, la mayor parte de los directores manifestaron interés en los acuerdos precautorios como instrumentos para evitar las crisis. El personal técnico seguirá estudiando la posibilidad de adaptarlos, prestando especial atención a las inquietudes que surgieron al respecto, incluido el efecto que los acuerdos precautorios de acceso elevado podrían tener sobre el comportamiento de deudores y acreedores y la liquidez del FMI, las circunstancias apropiadas para utilizarlos y las formas de cuantificar las necesidades potenciales de balanza de pagos.

Asimismo, los directores examinaron la opción de establecer una Política de Supervisión Reforzada que ofreciera un marco de seguimiento directo sin criterios de ejecución y con un respaldo financiero limitado. En general, los directores consideraron que una política de ese tipo no sería eficaz para alcanzar los objetivos de las LCC y, dadas sus similitudes con los acuerdos precautorios, no añadiría ningún mecanismo útil a los que ya emplea el FMI. Varios directores, sin embargo, estimaron que la Política de Supervisión Reforzada podría ofrecer una técnica útil para emitir señales a países miembros de bajo ingreso que estén efectuando la transición hacia una relación de supervisión en sentido estricto. Alentaron al personal técnico a seguir estudiando esta idea.

Examen de la política de acceso excepcional a los recursos del FMI

En abril de 2004, el Directorio Ejecutivo se reunió para estudiar la experiencia acumulada con el marco de políticas del FMI sobre el financiamiento cuyos montos superan los límites normales de la institución y que representan un “acceso excepcional” (véase el análisis de la gestión del riesgo financiero y la concentración del crédito del FMI en la sección 7). El marco para el acceso excepcional en casos de crisis de la cuenta de capital se estableció en septiembre de 2002 y se aclaró en febrero de 2003, y sentó las bases de la decisión del Directorio de ofrecer esta posibilidad a Argentina y Brasil.

Este marco establece cuatro criterios para determinar las circunstancias en que podría considerarse un acceso excepcional a los recursos del FMI en una crisis de la cuenta de capital:

  • El país padece una presión excepcional de balanza de pagos en la cuenta de capital, que hace necesario un monto de financiamiento del FMI que excede de los límites normales.

  • Un análisis riguroso y sistemático que indique una alta probabilidad de que la deuda siga siendo sostenible.

  • El país tiene buenas perspectivas de recuperar el acceso a los mercados privados en el período en el que los recursos del Fondo estén pendientes de reembolso.

  • El programa de políticas del país tiene perspectivas de éxito razonablemente viables, no sólo en cuanto a sus planes de ajuste sino también en cuanto a su capacidad institucional y política para llevarlo a cabo.

Asimismo, este marco establece procedimientos que garantizan la participación del Directorio Ejecutivo antes de que celebre sus deliberaciones formales, así como mayores requisitos de información. Prorroga un año más el vencimiento de las expectativas de recompra y seis meses más las obligaciones de recompra en el marco del servicio de complementación de reservas (SCR), y fortalece la presunción de que se otorgará acceso excepcional durante una crisis de la cuenta de capital en el marco del SCR.

Con ocasión del examen que tuvo lugar en abril de 2004, un año después de establecerse este marco, los directores señalaron que este había ayudado a mejorar la claridad y la previsibilidad con que el FMI reacciona ante las crisis de la cuenta de capital, tanto para los países como para los mercados. Subrayaron que deben seguir aplicándose los procedimientos reforzados de toma de decisiones acordados en febrero de 2003 en todas las solicitudes de acceso excepcional a los recursos de la institución. La mayoría de los directores estimaron que los cuatro criterios fundamentales a los que se supedita el acceso excepcional siguen siendo apropiados y que, en vista de la limitada experiencia acumulada con el marco, era prematuro modificarlos. Recalcando que debe limitarse el número de casos de acceso excepcional a fin de salvaguardar los recursos del FMI, estos directores se manifestaron a favor de mantener en vigor el requisito de que toda solicitud de acceso excepcional debe justificarse en función de los cuatro criterios fundamentales.

Sin embargo, los directores señalaron que los criterios de acceso excepcional se diseñaron para países miembros que enfrentan crisis de la cuenta de capital y reconocieron que, en circunstancias extraordinarias, también podría presentarse una necesidad de acceso excepcional y que, en esos casos, no podía esperarse que los países cumplieran los cuatro criterios. Los directores indicaron que el FMI tiene flexibilidad para otorgar acceso conforme a la cláusula sobre circunstancias excepcionales.

La mayoría de los directores se opusieron a una propuesta del personal técnico de establecer cuatros principios sobre el acceso excepcional en el caso de países que ya están haciendo uso de un nivel elevado de recursos del FMI pero no enfrentan una crisis de la cuenta de capital. Consideraron que esta propuesta podría interpretarse como una falta de rigor en la aplicación de la política sobre el acceso excepcional y que podría ocasionar un aumento inapropiado del número de casos de acceso excepcional y crear riesgos para la situación financiera del FMI. Varios otros directores opinaron, sin embargo, que las normas establecidas no habían ofrecido suficiente orientación en las solicitudes recientes de acceso excepcional, y que era poco probable que sirvieran de pauta en solicitudes futuras. La mayor parte de los directores expresaron sus opiniones preliminares acerca de los méritos del acceso excepcional en el contexto de un acuerdo de carácter precautorio, y muchos se manifestaron dispuestos a examinar la posibilidad de otorgar acceso excepcional en esos acuerdos. Otros directores, sin embargo, no apoyaron el concepto de “la necesidad potencial” de recurrir al acceso excepcional, preocupados porque el financiamiento suministrado por el FMI podría considerarse un “seguro” contra problemas potenciales y eso podría crear problemas de riesgo moral, reducir el papel de la condicionalidad y crear en los mercados la expectativa de un aumento del acceso excepcional.

En su mayoría, los directores tomaron nota de la importancia de los incentivos para que los países reembolsen sus préstamos al FMI a medida que mejore su situación de balanza de pagos, y reiteraron la fuerte presunción de que el acceso excepcional deberá consistir en recursos del SCR. No obstante, muchos directores señalaron que a veces el vencimiento máximo de las obligaciones contraídas en virtud del SCR era demasiado corto para la duración prevista de la necesidad de balanza de pagos. Los directores acordaron seguir analizando la manera de aplicar el SCR en circunstancias que requieran medidas de carácter precautorio en julio de 2004. El Directorio examinará cuestiones relacionadas con los cargos y el vencimiento del SCR y de otros servicios financieros en una fecha que se determinará más adelante.

Brasil

La situación económica y financiera de Brasil mejoró considerablemente en el ejercicio 2004. En el marco del programa respaldado por el FMI, el nuevo gobierno aplicó una política prudente y de gran alcance, que comprendió medidas de disciplina fiscal y monetaria e iniciativas para aliviar la pobreza.

Para mitigar la preocupación sobre la sostenibilidad de la deuda, el gobierno aumentó la meta de superávit primario del 3¾% al 4¼% del PIB, y el banco central adoptó una política previsora de tasas de interés para hacer retomar la inflación a la meta establecida en el programa. El gobierno adoptó medidas estructurales clave, como la reforma tributaria y del sistema de pensiones y la adopción de una nueva ley de quiebras, que sentarán las bases para alcanzar un crecimiento económico equitativo y sostenido. El aumento de la credibilidad de la política económica, junto con la recuperación de los flujos internacionales de capital hacia los mercados emergentes, contribuyó a una subida sin precedente de los precios de las acciones y a la reducción de las primas de riesgo de los bonos soberanos. Cuando los mercados financieros internacionales se volvieron más volátiles en el segundo trimestre de 2004, los esfuerzos por reducir las vulnerabilidades de la economía dieron fruto. El aumento de las reservas internacionales, el mejoramiento de la estructura de la deuda pública nacional y el superávit en cuenta corriente han contribuido a limitar las repercusiones negativas en Brasil.

Actividades de Brasil y el FMI en el ejercicio 2004
Mayo de 2003Visita de Anne Krueger, Primera Subdirectora Gerente.
Junio de 2003Concluye el tercer examen de los resultados.
Septiembre de 2003Concluye el cuarto examen de los resultados en el marco del acuerdo de derecho de giro.
Noviembre de 2003Visita de Anne Krueger, Primera Subdirectora Gerente.
Diciembre de 2003Concluye el quinto examen de los resultados económicos en el marco del acuerdo de derecho de giro. El FMI aprueba una prórroga de 15 meses del acuerdo, junto con un aumento del acceso de DEG 4.500 millones. Brasil ha estado tratando este acuerdo con carácter precautorio.
Febrero de 2004Visita de Horst Köhler, Director Gerente.
Marzo de 2004Concluye el sexto examen de los resultados económicos de Brasil en el marco del acuerdo de derecho de giro.

Con respecto a las estrategias para poder prescindir de los servicios del FMI, y sobre la base de la experiencia acumulada en casos anteriores de reembolsos de préstamos, los directores observaron que la capacidad de los países para efectuar recompras y reducir su elevado endeudamiento frente el FMI depende de las mejoras logradas en la cuenta corriente y en la cuenta de capital de la balanza de pagos. Los directores reconocieron que, con base en algunas características de los países que han obtenido acceso excepcional, en particular altos niveles de endeudamiento, los países en cuestión deberán mantener un fuerte superávit fiscal primario en el mediano plazo. Y dado que las dificultades de balanza de pagos de los países beneficiarios de un acceso excepcional tienden a ser a mediano plazo, los directores no podían descartar la posibilidad de que algunos de estos países sigan recibiendo financiamiento del FMI.

Los directores coincidieron en que los procedimientos reforzados de toma de decisiones en casos de acceso excepcional, conjugados con la participación inmediata del Directorio y el suministro de información y documentación adicional, han sido eficaces.

Los directores acordaron incluir los futuros exámenes de la política de acceso excepcional en los exámenes generales sobre el acceso a los recursos del FMI; se prevé que el próximo examen de este tipo tendrá lugar a finales de 2004.

Examen del servicio de financiamiento compensatorio

El Directorio examinó el SFC en marzo de 2004. Este servicio financiero, establecido en 1988, reemplazó a uno similar creado en 1963 para ayudar a países miembros que registran temporalmente una insuficiencia de sus ingresos de exportación o un costo excesivo de importación de cereales atribuible, en gran medida, a factores ajenos a su control. En 2000, el Directorio simplificó la estructura de este servicio y decidió que podía recurrirse al SFC si la situación de balanza de pagos del país, al margen de los efectos de la insuficiencia de los ingresos de exportación, era satisfactoria en el momento de la solicitud, y que dicho financiamiento debería otorgarse paralelamente con el respaldo de la institución a un programa de ajuste en los casos en que sea necesario corregir deficiencias preexistentes de balanza de pagos. El SFC no ha sido utilizado desde que se efectuaron estas modificaciones. En el examen realizado en marzo, el Directorio consideró los motivos que habían dado lugar a esa situación y examinó la función del SFC en el conjunto de los servicios de crédito del FMI.

Los directores reflexionaron sobre la posibilidad de que el SFC no se estuviese utilizando porque había menos necesidad, sobre todo ante las otras opciones de financiamiento que ofrece la institución, o de que las modificaciones efectuadas en 2000 hubiesen reducido su demanda. Los directores consideraron las premisas en las que se sustenta la utilidad del SFC: 1) son comunes los choques transitorios y la respuesta apropiada ante ellos consiste en ofrecer financiamiento inicial más que en realizar un ajuste, 2) los países miembros no tienen, o tienen muy poco acceso, a otras fuentes de financiamiento para amortiguar una dificultad transitoria de balanza de pagos y 3) los otros servicios financieros del FMI no son aptos para hacer frente al tipo de choques para los que se diseñó el SFC.

Muchos miembros del directorio estuvieron de acuerdo en que es difícil distinguir con antelación entre los componentes transitorios y persistentes de las dificultades de balanza de pagos, sobre todo en las que son provocadas por perturbaciones de los precios de los productos básicos. Asimismo, los directores se refirieron a la significativa tendencia a la baja de los precios y la creciente volatilidad de los productos básicos a lo largo del tiempo, y a la persistencia de las perturbaciones negativas de los precios de los productos básicos. A su juicio, estos factores indican que el suministro de financiamiento compensatorio en una etapa inicial entraña el riesgo de que se postergue un ajuste necesario.

Dado que los flujos privados de capital han aumentado sustancialmente desde que se creó el SFC, la mayoría de los directores consideraron que había disminuido la eficacia de este servicio financiero para hacer frente a perturbaciones que afecten a los países de ingreso mediano. Es de prever que los países miembros con acceso a los mercados de capitales privados puedan mantener dicho acceso al confrontar dificultades temporales, siempre que su situación de balanza de pagos se mantenga sólida. Los directores reconocieron que el financiamiento del que pueden disponer los países de bajo ingreso en los mercados de capital es mucho más limitado y que, con frecuencia, el financiamiento oficial no es suficientemente amplio ni flexible como para hacer frente a perturbaciones transitorias. No obstante, afirmaron que para los países de bajo ingreso que enfrentan este tipo de perturbaciones, el SFC no suele ser una opción atractiva principalmente debido a su carácter no concesionario.

Los directores examinaron la utilidad de otros servicios financieros del FMI para hacer frente al tipo de perturbaciones que en teoría podrían abordarse con el SFC. Al respecto, los directores señalaron una vez más la asimetría fundamental entre los países miembros de ingreso mediano y los de bajo ingreso. Muchos directores consideraron que los acuerdos de derecho de giro o los acuerdos ampliados podrían proporcionar de manera oportuna recursos suficientes a los países de ingreso mediano, y que esos mecanismos cuentan con la flexibilidad suficiente para incluir una condicionalidad debidamente adaptada a las circunstancias. Sin embargo, con frecuencia, los acuerdos de derecho de giro y los acuerdos ampliados, debido a su carácter no concesionario, resultan poco adecuados para los países miembros de bajo ingreso que no están aplicando un programa respaldado por el SCLP; el SFC también presenta esa deficiencia. En el caso de los países de bajo ingreso, los directores consideraron la posibilidad de subvencionar la tasa de cargo aplicada a los recursos girados en el marco de acuerdos de derecho de giro o el SFC, pero manifestaron que esa opción no era óptima para asignar los escasos recursos que se otorgan en condiciones concesionarias. A juicio de muchos directores, una “ventanilla” a corto plazo en virtud de la Cuenta Fiduciaria del SCLP sería una mejor forma de ayudar a los países habilitados para obtener recursos del SCLP, pero que no tienen en vigor un programa respaldado por ese servicio, a hacer frente a dificultades transitorias. En el caso de países que tienen un acuerdo en el marco del SCLP, los directores apoyaron, en general, el uso del acceso ampliado a los recursos del SCLP para poder absorber choques transitorios. En conjunto, los directores se manifestaron a favor de desarrollar el SCLP, tal como se está estudiando actualmente en el contexto de las deliberaciones sobre la función del FMI en los países de bajo ingreso, para que pueda cumplir la función del SFC.

Con respecto a la posibilidad de efectuar otros cambios en el SFC, varios directores se manifestaron a favor de ampliar la cobertura del componente de importación mediante la inclusión de otros productos alimenticios además de los cereales. Sin embargo, muchos directores reconocieron que la falta de datos limitaría la utilidad de esa opción. Muchos consideraron que los requisitos más estrictos que se adoptaron cuando se realizó el examen anterior del SFC eran compatibles con el cometido del FMI de respaldar un ajuste ordenado de la balanza de pagos, con salvaguardias apropiadas para proteger los recursos del FMI, y que deberían mantenerse.

Muchos directores sostuvieron que, en promedio, había sólidas razones para eliminar el SFC a fin de seguir simplificando la estructura de los servicios financieros del FMI. Las otras fuentes de financiamiento de la institución y de otras entidades son adecuadas para ayudar a los países de ingreso mediano a hacer frente a dificultades transitorias de balanza de pagos, en tanto que los nuevos instrumentos financieros previstos serían más útiles que el SFC paro los países de bajo ingreso. No obstante, la mayoría de estos directores indicaron que estaban dispuestos a mantener el SFC en su forma actual hasta que se realice el siguiente examen, a fin de darle más tiempo para demostrar su eficacia, y en reconocimiento del tiempo que tomaría crear y cuantificar la utilidad de los nuevos instrumentos de financiamiento que se están considerando para los países de bajo ingreso. Sugirieron que el SFC debía eliminarse si no se observaba una clara demanda en su próximo examen. Muchos otros directores opinaron que el SFC ofrecía un elemento útil en la combinación de opciones de financiamiento para los países miembros, y la mayor parte de estos directores se mostraron a favor de mantener el SFC en su forma actual, en tanto que otros consideraron que la demanda de este servicio financiero repuntaría si se efectuaran las modificaciones apropiadas. Los directores convinieron en someter el SFC a un nuevo examen en tres años.

Respaldo a los ajustes de la balanza de pagos relacionados con el comercio exterior

En abril de 2004, el Directorio Ejecutivo se reunió para analizar el respaldo del FMI a favor de ajustes de balanza de pagos que guardan relación con el comercio exterior. Los directores expresaron satisfacción por la oportunidad de examinar las formas en que la institución podría infundir mayor confianza en los países miembros para que pusieran en marcha programas ambiciosos de liberalización comercial en el marco de las negociaciones comerciales de la Ronda de Doha. Reiteraron que la exitosa culminación de la Ronda de Doha reportaría ventajas significativas para la economía mundial. Sin embargo, toda transición hacia un entorno comercial más libre entraña ajustes económicos que podrían crear dificultades de política para varios países en desarrollo. Los directores subrayaron la importante tarea que el FMI ya realiza —de conformidad con su cometido— al preconizar las ventajas de la apertura comercial en el contexto de la función de supervisión que ejerce en los países miembros, y al promover reformas relacionadas con el comercio mediante la asistencia técnica y el respaldo a los programas (véase la sección 4). Hicieron hincapié en la importancia de seguir desplegando esfuerzos para comunicar claramente el respaldo del FMI a la liberalización comercial.

Aunque algunos directores consideraron que el hecho de que el FMI esté dispuesto a ofrecer sus instrumentos existentes para respaldar la liberalización comercial debería infundir suficiente confianza en los países miembros, la mayor parte de los directores consideraron que tendría considerable mérito adoptar un enfoque más adaptado a las circunstancias para hacer frente a los efectos sobre la balanza de pagos del ajuste comercial resultante de la Ronda de Doha. Por consiguiente, los directores respaldaron la creación del Mecanismo de Integración Comercial (MIC) (véase el recuadro 3.1) como parte de los servicios existentes de concesión de crédito para aclarar que la institución está dispuesta a ayudar a los países miembros a atenuar las presiones a corto plazo sobre la balanza de pagos procedentes de la liberalización comercial.

El Directorio subrayó la importancia de una estrecha cooperación con el Banco Mundial, sobre todo en vista de las iniciativas de financiamiento que el Banco está formulando para facilitar el ajuste de los países miembros a la reforma comercial y para ayudarlos a fortalecer sus instituciones e infraestructura de comercio exterior. Si un país miembro solicita respaldo del Banco y del FMI en forma concomitante con el marco de estas nuevas políticas, se esperaría una estrecha coordinación entre el personal técnico de ambas instituciones —en consonancia con el marco establecido de colaboración entre el Banco y el FMI— para evitar la duplicación de labores y garantizar que el asesoramiento de políticas que brinden se ajuste eficazmente a las necesidades del país. En este contexto se hizo hincapié en la importancia de evitar la denominada condicionalidad cruzada. Asimismo, los directores recomendaron una estrecha coordinación con la Organización Mundial del Comercio (OMC) y los donantes en el ámbito de la asistencia relacionada con el comercio, así como la continua asistencia técnica del FMI para ayudar a los países a hacer frente a la pérdida de ingresos arancelarios provocada por la reforma comercial.

Recuadro 3.1Mecanismo de Integración Comercial

El Directorio Ejecutivo creó el Mecanismo de Integración Comercial (MIC) en abril de 2004 con el objeto de aliviar las inquietudes de algunos países en desarrollo, que temen que sufra temporalmente la posición de su balanza de pagos al cambiar su competitividad en los mercados mundiales por la liberalización multilateral. Entre las principales inquietudes cabe destacar que una liberalización arancelaria de amplia base, en el contexto del acuerdo de la Ronda de Doha, podría erosionar el acceso preferencial de los países en desarrollo a importantes mercados de exportación, y que una reducción de los subsidios agrícolas podría incrementar los precios y, por ende, elevar los costos de importación para los países en desarrollo que importan alimentos. Otra inquietud es que la expiración del Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en enero de 2005 perjudicará a algunos países en desarrollo a medida que se eliminen las restricciones a las cuotas de sus competidores.

Si bien el progresivo desmantelamiento de dicho acuerdo y las inquietudes despertadas por la Ronda de DOHA dieron ímpetu a la creación de este nuevo mecanismo, la aplicación del MIC no se limitará a las perturbaciones que provoque la liberalización comercial auspiciada por la OMC. En términos más generales, los países pueden solicitar respaldo del FMI al amparo de este mecanismo si prevén una insuficiencia neta en su balanza de pagos como consecuencia de las medidas que adopten los países que abren sus mercados sin discriminación alguna. Los problemas de balanza de pagos que se crean cuando un país liberaliza su propio régimen comercial seguirán abordándose en el marco de otros mecanismos financieros del FMI.

En virtud del MIC, el FMI:

  • Estará dispuesto a analizar la posibilidad de nuevos acuerdos en el marco de sus servicios existentes con países que padecen insuficiencias en su balanza de pagos.

  • Tendrá en cuenta el impacto esperado en la balanza de pagos del país miembro al determinar la magnitud del acceso al amparo de acuerdos nuevos o en vigor (la “característica de referencia”).

  • Estará preparado para considerar la ampliación del monto de los acuerdos mediante procedimientos simplificados si el impacto en la balanza de pagos resulta ser mayor de lo previsto (la “característica de desviación”).

Impacto potencial

Las estimaciones del impacto de las modificaciones de la política comercial parecen indicar que las insuficiencias en la balanza de pagos probablemente sean reducidas y que, en general, se verán contrarrestadas por los efectos positivos de la mayor liberalización del sistema comercial mundial. Suponiendo un escenario de liberalización bastante ambicioso en la Ronda de Doha, las simulaciones del modelo indican que como resultado de una reducción del 40% de los márgenes medios de preferencia (mediante la reducción de las tasas arancelarias que se aplican a las naciones más favorecidas), el precio medio de las exportaciones de unos 20 a 25 países podría bajar más de 2%. Un grupo ligeramente menor de países podría ser vulnerable a un choque derivado de los precios de las importaciones de alimentos. Es difícil predecir el impacto de la inminente expiración del Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido en cada país, pero si la eliminación de un 15% de las cuotas bilaterales en 2002 (en la fase III de la liberalización del acuerdo) sirve de orientación, en los próximos meses se producirá un cambio significativo en la distribución de la producción mundial de prendas de vestir.

Arquitectura del MIC

El MIC no es un nuevo mecanismo de concesión de crédito sino una medida para incrementar la previsibilidad de los recursos de los que pueden disponer los países miembros en el marco de los mecanismos de financiamiento existentes del FMI. Es decir, la asistencia no se desembolsará en forma independiente sino únicamente en conexión con un mecanismo convencional de la institución. La política del FMI de los años ochenta, cuando la institución avalaba el Plan Brady, para mejorar la previsibilidad del financiamiento para operaciones de reducción de la deuda y su servicio, se sustentaba en un enfoque similar. Los acuerdos que incluyan un MIC están sujetos a los mismos límites generales de acceso que los demás acuerdos.

Los directores hicieron hincapié en que el MIC fue diseñado como política transitoria para atenuar inquietudes relacionadas con la actual ronda de negociaciones comerciales multilaterales. Por lo tanto, previeron que se adoptaría una decisión sobre la duración del MIC cuando este mecanismo sea objeto de un examen dentro de tres años.

Diseño y condicionalidad de los programas

La formulación de programas bien concebidos reviste importancia crítica no sólo para la prosperidad duradera de los países prestatarios sino también para el FMI, que necesita garantías de que será rembolsado puntualmente para poder ayudar a otros países a medida que sea necesario. Por lo tanto, el diseño de los programas y las condiciones a las que se supeditan los préstamos del FMI siguen siendo objeto de exámenes continuos.

Enseñanzas de la crisis argentina

En noviembre de 2003, el Directorio Ejecutivo analizó las enseñanzas extraídas de la grave crisis financiera que padeció Argentina en 2001-02. Durante esa crisis, el producto, que había empezado a contraerse en el segundo semestre de 1998, se redujo en aproximadamente un 20% en el período de tres años que finalizó en diciembre de 2002; la inflación se reavivó; el gobierno se declaró en cesación de pagos de la deuda pública; el sistema bancario quedó en gran parte paralizado, y el valor del peso, que en ese entonces estaba fijado uno a uno con el dólar de EE.UU., se redujo a $Arg 3,90 por dólar (a mediados de 2002). Aunque la economía empezó a recuperarse en 2003, el camino para recuperar un crecimiento sostenido y estabilizar la economía sigue siendo largo.

Debido a la gravedad de la crisis —y al hecho de que se produjo en un país que hasta hacía unos años había sido elogiado en muchos círculos por sus resultados ejemplares, y que había mantenido una relación casi ininterrumpida con el FMI a través de programas desde principios de los años noventa— fue especialmente importante estudiar el caso de Argentina para extraer enseñanzas para otros países y para el propio FMI. A tal efecto, el Directorio Ejecutivo examinó un estudio del personal técnico sobre el origen de la crisis y su evolución hasta principios de 2002. Ese informe será complementado en julio de 2004 por un estudio a cargo de la Oficina de Evaluación Independiente del FMI (véase más adelante).

El Directorio subrayó que la crisis argentina reflejó la interacción de varias fuentes de vulnerabilidad que ya existían durante el auge de los años noventa: la dinámica de la deuda pública, las restricciones sobre la política monetaria impuestas por el régimen de convertibilidad y una serie de factores estructurales e institucionales. Estas vulnerabilidades no se tuvieron debidamente en cuenta al diseñar los programas respaldados por el FMI en los años noventa; concretamente, en retrospectiva, la política fiscal que se aplicó era insostenible y eso se debió en parte a proyecciones de crecimiento a mediano plazo demasiado optimistas. Asimismo, la crisis subraya la importancia de asegurar que el régimen cambiario de un país cuente con el respaldo de políticas macroeconómicas y estructurales plenamente compatibles, y de que el país las considere como propias. Los directores indicaron además que la experiencia argentina pone de manifiesto la necesidad de efectuar una supervisión franca y rigurosa en países que aplican programas respaldados por el FMI.

Informes y deliberaciones de la OEI

El Directorio Ejecutivo estableció la Oficina de Evaluación Independiente (OEI) en julio de 2001 para que llevara a cabo evaluaciones objetivas e independientes de cuestiones pertinentes al cometido del FMI. La OEI es un medio para mejorar la cultura de aprendizaje en la institución, fortalecer la credibilidad externa del FMI, fomentar una mayor comprensión de la labor del FMI en los países miembros, y ofrecer una opinión imparcial al Directorio Ejecutivo sobre la ejecución de sus funciones de gestión y supervisión institucionales. Dado que no depende del personal técnico y la gerencia del FMI, la OEI tiene autonomía frente al Directorio Ejecutivo para realizar su labor. Sus actividades complementan los exámenes y las evaluaciones que efectúa el FMI. En el sitio de la OEI en Internet (www.imf.org/ieo) se ofrece información detallada sobre el mandato de esta oficina, las actividades que ha realizado hasta la fecha, la situación de los proyectos pendientes, sus informes de evaluación, y los seminarios y actividades de extensión que organiza. Asimismo, en este sitio en Internet se ofrecen oportunidades para que los interesados (autoridades nacionales, catedráticos, organizaciones no gubernamentales y otros miembros de la sociedad civil) puedan interactuar con la OEI a efectos de establecer su programa de trabajo, fijar los términos de referencia de estudios individuales y presentar aportes valiosos a esos estudios.

La creación de la OEI ha añadido una nueva dimensión al proceso de aprendizaje del FMI al posibilitar que se realicen regularmente evaluaciones independientes de la labor de la institución. En algunos casos los informes de la OEI han planteado cuestiones nuevas y, en otros, han dado mayor ímpetu a actividades ya en marcha. En el recuadro 3.2 se resumen los temas comunes de los informes elaborados por la OEI hasta la fecha.

Las evaluaciones de la OEI han tenido un claro impacto en el enfoque que la institución adopta para abordar problemas, y el personal técnico del FMI ha realizado una gran labor para llevar a la práctica recomendaciones concretas de la OEI respaldadas por el Directorio.

  • Cambios de procedimiento. Las recomendaciones de la OEI han llevado, en ocasiones, a la instauración de nuevos procedimientos, por ejemplo, las evaluaciones ex post de programas respaldados por el FMI, sobre todo en los casos en que la OEI ha detectado la necesidad de reorientar significativamente los esfuerzos del personal técnico.

  • Incorporación de las enseñanzas extraídas a los exámenes periódicos. Por ejemplo, el análisis realizado por la OEI sobre la necesidad de mejorar los mecanismos de emisión de señales sirvió de base para que el personal técnico examinara formas de emitir señales claras al evaluar las políticas de los países miembros, y algunos de los resultados del informe sobre ajuste fiscal ocuparán un lugar destacado en el próximo examen de la condicionalidad.

Tanzanía

Tanzania ha realizado progresos considerables en el ámbito del ajuste macroeconómico y estructural desde mediados de los años noventa, en el marco de los programas respaldados por el FMI. La tasa media anual de crecimiento fue del 5% entre 1996 y 2002, casi el doble de la registrada en los cinco años previos, y la inflación se redujo de una tasa media anual de más del 30% durante las dos décadas anteriores a alrededor del 5% a partir de 1999.

Tanzania está utilizando los ingresos liberados tras el alivio de la deuda en 2001 en el marco de la Iniciativa para los PPME (unos $2.000 millones en valor presente neto) para aumentar el gasto en educación, atención de la salud y el sector agropecuario y mantener la deuda en niveles sostenibles.

El último programa adoptado por el país, que está respaldado por el servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza (SCLP), tiene por objeto estabilizar la inflación en alrededor del 4% y alcanzar una tasa anual de crecimiento del PIB real por encima del 6% entre 2003 y 2006. Tanzania sentará las bases del crecimiento mediante mejoras del entorno empresarial, por ejemplo, reformas del sector financiero basadas, en parte, en recomendaciones derivadas de un programa de evaluación del sector financiero (PESF) concluido en julio de 2003. Además, Tanzanía llevará a cabo una serie de reformas para fomentar la producción agropecuaria, en particular cambios en las juntas agrícolas y los impuestos de los gobiernos locales. A fin de mantener la estabilidad macroeconómica y evitar una dependencia excesiva de la ayuda, las autoridades de Tanzania aumentarán la recaudación de ingresos mediante una mejor administración tributaria y cambios en la política impositiva para ampliar la base tributaria y cubrir resquicios legales.

En el ejercicio 2004, el FMI proporcionó asistencia técnica a Tanzanía en materia de administración tributaria y aduanera, así como en la racionalización de los incentivos tributarios en la Comunidad del África Oriental.

Actividades de Tanzania y el FMI en el ejercicio 2004
Julio de 2003Concluye el sexto examen (último) en el marco del acuerdo respaldado por el SCLP; aprobación de un nuevo acuerdo en el marco del SCLR
Agosto de 2003Publicación de la evaluación de la estabilidad del sistema financiero preparada conjuntamente por el FMI y el Banco Mundial.
Septiembre de 2003Publicación del informe de situación del DELP DELP preparado conjuntamente por el FMI y el Banco Mundial.
Febrero de 2004Concluye el primer examen de los resultados económicos en el marco del nuevo acuerdo respaldado por el SCLP; visita de Agustín Carstens, Subdirector Gerente del FMI.
Marzo de 2004Publicación del informe sobre la observancia de los códigos y normas (módulo estadístico y evaluaciones detalladas).
  • Divulgación de las enseñanzas entre el personal técnico. La incorporación de las enseñanzas extraídas a los procedimientos de trabajo establecidos es un factor clave para la exitosa implementación de las recomendaciones. Algunas de las fallas detectadas por la OEI podrían corregirse generalizando lo que ya es una práctica óptima dentro del FMI. Con el tiempo, una de las tareas prioritarias será mejorar los mecanismos de difusión interna, por medio de seminarios, notas de orientación al personal técnico, anuncios en Internet y el diálogo entre los departamentos regionales y los que se ocupan de revisiones, para garantizar que dichas prácticas se asimilen completamente al quehacer diario del FMI.

En este ejercicio, la OEI concluyó dos informes de evaluación: uno sobre el papel del FMI en las crisis de la cuenta de capital de Brasil, Indonesia y Corea; y otro sobre el ajuste fiscal en los programas que respalda la institución. Asimismo, emitió su primer informe anual en el que se explican las actividades que la OEI ha realizado desde su creación. (El Directorio Ejecutivo analizó en septiembre de 2002 el primer informe de evaluación de la OEI sobre las repercusiones del uso prolongado de los recursos del FMI: véase Informe anual 2003, pág. 68.)

En sus deliberaciones de julio de 2003, los directores ejecutivos comentaron que el informe de evaluación sobre el papel del FMI en las crisis de la cuenta de capital de Brasil (1998-99), Indonesia (1997-98) y Corea (1997-98), y las enseñanzas que podían extraerse de estas experiencias, eran un complemento útil de los estudios anteriores realizados dentro y fuera del FMI. En términos generales respaldaron las conclusiones del informe.

No obstante, los directores formularon varias advertencias con respecto a los resultados y las conclusiones del informe. Primero, el informe se centró principalmente en la participación del FMI en las etapas iniciales de las crisis, y el mandato de la OEI de no ejercer influencia en las operaciones en curso del FMI limitó el grado en el que el informe podía examinar acontecimientos posteriores. Segundo, el FMI ya había adoptado medidas para hacer frente a muchos de los problemas señalados por la OEI en ámbitos como la transparencia, la condicionalidad, los códigos y normas, la supervisión del sector financiero, la evaluación de las vulnerabilidades y la colaboración entre el Banco Mundial y el FMI. Tercero, el informe confirmó que cada crisis de la cuenta de capital es única. Por consiguiente, pronosticarlas siempre entraña difíciles juicios de valor en un contexto de gran incertidumbre, y destilar las enseñanzas de crisis pasadas no es ninguna garantía de que puedan preverse en el futuro. Los directores hicieron hincapié en que no existe una solución estándar para las crisis de la cuenta de capital, que el asesoramiento en materia de políticas debe tener en cuenta las causas y las circunstancias específicas de cada crisis, y que la capacidad para evitarlas depende en gran medida de las acciones de los países miembros.

Los directores señalaron que la mayor parte de los esfuerzos que el FMI había desplegado para prever o hacer frente a estas tres crisis eran avances en la dirección acertada. Sin embargo, compartieron la opinión expresada en el informe de que el FMI había cometido algunos errores y que las crisis ponían de manifiesto la necesidad de mejorar las políticas y los procedimientos de la institución.

Al analizar el informe de evaluación de la OEI de agosto de 2003 sobre el ajuste fiscal en programas respaldados por el FMI, los directores ejecutivos convinieron en que el informe contiene varias recomendaciones positivas que, de llevarse a la práctica, mejorarían la calidad del asesoramiento del FMI y de los programas que respalda en el ámbito fiscal. La mayor parte de los directores expresaron satisfacción por la conclusión de que algunas de las críticas más comunes contra el ajuste fiscal de los programas respaldados por la institución —sobre todo los que emplean un enfoque de solución universal, son inflexibles y reducen el gasto social— carecen de fundamentos empíricos. Asimismo, los directores tomaron nota de la conclusión del informe de que los resultados del ajuste fiscal en los programas presentan deficiencias significativas y que, en un gran número de casos, no se alcanzaron las metas fiscales. Sin embargo, advirtieron que no pueden desprenderse conclusiones a partir de generalizaciones de un gran número de países, y subrayaron que la idoneidad de la magnitud, el ritmo y los resultados del ajuste fiscal solo pueden evaluarse teniendo en cuenta las circunstancias específicas de cada país.

Si bien los directores consideraron positiva la conclusión del informe sobre la falta de pruebas de que los programas que respalda el FMI sean uniformemente contraccionistas, aseveraron que en ciertas circunstancias es posible que sí exista un sesgo de esa índole. Los directores respaldaron la recomendación de la OEI de que los documentos de los programas deberán incluir una justificación más minuciosa y coherente de la magnitud y el ritmo de ajuste fiscal. Aunque también tomaron nota de la conclusión del informe de que los programas respaldados por el FMI no traen consigo un menor gasto en educación pública y atención de la salud, recalcaron que es necesario proteger a los pobres de las fases económicas descendentes y recomendaron incorporar el costo de las redes de protección social en los programas que respalda la institución.

En el próximo ejercicio la OEI publicará tres estudios nuevos. El primero será una evaluación del papel del FMI en el proceso de los DELP y en las iniciativas del SCLP. (El Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial está preparando paralelamente un informe sobre la experiencia acumulada por el Banco con los DELP.) Basándose en estudios de casos detallados y un anmá1isis multinacional más amplio, el estudio abordará una serie de cuestiones clave: ¿Garantiza el diseño de estas iniciativas la consecución de sus objetivos? ¿Está el FMI llevando a la realidad lo prometido por el proceso de los DELP y el SCLP? y

Recuadro 3.2Temas comunes de las evaluaciones de la OEI

Los tres primeros informes que publicó la OEI contienen una serie de temas comunes relacionados con la supervisión, el diseño y la incertidumbre de los programas, y la condicionalidad y la autoría de los programas.

Supervisión

  • Es esencial una mayor franqueza para que la supervisión sea más eficaz.

  • Los exámenes de situación sistemáticos permiten aprender más de la experiencia, sobre todo en los países con programas respaldados por el FMI.

  • La supervisión puede y debe aportar información para el diseño de los programas. Sobre la base de sus actividades de supervisión, el FMI debe proporcionar a las autoridades una evaluación franca de las deficiencias críticas y alentarlas a preparar una hoja de ruta de las reformas para corregirlas.

Diseño e incertidumbre de los programas

  • En el diseño de los programas se deberán tener explícitamente en cuenta los riesgos, y evitar los supuestos excesivamente optimistas. La planificación explícita de contingencias ayudaría a dar mayor flexibilidad a los programas. Además, una mayor transparencia respecto a los supuestos y la justificación del diseño del programa permitiría modificarlo más rápidamente en caso de que se materialicen las contingencias.

Condicionalidad y autoría de los programas

  • El compromiso político interno con los ajustes básicos de las políticas es más importante que las condiciones específicas.

  • El FMI deberá estar dispuesto a considerar programas de ajuste “subóptimos” que cumplan los criterios mínimos, pero también deberá estar dispuesto a rehusarse a otorgar financiamiento cuando el país no se identifique suficientemente con los programas o cuando los programas de ajuste no cumplan los criterios mínimos.

¿Cuáles son las mejoras que se necesitan en el diseño de estas iniciativas y en su implementación por parte del FMI?

En el segundo informe se analizará el papel del FMI en Argentina entre 1991 y principios de 2002. Pasará revista a la forma en que fue evolucionando el asesoramiento y las opiniones internas de la institución con respecto a aspectos clave de la política económica de ese país, examinará ciertas decisiones adoptadas por el FMI en coyunturas críticas de su relación con Argentina y evaluará hasta qué punto fueron razonables estas decisiones a la luz de la información disponible en ese momento.

El tercer estudio examinará la asistencia técnica que el FMI brindó durante 2000-03. El análisis se centrará en temas como la eficacia de los procesos internos del FMI para identificar prioridades de asistencia técnica a nivel de los países y en la consiguiente asignación de los recursos; la eficacia con que se brinda asistencia técnica y el diálogo con las autoridades para garantizar el éxito durante la implementación, y el seguimiento por parte de la institución del impacto de la asistencia técnica.

Examen de la colaboración entre el Banco Mundial y el FMI en el diseño y la condicionalidad de los programas

En marzo de 2004, el Directorio Ejecutivo del FMI volvió a examinar la colaboración entre el Banco Mundial y el FMI, esta vez a partir de un informe conjunto de ambas instituciones sobre los resultados de una encuesta de su personal técnico y las autoridades nacionales. La conclusión del Directorio es que, si bien el marco de colaboración, incluido en el ámbito del diseño de los programas y la condicionalidad, funciona satisfactoriamente, hay margen para efectuar mejoras.

Los directores reiteraron que es indispensable que haya una estrecha colaboración entre el Banco Mundial y el FMI para que el respaldo que reciban los países miembros fomente eficazmente la estabilidad financiera, el crecimiento sostenible y la reducción de la pobreza. Esta colaboración es especialmente importante para que los esfuerzos desplegados por el FMI faciliten la puesta en marcha de los programas de reforma de los países de bajo ingreso, sobre la base de una sólida identificación del país con los objetivos de dichos programas, en el marco del SCLP y la Iniciativa reforzada para los países pobres muy endeudados (PPME), y ayuden a los países de bajo ingreso a avanzar hacia el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

Los directores recalcaron que la colaboración eficaz entre el Banco Mundial y el FMI exige una clara delimitación de atribuciones basada en las ventajas comparativas y los cometidos respectivos. Asimismo, subrayaron que la condicionalidad debe centrarse en reformas que revisten importancia crítica para el éxito de los programas. Los directores hicieron hincapié en la importancia de designar a una de las dos instituciones para que tome la delantera en ámbitos específicos de política económica, de establecer un intercambio de información sistemático entre ambas instituciones, y de intercambiar puntos de vista sobre el diseño de los programas y la condicionalidad en una etapa temprana.

Según la encuesta, el personal técnico de ambas instituciones suele compartir una misma perspectiva con respecto a los ámbitos de reforma que resultan cruciales para los países, y actualmente la distribución de tareas es más clara que en el pasado. Los directores también consideraron positivos los indicios —que se desprenden de las respuestas de las autoridades nacionales en la encuesta— de que la colaboración entre el Banco Mundial y el FMI intensifica cada vez más la identificación de los países con los programas, pero subrayaron que el éxito de los programas de reforma sigue exigiendo continuos avances en este sentido. Asimismo, ambas instituciones parecen estar dando muestras de mayor sensibilidad a las limitaciones sociales y políticas, y la estrecha colaboración de las instituciones está ayudando a acortar las negociaciones sobre los programas. Al mismo tiempo, las autoridades nacionales consideran que es necesario seguir avanzando para compatibilizar el diseño de los programas y la condicionalidad con las prioridades de reforma de los países y su capacidad para implementarlas.

Aunque los resultados de la encuesta aportan un nuevo respaldo al marco operativo de la colaboración, los directores recalcaron que no hay margen para ser complacientes. Indicaron que los resultados apuntan a que es posible seguir efectuando mejoras en la división de tareas acordadas, coordinar mejor la interacción con las autoridades nacionales a fin de promover aún más la autoría de los programas por parte de los países, e intensificar el intercambio de información entre el personal técnico de ambas instituciones.

La mayor parte de los directores consideraron positiva la decisión de las gerencias del Banco Mundial y del FMI de fortalecer la función del Comité Conjunto de Ejecución para facilitar la cooperación de las instituciones a nivel de su personal técnico directivo, complementando los mecanismos de coordinación institucional de amplia base que ya existen. La función de este comité será ampliada para incluir cuestiones que afectan tanto a los países de ingreso mediano como a los de bajo ingreso. Asimismo, el Banco Mundial y el FMI estudiarán formas de facilitar una colaboración más estrecha a efectos de analizar cuestiones temáticas que son pertinentes para el diseño de los programas, como la gestión fiscal y del gasto público, y la coordinación en los análisis del efecto en la pobreza y la situación social.

Los directores subrayaron que el FMI deberá recurrir a la asistencia del Banco Mundial para realizar los análisis del efecto en la pobreza y la situación social de las reformas contempladas en los programas que respalda el FMI, ya que esa es la mejor forma de aprovechar plenamente las ventajas relativas de cada institución. Al mismo tiempo, la mayor parte de los directores reconocieron que al respecto será necesario contar con un cierto grado de capacidad interna, concretamente, para facilitar la integración de esos análisis en los programas respaldados por el SCLP. Los directores también sugirieron otros ámbitos temáticos en los que sería útil intensificar la colaboración entre el Banco Mundial y el FMI, y que serán considerados detenidamente en una fecha futura.

Los directores señalaron que los mecanismos formales de colaboración, implícitos en el proceso de los DELP (véase la sección 4), están desempeñando una importante función para fortalecer la colaboración del Banco Mundial y el FMI en la labor que realizan a favor de los países de bajo ingreso. Reconocieron que los mecanismos formales no siempre son los más idóneos para los países de ingreso mediano, dada la diversidad de las circunstancias en que se encuentran y las diferencias en cuanto al grado y la dimensión temporal de la participación de las instituciones en dichos países. Sin embargo, reafirmaron que los principios de colaboración deben seguir siendo los mismos: un programa de respaldo coherente sustentado en una estrategia que el país considera como propia; consultas oportunas sobre la condicionalidad del programa y un intercambio de información eficaz, así como una clara distribución de tareas basada en los respectivos cometidos de las instituciones.

Los directores subrayaron que los avances en la colaboración entre el Banco Mundial y el FMI seguirán siendo un desafío, exigirán una implementacion constante y un compromiso sostenido, sobre todo por parte de los equipos a cargo de los países en cada institución. Expresaron interés en seguir examinando los progresos y acordaron que el siguiente examen debería realizarse en 2007 para poder acumular suficiente experiencia con el marco reforzado de colaboración. Mientras tanto, la colaboración entre las dos instituciones será objeto de exámenes en el contexto de los informes de situación que se preparen sobre cuestiones temáticas.

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