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2. Fortalecimiento del sistema financiero internacional

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 2004
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La creciente integración de la economía mundial en las últimas décadas ha reportado beneficios sustanciales a los países miembros del FMI. No obstante, como demuestran las crisis financieras de los años ochenta y noventa, esta interdependencia económica también ha creado retos nuevos. El FMI los ha enfrentado, en parte, fortaleciendo el marco y reforzando el contenido de la supervisión, que es el principal mecanismo de la institución para ayudar a los países a evitar crisis. Esta función permite al FMI identificar, en colaboración con los países miembros, vulnerabilidades económicas y financieras que pueden provocar crisis, y formular medidas de política que salvaguarden la estabilidad. Además, dado que en la economía global actual las crisis nacionales pueden propagarse a otros países, la supervisión es uno de los medios de que se vale el FMI para cumplir con su cometido de promover la estabilidad económica y financiera a escala internacional.

En el ejercicio 2004, el FMI centró más su atención en los desequilibrios mundiales, las vulnerabilidades y las rigideces estructurales que entorpecen el crecimiento económico y restan capacidad de recuperación a la economía mundial, así como en instrumentos como las evaluaciones de la sostenibilidad de la deuda y el análisis de la fragilidad de los balances. Asimismo, siguió reforzando la supervisión del sector financiero por medio de mecanismos como el Programa de evaluación del sector financiero (PESF), los indicadores de solidez financiera (ISF), las evaluaciones de los centros financieros extraterritoriales y la lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo (esta última actividad dentro del sistema que se conoce también por las siglas ALD/LFT). También ha puesto en marcha una serie de medidas suplementarias para mejorar el marco de supervisión, entre otras, varias que se basan en las recomendaciones de la Oficina de Evaluación Independiente (OEI) (véase la sección 3). Por último, la institución está examinando las modalidades de su relación con los países miembros a fin de elevar al máximo el efecto de la supervisión. El Directorio Ejecutivo seguirá considerando estos y otros temas en el contexto del próximo examen bienal de la supervisión previsto para mediados de 2004.

Dada la importancia de contar con datos puntuales, exactos y completos a efectos de la supervisión, durante el ejercicio el Directorio Ejecutivo realizó varios exámenes de la calidad y puntualidad de los datos que los países miembros presentan a la institución. En consonancia con las cambiantes necesidades del FMI en lo que respecta a la supervisión, el Directorio amplió el número de categorías de datos que deben proporcionar los países miembros y adoptó medidas para fortalecer el marco jurídico de la declaración de datos.

Pese a los grandes esfuerzos que despliegan las autoridades nacionales y la comunidad internacional para evitar crisis, es probable que estas sigan produciéndose, y el FMI seguirá desempeñando una función central para resolverlas. Durante el ejercicio, el Directorio siguió analizando mecanismos que podrían facilitar la rápida y ordenada resolución de crisis. Entre los mecanismos considerados se contaron las cláusulas de acción colectiva, las disposiciones de agregación y un código de conducta voluntario.

Fortalecimiento del marco y el contenido de la supervisión

En las deliberaciones del Directorio celebradas en agosto de 2003, los directores examinaron los retos que enfrenta el FMI en su labor de supervisión, evaluaron las iniciativas que la institución había puesto en marcha para abordarlos e intercambiaron opiniones preliminares sobre la forma de reforzar dichas iniciativas como parte de los preparativos del examen bienal de supervisión en 2004.

Pakistán

En 2001, Pakistán puso en marcha un programa trienal de ajuste respaldado por un acuerdo en el marco del servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza (SCLP). El acuerdo vence en diciembre de 2004.

En el ejercicio 2004, el Directorio Ejecutivo del FMI concluyó el quinto, sexto y séptimo examen de los resultados económicos de Pakistán en el marco del programa respaldado por el SCLP. Además, el FMI envió una misión a Pakistán para proveer asistencia técnica en el ámbito de la gestión del gasto público.

Pakistán ha realizado progresos considerables en poco tiempo. La carga de la deuda pública se ha reducido considerablemente y el país es mucho menos vulnerable a las perturbaciones externas. El crecimiento se ha acelerado en los últimos años y se prevé que ascienda al 6% en 2004. La recuperación fue impulsada por la firme aplicación de políticas financieras y reformas estructurales adecuadas. En el ámbito macroeconómico, los elementos cruciales han sido un ajuste fiscal considerable y una política monetaria orientada a lograr y mantener bajas tasas de inflación. Entretanto, se han realizado algunos avances en el establecimiento de un entorno empresarial más favorable para fomentar el desarrollo del sector privado, para lo cual se realizaron reformas en el régimen impositivo y aduanero, la supervisión bancaria y las principales empresas públicas.

A pesar de estos progresos, una parte importante de la población de Pakistán aún vive por debajo o cerca del umbral de pobreza. El DELP completo de Pakistán, concluido en diciembre de 2003, destaca la necesidad de redoblar esfuerzos para garantizar que el crecimiento económico beneficie a todos, haciendo hincapié en una mayor inclusión social, un mayor acceso de los pobres a los recursos físicos y financieros, y el establecimiento de redes de protección social para los más pobres y más vulnerables.

Actividades de Pakistán y el FMI en el ejercicio 2004
Junio de 2003Concluye el quinto examen del acuerdo de Pakistán en el marco del SCLP.
Octubre de 2003Concluye el sexto y séptimo examen del acuerdo de Pakistán en el marco del SCLP.
Noviembre 2003Pakistán inicia su participación en el SGDD.
Diciembre de 2003Publicación del DELP completo; publicación de la evaluación del módulo estadístico del IOCN de los conjuntos de datos macroeconómicos de Pakistán.
Marzo de 2004El Directorio Ejecutivo del FMI avala el DELP.

Los directores subrayaron que en todos los países miembros es necesario reevaluar periódicamente las condiciones y las políticas en vigor y señalaron que, en el caso de aquellos que adoptan programas respaldados por el FMI, es esencial distanciarse a intervalos regulares del marco del programa para reconsiderar la estrategia económica en la que se sustenta. En el caso de otros países miembros —sobre todo países cuyas políticas tienen repercusiones sistémicas o regionales, o que se han vuelto más vulnerables, enfrentan cambios significativos en las condiciones internas o externas, o presentan deficiencias crónicas que les impiden realizar su potencial de crecimiento— es importante ampliar periódicamente las actividades habituales de supervisión teniendo presente la orientación general del análisis de la institución y de sus recomendaciones de política. Al subrayar que el FMI debe aprovechar plenamente sus conocimientos de las experiencias acumuladas por una amplia gama de países, los directores recomendaron incrementar el número de análisis multinacionales.

Los directores recalcaron que, si bien las consultas periódicas con los países en el marco del Artículo IV son la piedra angular de la supervisión del FMI, una supervisión eficaz exige operar con mayor frecuencia. Asimismo, hicieron hincapié en la necesidad de que las autoridades nacionales reexaminen la idoneidad de sus marcos de política a la luz de los cambios en las condiciones y, en el caso de países con programas respaldados por el FMI, sostengan conversaciones sobre aspectos generales pertinentes para la supervisión y que trascienden de los detalles específicos de la revisión de los programas.

Con base en estas consideraciones generales, los directores estimaron que, en la mayoría de los casos, el marco actual de supervisión, de ponerse en marcha en forma coherente y mejorarse como consecuencia de iniciativas recientes, tiene capacidad para proporcionar evaluaciones regulares y actualizadas de las condiciones y políticas vigentes en los países miembros. Señalaron que se habían adoptado varias medidas para facilitar las reevaluaciones de las estrategias económicas de los países miembros durante las consultas del Artículo IV.

  • Se han adoptado nuevos mecanismos para garantizar que se preste la debida atención a las fragilidades financieras y del balance, manifiestas e incipientes. Estos mecanismos incluyen el marco reforzado de las evaluaciones de la sostenibilidad de la deuda, el PESF y las evaluaciones conexas de la estabilidad del sistema financiero y los informes sobre la observancia de los códigos y normas (IOCN), en los que se pondera en qué medida los países se atienen a ciertas pautas reconocidas a escala internacional.

  • El proceso interno de evaluación del FMI se ha modificado para realzar la importancia de los exámenes independientes de la estrategia que recomiende el departamento regional pertinente. Las modificaciones abarcan consultas iniciales entre los departamentos regionales y funcionales, la incorporación más sistemática de lecciones recogidas de la experiencia de varios países y un mayor énfasis en cuestiones estratégicas.

  • Se han adoptado medidas para aclarar el contenido de fondo de las consultas del Artículo IV en el contexto de un programa. Se han modificado las reglas sobre las fechas de dichas consultas para que puedan celebrarse cuando sea útil reevaluar la estrategia económica. Algunos departamentos regionales han experimentado con otras modalidades de consulta del Artículo IV en países con programas respaldados por el FMI. Sobre la base de resultados preliminares, los directores alentaron a los departamentos regionales a seguir efectuando experimentos de ese tipo, pero subrayaron la necesidad de adoptar un enfoque flexible que se ajuste a las circunstancias de los países miembros y a las limitaciones de recursos de los departamentos.

Los directores observaron que varios procedimientos de supervisión multilateral de alta frecuencia —por ejemplo, las sesiones sobre la evolución de la economía y los mercados mundiales, que se centran en las tendencias en los países miembros y mercados emergentes más grandes; las reuniones informales sobre aspectos nacionales, y las sesiones informales sobre países específicos que el Directorio convoca en forma ad hoc— podrían integrarse en las consultas del Artículo IV que se celebren con los países. Asimismo, los directores se refirieron a las evaluaciones periódicas de la vulnerabilidad creadas en mayo de 2001 que ofrecen un mecanismo para estudiar en forma independiente los riesgos clave en cada país.

Los directores consideraron que la franqueza y la transparencia son dimensiones esenciales de la supervisión y tomaron nota de las medidas adoptadas para mejorar la calidad de la información proporcionada al Directorio Ejecutivo y para hacer que los países aprueben la publicación de los informes del personal técnico. Asimismo, señalaron que el personal técnico debe mejorar la comunicación con las autoridades nacionales y lograr una mayor participación de la sociedad civil en los países.

Poner en marcha el marco de supervisión sistemáticamente en todos los países miembros ha sido una tarea difícil para el FMI, en gran parte porque dicho marco ha evolucionado sustancialmente en los últimos años. Los directores consideraron que los retos se concentran en los siguientes ámbitos: la disponibilidad de datos, el realismo de los marcos hipotéticos de referencia, el análisis de marcos hipotéticos alternativos, la integración de la supervisión bilateral y multilateral, la atención prestada a los efectos de contagio sistémicos y regionales provocados por políticas internas, la pronta integración de las evaluaciones de vulnerabilidad, las repercusiones de la evolución de los mercados internacionales de capital, la evaluación de mecanismos que amortiguan las perturbaciones, el seguimiento de las recomendaciones formuladas en el marco del PESF y los IOCN, y la contratación de expertos externos.

El mantenimiento de un grado razonable de estabilidad en la supervisión ayudaría al FMI a hacer frente a estos problemas de implementación y contribuiría a fortalecer su función supervisora. Al mismo tiempo, los directores subrayaron que el proceso de la supervisión debe seguir evolucionando para reflejar las enseñanzas de la experiencia acumulada y los cambios en el entorno internacional, y consideraron que había margen para adoptar nuevas medidas que fortalezcan la supervisión.

Los miembros del Directorio respaldaron una propuesta para reevaluar la supervisión en los países de bajo ingreso a la luz de los mecanismos que ofrecen los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza y los acuerdos respaldados en virtud del servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza (SCLP) (véase la sección 4 de este informe). En general, consideraron que tendría mérito reexaminar cómo la supervisión que ejerce la institución podría contribuir en mayor medida a crear condiciones propicias para alcanzar un crecimiento alto y sostenido en esos países.

Fortalecimiento de las herramientas analíticas

El FMI está perfeccionando sus herramientas analíticas para detectar vulnerabilidades en una etapa inicial, en el sector financiero inclusive, prestando mayor atención a las deficiencias de los balances en el contexto de flujos internacionales de capital cuantiosos y volátiles, y examinando cuestiones contables relacionadas con la inversión pública.

Evaluaciones de la sostenibílidad de la deuda

En junio de 2002, como parte de los esfuerzos del FMI para evitar y resolver crisis, el Directorio Ejecutivo dio su visto bueno a un nuevo marco para evaluar la sostenibilidad de la deuda pública y externa de los países. Dichas evaluaciones sustentan el asesoramiento en materia de políticas que la institución brinda en el contexto de la supervisión y los programas que respalda. El nuevo marco tiene por objeto ofrecer un mayor grado de coherencia y rigor en el análisis de la sostenibílidad, particularmente por medio de explicaciones minuciosas de la base utilizada para elaborar las proyecciones, y sometiendo dichas proyecciones sistemáticamente a pruebas de sensibilidad. En la fecha en que el Directorio discutió este asunto, se reconoció que este enfoque no estaba totalmente definido.

En julio de 2003, los directores examinaron la aplicación del marco y consideraron posibles mejoras metodológicas.

Señalaron la necesidad de preparar evaluaciones realistas y creíbles de la sostenibilidad de la deuda para poder efectuar una supervisión eficaz y tomar decisiones informadas sobre el uso de los recursos del FMI. La sostenibilidad de la deuda depende de una combinación de factores que abarcan la evolución macroeconómica, las restricciones políticas y sociales del ajuste, y la disponibilidad y el costo de financiamiento privado y oficial. Por lo tanto, la dinámica de la deuda debe sopesarse teniendo en cuenta una serie de indicadores como el nivel, la composición y las características del endeudamiento; la posibilidad de mantener infinitamente el superávit primario necesario para estabilizar la dinámica de la deuda, y el posible riesgo de renovación de deudas que conllevan las necesidades de financiamiento. Asimismo, los directores subrayaron la importancia de comprender cabalmente el punto de vista de los mercados y de adoptar estrategias acertadas de gestión de la deuda.

En el último año, el número de evaluaciones de la sostenibilidad de la deuda basadas en el marco estándar fue aumentando progresivamente, llegando a ser habituales en el contexto de las solicitudes de recursos de la Cuenta de Recursos Generales y las consultas del Artículo IV con países cuyo acceso a los mercados es significativo. En general los directores convinieron en que las evaluaciones habían contribuido a que las proyecciones de la dinámica de la deuda fuesen más realistas.

Recuadro 2.1¿Qué es el enfoque del balance?

Al procurar evaluar la salud financiera de los países los analistas han examinado principalmente las variables de flujo, como el PIB anual, la balanza en cuenta corriente y los saldos fiscales. Después de las crisis de la cuenta de capital de los años noventa, los observadores se dieron cuenta de que podrían haberse detectado señales de problemas inminentes si se hubiesen examinado más detenidamente los balances de los países y, concretamente, prestado mayor atención a los descalces entre el saldo de los activos de los países y su saldo de pasivos, es decir, a los desequilibrios de saldos. Por ejemplo, ¿era mayor la deuda a corto plazo denominada en moneda extranjera que las reservas de divisas?

El enfoque del balance para la prevención y solución de crisis comienza con un examen del balance externo consolidado de un país, es decir, de las deudas externas que el gobierno de un país, sus bancos, sus empresas y sus hogares tienen en relación con los activos externos (principalmente las reservas internacionales líquidas). Asimismo, debe prestarse detenida atención a los balances de sectores individuales porque las asimetrías a nivel sectorial podrían no figurar en el estado consolidado. Estos balances sectoriales suelen estar vinculados entre sí de tal modo que si un sector tiene dificultades para atender el servicio de su deuda, se deteriorarán los activos de un segundo sector, el cual, a su vez, puede tener dificultades para rembolsar a sus acreedores.

Si bien expresaron satisfacción por el prometedor comienzo del marco de análisis de sostenibilidad de la deuda, los directores coincidieron en que había margen para efectuar mejoras. Concretamente, las evaluaciones de la sostenibilidad de la deuda aún no se integran como corresponde en el resto del análisis que realiza el personal técnico y las conversaciones sobre políticas que mantiene con las autoridades nacionales. La experiencia acumulada hasta la fecha indica que las proyecciones de referencia se caracterizan por un sesgo excesivamente optimista.

Contra este telón de fondo, los directores consideraron positivas las modificaciones y mejoras para facilitar la interpretación de los análisis de sostenibilidad de la deuda y su integración en los informes del personal técnico. En particular, respaldaron el uso de distintos marcos hipotéticos basados en las circunstancias específicas de los países —incluido uno en el cual las políticas no se modifican— para destacar las vulnerabilidades principales de las proyecciones de referencia con respecto a las cuales podrían contemplarse medidas correctivas.

Los directores observaron que los pasivos contingentes, sobre todo los que guardan relación con el posible costo de la reestructuración del sector financiero, suelen provocar aumentos del endeudamiento público pero reconocieron las dificultades inherentes que se presentan al intentar cuantificar dichos pasivos. Recalcaron la necesidad de adoptar un enfoque flexible “caso por caso” y alentaron a las autoridades nacionales a proporcionar información pertinente que ayude a afinar las estimaciones de los pasivos contingentes en el contexto de las misiones del PESF y las consultas del Artículo IV.

Los directores convinieron en que las evaluaciones de la sostenibilidad de la deuda deben volverse parte integral de los análisis en los que se sustentan los informes del personal técnico e indicaron que posiblemente tendrían que efectuarse nuevas mejoras. Destacaron la importancia de seguir desplegando esfuerzos para garantizar que los mercados y las autoridades nacionales comprendan los aspectos técnicos del marco, y que estas últimas participen en las discusiones sobre la evaluación de la sostenibilidad de la deuda.

(Véase el análisis del Directorio sobre la sostenibilidad de la deuda de los países de bajo ingreso en la sección 4.)

El enfoque del balance

Las crisis financieras de mediados y fines de los años noventa apuntan a la necesidad de complementar en forma sistemática el análisis tradicional del FMI basado en los flujos con un examen de las variables de saldos que figuran en los balances de los países (véase el recuadro 2.1). Los descalces de los balances —de monedas, vencimientos y stock de capital— pueden facilitar la medición de los riesgos cambiarios, de tasas de interés y de renovación a los que están expuestos los países. El FMI está empleando el enfoque del balance para examinar la forma en que la composición de la deuda pública y los descalces más generales en los balances pueden sumarse a las causas de las crisis financieras, y cómo esos factores deben tenerse en cuenta al evaluar si son o no suficientes las reservas.

Durante el ejercicio, el FMI procuró mejorar su análisis de los balances del sector público y del sector privado. Las autoridades de los países adelantados ya utilizan el enfoque del balance (por ejemplo, en el examen de la estabilidad financiera que realiza el Banco de Inglaterra) y analizan con el FMI los riesgos que se identifican durante las consultas del Artículo IV. El FMI aplicó ese enfoque en las consultas del Artículo IV con Tailandia (2002) y Perú (2004) y ha iniciado una labor similar con otros países miembros. Se ha efectuado un análisis bastante detallado de los balances del sector empresarial de varias economías de mercados emergentes, y en un capítulo de la edición de Perspectivas de la economía mundial de abril de 2004 se evaluaron los riesgos planteados por los auges del crédito.

El enfoque del balance fue considerado por el Directorio Ejecutivo durante seminarios informales que tuvieron lugar en julio de 2003 y marzo de 2004. Si bien estimaron que es un enfoque analítico valioso para estudiar las vulnerabilidades, exige muchos datos y el costo en recursos es muy alto. La mayor parte de los directores opinó que complementa el análisis tradicional basado en los flujos. En general respaldaron una integración prudente y por etapas del enfoque del balance en las operaciones de la institución, pero no la adopción del análisis del balance en toda su extensión como requisito estándar de la supervisión. En consecuencia, por el momento, y dadas las restricciones de recursos, la labor del FMI sobre el análisis del balance se centrará en países de mercados emergentes aplicando un enfoque que tenga en cuenta los riesgos.

Inversión pública y política fiscal

El FMI ha seguido estudiando formas de ayudar a los países miembros a reducir vulnerabilidades y también, dentro del ámbito de su mandato, a fomentar el crecimiento. Estas dos tareas están estrechamente relacionadas, no sólo porque las vulnerabilidades amenazan con provocar inestabilidad, poniendo en peligro el crecimiento, sino también porque un crecimiento insuficiente puede comprometer la sostenibilidad de la deuda externa y la deuda pública.

En un seminario informal en abril de 2004, los directores examinaron cuestiones contables y de política fiscal relacionadas con la inversión pública, a fin de encontrar formas de proteger la inversión en infraestructura cuando se requiere un ajuste fiscal. Subrayaron la importancia de garantizar que la concesión de crédito sea compatible con la estabilidad macroeconómica y la sostenibílidad de la deuda, y la necesidad de efectuar un riguroso análisis de los costos y beneficios de los proyectos. Asimismo, recalcaron que la inversión en infraestructura debe mantenerse, en la medida de lo posible, sujeta a estas restricciones. Aunque el análisis debe seguir centrándose principalmente en el saldo fiscal global y en la deuda pública bruta, debe prestarse atención a los saldos corrientes y ajustados en función del ciclo. Además, deben excluirse de los indicadores y las metas fiscales las operaciones de las empresas públicas administradas con criterio comercial. Las pautas preliminares propuestas por el personal técnico para identificar a esas empresas públicas fueron ampliamente avaladas y seguirán estudiándose.

Los directores estimaron que las asociaciones entre los sectores público y privado podrían atraer capital privado para la inversión en infraestructura y que darían más eficiencia a la acumulación de activos y la prestación de servicios. Al mismo tiempo, señalaron que debe examinarse detenidamente la función de estas asociaciones, y sus riesgos fiscales deben reflejarse en forma transparente en las cuentas públicas.

El FMI está examinando el marco de contabilidad de la inversión pública y ha propuesto enfoques que salvaguardan el financiamiento de obras de infraestructura, permiten la exclusión de los indicadores y metas fiscales de las empresas públicas que operan con criterios comerciales y aclaran el tratamiento contable de las asociaciones entre los sectores público y privado. Se han comenzado estudios piloto de casos (en Brasil, Chile, Colombia y Perú) para afinar esos enfoques. Se espera que el Directorio Ejecutivo analice los resultados de los estudios piloto a principios del próximo año.

Cuestiones sistémicas

El FMI sigue empeñado en encontrar maneras de actuar en forma más incisiva en sus ámbitos básicos de competencia. En noviembre de 2003, el Directorio Ejecutivo celebró una reunión en la que examinó los regímenes cambiarios, y planteó que era necesario matizar el enfoque “bipolar” de los tipos de cambio —según el cual deben ser inflexiblemente fijos o de libre flotación— en reconocimiento de que aumentan los beneficios de la flexibilidad cambiaria a medida que se intensifica el desarrollo económico e institucional. Los directores hicieron hincapié en que la política macroeconómica y estructural debe ser compatible con el régimen cambiario escogido.

En marzo de 2004, el Directorio analizó las repercusiones para la supervisión del informe de la Oficina de Evaluación Independiente sobre el ajuste fiscal en los programas que respalda el FMI. El plan de acción que examinó el Directorio tiene por objeto garantizar que, en países donde es prioritaria la reforma fiscal estructural e institucional, este ámbito sea objeto de una atención apropiada en la supervisión.

Asimismo, el FMI, junto con el Banco Mundial, está ayudando a respaldar una mayor cooperación internacional en materia de comercio exterior, intensificando su supervisión de la política de comercio, sobre todo en países donde dicha política reviste importancia fundamental para el sistema de comercio mundial, y prestando especial atención a la ampliación del acceso a los mercados (véanse las secciones 3 y 4, en las que se analizan otros acontecimientos relacionados con el comercio exterior).

Estabilidad del sector financiero

Se ha procurado intensificar aún más la supervisión del sector financiero debido a la función que desempeña en la creación y transmisión de vulnerabilidades. Actualmente la supervisión de este sector se considera un componente básico de las consultas que se realizan con los países en el marco del Artículo IV. Asimismo, el FMI está perfeccionando mecanismos como el Programa de evaluación del sector financiero y los indicadores de solidez financiera. Consciente de los riesgos que los centros financieros extraterritoriales podrían plantear para el sistema financiero internacional, y de la importancia de luchar en forma decidida contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo, en el ejercicio 2004 el Directorio avaló la propuesta de realizar evaluaciones de esos centros y de los regímenes que permiten esas actividades ilícitas, como parte fundamental de la labor del FMI.

Programa de evaluación del sector financiero

Este programa, creado en colaboración con el Banco Mundial, sigue siendo el principal mecanismo para identificar vulnerabilidades en la supervisión y regulación del sector financiero a nivel nacional y formular programas que fortalezcan dicho sector. Los equipos encargados del PESF (personal técnico del FMI y el Banco Mundial, expertos de bancos centrales, entidades nacionales de supervisión y organismos normativos internacionales) realizan verificaciones de gran alcance de los sistemas financieros, que incluyen toda la gama de instituciones financieras; mercados financieros; sistemas de pago, y marcos reglamentarios, jurídicos y de supervisión. Dichos equipos emplean una serie de herramientas analíticas (entre ellas las pruebas de esfuerzo y los indicadores de solidez financiera) para examinar el sector financiero, evaluar cómo se controla el riesgo, sopesar posibles necesidades de asistencia técnica y ayudar a los países a establecer un orden de prelación en sus respuestas de política.

Además de proporcionar antecedentes importantes para fines de la supervisión, el PESF es un mecanismo para fortalecer las instituciones del sector financiero. El FMI está colaborando con el Banco Mundial para ampliar la cobertura de aspectos que guardan relación con el desarrollo en el marco del PESF y ha intensificado sus actividades de investigación y asesoramiento en materia de políticas en ámbitos como el desarrollo de los mercados de valores y de derivados financieros. Asimismo, se está procurando estrechar los vínculos entre el PESF y otras actividades que el Banco Mundial y el FMI realizan en el sector financiero, especialmente en el seguimiento de la asistencia técnica. El nuevo Acuerdo de Capital de Basilea, Basilea II, será un tema central en el PESF y en la asistencia técnica.

Aproximadamente la mitad de los países miembros del FMI han sido objeto de un PESF. Por esa razón, de conformidad con las recomendaciones del examen que el Directorio realizó en marzo de 2003, y a fin de liberar recursos para efectuar actividades de seguimiento y actualización en el marco del PESF, se ha reducido en un cuarto el número de evaluaciones, a 18 por año, y se ha adoptado un enfoque más selectivo con respecto a la preparación de los informes sobre la observancia de los códigos y normas.

En el ejercicio 2005, la Oficina de Evaluación Independiente realizará una evaluación del PESF y las evaluaciones conexas de la estabilidad del sistema financiero.

Indicadores de solidez financiera

La labor permanente del FMI para elaborar indicadores de solidez financiera (ISF) apoya las actividades encaminadas a fortalecer los cimientos analíticos de las evaluaciones de la estabilidad del sistema financiero. Los ISF se emplean para evaluar la solidez de las instituciones financieras e identificar vulnerabilidades en el sector de las empresas y los hogares que podrían plantear riesgos para la estabilidad del sistema financiero (véase el cuadro 2.1).

Cuadro 2.1Indicadores de solidez financiera básicos y recomendados
Básicos
Instituciones de depósito
Nivel adecuado de recursos propiosRazón capital reglamentario/activos ponderados en función del riesgo

Razón capital reglamentario tramo I/activos ponderados en función del riesgo

Razón préstamos en mora deducidas las reservas para pérdidas/capital
Calidad de los activosPréstamos en mora como proporción del total de préstamos brutos

Distribución sectorial de los préstamos
Ganancias y rentabilidadRendimiento de los activos

Rendimiento del capital propio

Razón margen de interés/ingreso bruto

Razón gastos excluidos intereses/ingreso bruto
LiquidezActivos líquidos como proporción del total de activos (coeficiente de activos líquidos)

Razón activos líquidos/pasivos a corto plazo
Sensibilidad al riesgo de mercadoRazón posición abierta neta en moneda extranjera/capital
Recomendados
Instituciones de depósitoRazón capital/activos

Distribución geográfica de los préstamos

Razón posición acreedora bruta en derivados financieros/capital

Razón posición deudora bruta en derivados financieros/capital

Ingreso de operaciones como proporción del ingreso total

Gastos de personal como proporción de los gastos excluidos intereses

Diferencial entre las tasas activa y pasiva de referencia

Diferencial entre la tasa interbancaria máxima y mínima

Razón depósitos de clientes/préstamos totales (no interbancarios)

Préstamos en moneda extranjera como proporción del total de préstamos

Pasivos en moneda extranjera como proporción del total de pasivos

Razón posición abierta neta en participaciones de capital/capital

Razón exposición crediticia amplia/capital
Liquidez de mercadoDiferencial promedio entre el precio de compra y el precio de venta en el mercado de valores1

Promedio del volumen de negocios diario del mercado de valores1
Instituciones financieras no bancariasActivos como proporción del total de activos del sistema financiero

Razón activos/PIB
Sector empresarialRazón deuda total/capital propio

Rendimiento del capital propio

Razón ganancias/gasto por intereses y principal

Razón riesgo cambiario neto/capital propio

Número de solicitudes de protección contra acreedores
HogaresRazón deuda de hogares/PIB

Razón servicio de la deuda y pagos de principal de los hogares/ingreso
Mercados inmobiliariosPrecios de los bienes raíces

Préstamos inmobiliarios residenciales como proporción del total de préstamos

Préstamos inmobiliarios comerciales como proporción del total de préstamos

O en otros mercados de más pertinencia para la liquidez bancaria, como el mercado de cambios.

O en otros mercados de más pertinencia para la liquidez bancaria, como el mercado de cambios.

En junio de 2003, el Directorio Ejecutivo avaló la intensificación de los esfuerzos para promover la compilación y divulgación de ISF y realzar su función en el análisis de la estabilidad financiera. Los directores consideraron que los ISF son mecanismos clave que acrecientan la eficacia global de la supervisión, incrementan la transparencia y la estabilidad del sistema financiero y fortalecen la disciplina de mercado. Elogiaron los resultados alcanzados en tres ámbitos desde que el Directorio autorizó los conjuntos de indicadores “básicos” y “recomendados” en junio de 2001: la publicación, en inglés, del borrador de la Guía de compilación de los ISF; el progreso sustancial en la tarea de fomentar el uso de los ISF en el análisis macroprudencial, y los esfuerzos para seguir desarrollando el papel de los ISF en la función de supervisión.

Los directores señalaron que si bien los ISF varían de un país a otro, debido a diferencias en las normas de contabilidad y de supervisión bancaria, y en función del grado de desarrollo del sector financiero, estimaron que la convergencia hacia normas contables de aceptación internacional debería facilitar la comparación de datos.

Recomendaron utilizar los ISF y las pruebas de esfuerzo en la supervisión macroprudencial. Indicaron que esas pruebas pueden ser especialmente valiosas para evaluar el riesgo de mercado, pero advirtieron que no deben sustituir a los ISF sino complementarlos.

Los directores consideraron que el marco analítico de evaluación de la estabilidad financiera que propuso el personal técnico es un mecanismo útil para integrar la supervisión macroprudencial, el análisis de los vínculos macrofinancieros y la supervisión de las condiciones macroeconómicas. Señalaron que los vínculos macrofinancieros pueden variar de un país a otro, y convinieron en que se profundizara el análisis para arrojar luz sobre dichos vínculos, estudiando sobre todo el papel del funcionamiento de los mercados financieros y los vínculos transfronterizos, e identificar los datos necesarios para evaluarlos.

Aunque reconocieron las restricciones de recursos que enfrentan los países, los directores los alentaron a compilar, en forma continua, por lo menos un conjunto básico de ISF. Respaldaron las propuestas de evaluar la capacidad de los países para compilar ISF y de ayudarlos a desarrollar dicha capacidad. En general, respaldaron la preparación de una nota de orientación sobre el seguimiento del sector financiero, incluido el uso de los ISF, y el continuo desarrollo de una base de datos operativa sobre los ISF.

A fin de respaldar los esfuerzos de compilación de los países, los directores apoyaron la propuesta de que el FMI, con asistencia de otros organismos internacionales, lleve a cabo un ejercicio práctico para supervisores y estadísticos sobre compilación coordinada, una vez que se finalice la guía en el segundo semestre de 2004. Se prevé que participarán unos 60 países.

Los directores esperan poder evaluar los avances del programa de trabajo sobre los ISF en unos dos años.

Evaluaciones de los centros financieros extraterritoriales

En noviembre de 2003, el Directorio examinó el programa de evaluación de los centros financieros extraterritoriales. Expresó satisfacción por los significativos avances obtenidos desde que se puso en marcha en 2000. Desde entonces, de las 44 jurisdicciones con las que se puso en contacto el FMI, 41 de ellas han sido objeto de evaluaciones iniciales. Dichas evaluaciones se actualizarán en cuatro o cinco años, y se prevé que entre tanto se efectuarán evaluaciones centradas en el riesgo, en la medida que haga falta, para responder a inquietudes específicas.

Los directores expresaron satisfacción por las mejoras de los sistemas reglamentarios y de supervisión de una serie de centros financieros extraterritoriales como consecuencia del programa, pero señalaron que en muchos de ellos es especialmente necesario ocuparse del sector no bancario.

El Directorio subrayó que el cometido del FMI y su pericia en este ámbito deben seguir orientando su participación y que, en el futuro, el programa deberá basarse en los siguientes cuatro elementos generales:

  • Un seguimiento regular de las actividades de los centros financieros extraterritoriales y del cumplimiento con las normas de supervisión.

Recuadro 2.2El programa piloto de evaluación del sistema ALD/LFT

Durante el período de 12 meses que finalizó en octubre de 2003, el FMI y el Banco Mundial, en colaboración con el Grupo de Acción Financiera sobre el Blanqueo de Capitales (GAFI) y organismos regionales que persiguen objetivos similares, pusieron en marcha un programa piloto de evaluación de las actividades de lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo en 41 jurisdicciones. Todas estas evaluaciones se efectuaron utilizando una metodología en común basada en las 40 recomendaciones originales del GAFI más las 8 recomendaciones especiales sobre el financiamiento del terrorismo (40 + 8). El FMI llevó a cabo 20 de estas evaluaciones, el Banco Mundial realizó 6, y 7 fueron realizadas conjuntamente por ambos organismos. El GAFI y los organismos regionales con objetivos similares estuvieron a cargo de las 8 evaluaciones restantes. Los informes sobre la observancia de los códigos y normas (IOCN) de todas las evaluaciones piloto se han finalizado, o se hallan en curso y, con el consentimiento de las autoridades nacionales, se divulgarán en el sitio del FMI en Internet.

A fin de ayudar a los países a corregir deficiencias en sus regímenes ALD/LFT, el volumen de asistencia técnica que proporcionan el FMI y otros donantes ha aumentado muy significativamente. En los dos últimos años, se ejecutaron 85 proyectos de asistencia técnica en favor de 63 países específicos, y 32 proyectos regionales que beneficiaron a más de 130 países.

En respuesta a estas evaluaciones, las tareas prioritarias del FMI y del Banco Mundial han sido brindar asesoramiento en la redacción de legislación, ofrecer respaldo a unidades de inteligencia financiera y capacitar a los supervisores del sector financiero. Los mayores avances corresponden a la modernización de los marcos jurídico e institucional. La contratación y capacitación del personal de los organismos de supervisión y policiales son procesos a más largo plazo que exigen recursos suplementarios en los países en cuestión. Dado que el FMI es solo uno de muchos proveedores de asistencia técnica, la estrecha colaboración con otros donantes seguirá siendo la característica distintiva de la labor del FMI en la lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo.

  • Más transparencia en los sistemas de supervisión y las actividades de los centros financieros extraterritoriales.

  • Asistencia técnica en colaboración con los donantes bilaterales y multilaterales.

  • Colaboración con entidades de normalización y supervisión nacionales y extraterritoriales para fortalecer las normas y fomentar el intercambio de información.

Los directores hicieron hincapié en que la participación en las evaluaciones y el seguimiento de los centros financieros extraterritoriales debe seguir siendo voluntaria.

Un seguimiento continuo de los centros financieros extraterritoriales ayudará a garantizar que las jurisdicciones que se administran eficazmente mantengan prácticas de supervisión adecuadas y que las otras jurisdicciones avancen en el establecimiento de sistemas de supervisión. Los directores alentaron a todas las jurisdicciones a consentir a la publicación de sus informes, e indicaron la conveniencia de hacerlo, ya que de lo contrario enviarían una señal negativa al mercado. Aunque subrayaron que todos los centros financieros extraterritoriales deberán cumplir con normas internacionales mínimas de reglamentación financiera, hicieron hincapié en que el FMI no debe establecer normas de supervisión financiera. Los directores reconocieron que los mecanismos de intercambio de información son cruciales para la supervisión transfronteriza eficaz y, en este contexto, indicaron que el FMI debería ayudar a fortalecer esos mecanismos mediante una mayor colaboración con las entidades de normalización y supervisión.

Los directores estuvieron de acuerdo en que el personal técnico debe seguir proporcionando información actualizada sobre el programa de centros financieros extraterritoriales y que el Directorio debe realizar su próximo examen del programa en dos o tres años.

La lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo

En su examen de marzo de 2004 sobre el programa piloto a 12 meses de evaluaciones de las actividades de ALD/LFT realizadas conjuntamente por el Banco Mundial y el FMI (véase el recuadro 2.2), el Directorio respaldó la adopción de las 40 + 8 recomendaciones del Grupo de Acción Financiera sobre el Blanqueo de Capitales (GAFI) como la nueva y más amplia pauta para esas evaluaciones. El Directorio decidió ampliar las labores de evaluación y asistencia técnica de la institución en materia de ALD/LFT para que abarque todo el alcance de las recomendaciones ampliadas.

Los directores expresaron satisfacción por la participación del GAFI y de organismos con objetivos similares en el programa piloto y subrayaron la importancia de coordinar la labor del Banco Mundial y del FMI con las actividades de esas entidades para evitar la duplicación de esfuerzos.

Esperan poder recibir 1) un examen completo de las evaluaciones, y de la medida en que se ajustan a los principios de los IOCN, en unos 18 meses, y 2) un examen exhaustivo de la eficacia global del programa del Banco Mundial y del FMI, en aproximadamente tres años.

Los directores señalaron que el programa piloto había alcanzado sus objetivos iniciales. Había generado considerable interés a escala mundial en el sistema ALD/LFT y dado lugar a un volumen sustancial de asistencia técnica en ese ámbito. Consideraron alentador que la mayoría de las jurisdicciones respondieran positivamente a las evaluaciones. Alabaron el grado de cumplimiento generalmente elevado de los países de ingreso más alto y mediano con las recomendaciones del GAFI, e indicaron que a muchos países de ingreso más bajo les resulta difícil adoptar las normas del GAFI, en parte debido a limitaciones de recursos. Aunque observaron que el grado de cumplimiento con las 8 recomendaciones especiales sobre el financiamiento del terrorismo establecidas en 2001 era, por lo general, mayor que para las 40 recomendaciones originales del GAFI, los directores celebraron que las jurisdicciones estén más conscientes de la necesidad de contar con marcos legislativos e institucionales sólidos en este ámbito, y subrayaron que la asistencia técnica es un elemento clave para incrementar el grado de cumplimiento internacional con las normas del GAFI. Concretamente, expresaron satisfacción por el significativo volumen y la mayor asistencia que el FMI brinda para la redacción de leyes, el respaldo a entidades de supervisión, el establecimiento de unidades de inteligencia financiera y la capacitación.

En vista del éxito del programa piloto y de la importancia de la labor en el sistema ALD/LFT, los directores acordaron que debería formar parte de la labor habitual del FMI y que las evaluaciones de esa actividad, independientemente de que las realice el FMI, el Banco Mundial, el GAFI o un organismo similar, deberán seguir incluyéndose en todos los informes relacionados con el PESF y los centros financieros extraterritoriales. Los directores estuvieron de acuerdo sobre la importancia de seguir colaborando con el GAFI. Se prevé que entre el GAFI y los organismos similares se realicen evaluaciones de 15 a 20 países por año.

Al considerar las opciones para avanzar en la labor del FMI en relación con el sistema ALD/LFT, la mayoría de los directores se mostraron a favor de la proposición de que el FMI rinda plena cuenta de su actuación, junto con el Banco Mundial, en las evaluaciones de las medidas de ALD/LFT y en el suministro de asistencia técnica, incluso en los sectores de los que previamente se ocupaban expertos independientes en el tema.

Divulgación de información al FMI y al público

En el ejercicio 2004 se siguió avanzando progresivamente en la divulgación de datos al FMI y en la publicación de datos por parte de la institución.

Recuadro 2.3Revisiones del marco de divulgación de datos del FMI

De conformidad con la Sección 5 del Artículo VIII del Convenio Constitutivo del FMI, los países miembros están obligados a proporcionar ciertos datos al FMI. En 1995 se convino en que debía alentarse a los países miembros a divulgar al FMI, sobre una base voluntaria y en el contexto de la supervisión, información sobre “indicadores estadísticos básicos” además de la información exigida en virtud de la Sección 5 del Artículo VIII. En enero de 2004, el Directorio decidió, primero, ampliar las categorías de datos que los países miembros estarían obligados a proporcionar en el marco de la Sección 5 del Artículo VIII y, segundo, establecer un procedimiento para controlar el cumplimiento con esa obligación. La lista ampliada de datos que los países miembros estarán obligados a suministrar al FMI a partir del 31 de enero de 2005 corresponde a los indicadores estadísticos básicos. En marzo de 2004, el Directorio decidió llamarlos “indicadores comunes necesarios para la supervisión” y, de conformidad con la decisión de enero de 2004, su notificación al FMI es de carácter obligatorio.

El marco de divulgación de datos al FMI a efectos de la supervisión se sustenta en el Convenio Constitutivo (concretamente, la Sección 5 del Artículo VIII) y en las decisiones pertinentes del Directorio Ejecutivo, y se basa en un enfoque cooperativo. El marco actual, establecido en 1995, consta de tres componentes: 1) un conjunto común de datos, que todos los países miembros proporcionan al FMI, y datos complementarios que se declaran, en la medida que haga falta, de acuerdo con las circunstancias de cada país; 2) la evaluación del FMI sobre la calidad de los datos proporcionados y, si procede, del efecto de posibles deficiencias y la forma en que éstas podrían corregirse, y 3) un enfoque escalonado para hacer frente a los casos extraordinarios en que los países miembros se muestran renuentes a proporcionar los datos que exige la supervisión (véase el recuadro 2.3).

En tres deliberaciones que tuvieron lugar en el ejercicio, el Directorio examinó y profundizó su análisis de estos temas relacionados con la divulgación de datos: la iniciativa sobre normas de datos, el marco jurídico y el marco actual.

Iniciativas sobre normas de datos

En julio de 2003, el Directorio Ejecutivo concluyó su quinto examen de las iniciativas del FMI sobre normas de datos (véase el recuadro 2.4). Los directores analizaron la evolución de las Normas Especiales para la Divulgación de Datos (NEDD) y del Sistema General de Divulgación de Datos (SGDD), propuestas para actualizarlos de modo que sigan siendo pertinentes y reflejen los cambios en las prácticas óptimas internacionales, planes para efectuar el seguimiento de los módulos de datos de los IOCN, mejoras del Marco de Evaluación de la Calidad de los Datos (MECAD), y la integración de las iniciativas sobre normas de datos en el Programa de Evaluación de la Calidad de los Datos.

Los directores expresaron gran satisfacción por el aporte significativo de las normas de datos a la compilación, divulgación, calidad y transparencia de los datos de los países y consideraron que el avance continuo en este ámbito constituye un pilar clave de la supervisión y la prevención de crisis. (Actualmente, por ejemplo, todos los países suscriptores de las NEDD cumplen con los requisitos de la planilla de declaración de datos sobre las reservas internacionales y la liquidez en moneda extranjera, así como sobre la posición de inversión internacional; muchos suscriptores envían más información de la requerida con respecto a esta última.) Hicieron hincapié en la importante función que el FMI ha asumido como organismo normativo y en la prestación de asistencia técnica para resolver problemas relacionados con los datos. Los directores respaldaron la estrategia global encaminada a fomentar la transparencia de la información incrementando la participación de los países miembros en las iniciativas sobre normas de datos y procurando estar al tanto de las prácticas internacionales óptimas. Recomendaron mantener el proceso consultivo con los países miembros y otras instituciones y recalcaron la importancia del carácter voluntario de las iniciativas sobre normas de datos.

Los directores también subrayaron la función de las NEDD como catalizador para movilizar y coordinar la asistencia técnica que brindan el FMI, el Banco Mundial y otros donantes. Expresaron satisfacción por el respaldo que algunos donantes bilaterales proporcionan a actividades de asistencia técnica y alentaron a otros donantes a hacer lo mismo. En vista de la ampliación del número de participantes en las NEDD y del continuo interés de otros países en suscribirse a las mismas, los directores hicieron hincapié en la importancia de aprovechar al máximo los recursos disponibles.

Recuadro 2.4Las iniciativas sobre normas de datos y los IOCN

Las iniciativas del FMI sobre normas de datos tienen por objeto incrementar la disponibilidad pública de estadísticas fiables, puntuales y completas, contribuyendo de ese modo a la aplicación de políticas macroeconómicas sólidas y al mejor funcionamiento de los mercados financieros.

Normas Especiales para la Divulgación de Datos (NEDD). Las NEDD, creadas en 1996, son normas voluntarias mediante las cuales los suscriptores —países que tienen o procuran tener acceso al mercado— se obligan a cumplir con niveles internacionalmente aceptados de cobertura, frecuencia y puntualidad de los datos. Los suscriptores también convienen en publicar calendarios de divulgación de datos y adoptar buenas prácticas con respecto a la integridad y calidad de los datos y el acceso del público a los mismos. Deben proporcionar información acerca de sus prácticas de divulgación en la Cartelera Electrónica de Divulgación de Datos (CEDD) en Internet http://dsbb.imf.org. Asimismo, deben mantener un sitiola página de datos nacionales resumidosen Internet en el que figuran sus datos y que está electrónicamente vinculado a la CEDD. Los suscriptores de las NEDD empezaron a notificar los datos obligatorios sobre la deuda externa en septiembre de 2003. Al 30 de abril de 2004 había 57 países suscritos a las Normas Especiales para la Divulgación de Datos.

Sistema General de Divulgación de Datos (SGDD). El SGDD es un sistema integral para países que no tienen acceso al mercado pero están interesados en mejorar la calidad de su sistema estadístico nacional. Como la participación es voluntaria, pueden avanzar a su propio ritmo, pero contando con un marco detallado que promueva el uso de principios metodológicos aceptados a escala internacional, la adopción de prácticas de recopilación rigurosas y formas de realzar el profesionalismo de los sistemas nacionales. Los 70 países miembros del FMI que participaban en el SGDD al 30 de abril de 2004 proporcionan metadatos que se publican en la CEDD, en los que se describen sus prácticas de compilación y divulgación de datos, así como planes detallados para efectuar mejoras.

Informes sobre la observancia de los códigos y normas (IOCN). Los IOCN son evaluaciones del cumplimiento de cada país con una de las doce normas centrales y conexas que contribuyen a la labor operativa del FMI y del Banco Mundial. Los informes, que se publican en un 70% de los casos, abarcan tres amplios campos: 1) la transparencia de las operaciones públicas y la formulación de políticas (divulgación de datos, transparencia fiscal, transparencia de las políticas monetaria y financiera); 2) normas del sector financiero (supervisión bancaria, sistemas de pago, reglamentación de títulos-valores, supervisión de los seguros y ALD/LFT), y 3) normas sobre la integridad de mercado para el sector empresarial (gobierno societario, sistemas contables y de auditoría, quiebra y derechos de acreedores).

La participación en la iniciativa sobre normas y códigos sigue ampliándose. Al 30 de abril de 2004, se habían completado 524 módulos del IOCN a favor de 106 países que representan el 57% de los países miembros del FMI. Además, la mayor parte de los países de importancia sistémica se han acogido voluntariamente al programa. Las tasas de participación siguen variando sustancialmente entre una región y otra. Tomando como base el número de módulos del IOCN completado, varían entre 28% en los países miembros en desarrollo de Asia y 88% en el caso de Europa central y oriental.

Marco de Evaluación de la Calidad de los Datos (MECAD). El MECAD es una metodología de evaluación que se integró en la estructura de los módulos de datos del IOCN tras el cuarto examen de las iniciativas sobre divulgación de datos en 2001. La aplicación más general del MECAD en la provisión de asesoramiento para mejorar la calidad de los datos se integró en el Programa de Evaluación de la Calidad de los Datos y en forma más destacada en las consultas del Artículo IV.

Los directores recalcaron que el módulo de datos de los IOCN desempeña una función clave para incrementar la transparencia de los datos y facilitar la identificación de los aspectos prioritarios de las estadísticas que deben mejorarse. Respaldaron la estrategia propuesta de equilibrar la preparación de “nuevos” IOCN con IOCN de seguimiento, aun en el caso de países cuyos informes se prepararon antes de la inclusión del Marco de Evaluación de la Calidad de los Datos. Asimismo, se destacó la posibilidad de que los países que cuenten con capacidad suficiente efectuasen sus propias evaluaciones.

Los directores acordaron que el próximo examen de las iniciativas del FMI sobre normas de datos debía tener lugar en el segundo semestre de 2005.

Marco jurídico de divulgación de datos

El FMI depende principalmente de la cooperación voluntaria para obtener de los países miembros la información que necesita para el cumplimiento de su cometido, incluso en el ámbito de la supervisión y el suministro de financiamiento a los países. En general, este enfoque ha sido satisfactorio para la institución y sus países miembros. No obstante, en los últimos años, varios casos de problemas de declaración —que comprenden atrasos, omisiones de ciertos datos y la divulgación de información inexacta— han animado los esfuerzos para mejorar el marco jurídico de la divulgación de datos al FMI. En junio y diciembre de 2003, el Directorio Ejecutivo analizó el fortalecimiento del marco jurídico en el que se sustenta la declaración de información al FMI. Las conclusiones de esas deliberaciones se incluyeron en la decisión del Directorio aprobada el 30 de enero de 2004.

Esa decisión tiene por objeto acrecentar la eficacia de la Sección 5 del Artículo VIII del Convenio Constitutivo del FMI, pilar central de este marco jurídico, la cual dispone que los países miembros deben declarar ciertos datos a la institución en la medida en que su capacidad se los permita. El FMI puede valerse de medidas correctivas y sanciones para hacer frente a los casos relativamente poco frecuentes en que surgen problemas de declaración que no se prestan a un enfoque cooperativo.

La decisión del Directorio amplía el número de categorías de datos que los países miembros deben proporcionar, de acuerdo con las cambiantes necesidades de la institución en materia de supervisión, y establece un nuevo marco de procedimientos y medidas correctivas para abordar casos en que no se proporcionan datos o los datos suministrados son inexactos. Asimismo, la decisión limita las circunstancias en que puede aplicarse la Sección 5 del Artículo VIII en el contexto del uso de los recursos del FMI de la Cuenta de Recursos Generales para evitar casos de difícil administración en los que invocar esta disposición no sería en interés de la institución.

Declaración de datos en el marco de la supervisión

En marzo de 2004, el Directorio Ejecutivo realizó su sexto examen en el período transcurrido desde 1995 sobre la declaración de datos al FMI a efectos de la supervisión. Las necesidades de datos varían de acuerdo con las circunstancias de los países miembros, y los requisitos de datos de la institución han ido evolucionando en consonancia con los cambios que se han producido en la cobertura de la supervisión y en otras actividades que realiza el FMI. Ello se vio reflejado en el examen que el Directorio Ejecutivo realizó en el ejercicio 2004 sobre el marco jurídico de divulgación de información al FMI que, como ya se explicó, amplió el número de categorías de datos que los países miembros deben suministrar a la institución de conformidad con la Sección 5 del Artículo VIII (los “indicadores comunes necesarios para la supervisión”).

Al pasar revista a la forma en que han ido evolucionando la cobertura y la frecuencia con que los países miembros suministran datos, los directores consideraron positivo que un creciente número de países miembros proporcionen a la institución información que se considere adecuada para ejercer la función de supervisión, y que la mayoría de los países miembros —incluidos prácticamente todos los países con acceso a los mercados— divulguen esta información puntualmente. Al mismo tiempo, los directores reconocieron que en casi un tercio de los países miembros —principalmente países de pequeña población o de bajo ingreso per cápita— las graves deficiencias de los datos siguen dificultando el análisis de las políticas y la supervisión. Los directores aseveraron que, en muchos casos, superar las limitaciones de la capacidad estadística, que son de larga data, exigirá tiempo, esfuerzos por parte de los países y respaldo internacional.

A continuación se presentan otros resultados importantes del examen de marzo de 2004:

  • Aunque los directores coincidieron en que el marco actual de divulgación de datos al FMI debe esencialmente mantenerse, advirtieron que es necesario reforzar la implementación y recalcaron que, en los informes del Artículo IV, se deben identificar las deficiencias de los datos y las consiguientes repercusiones para la política económica y recomendar la adopción de medidas correctivas si los datos no permiten efectuar una supervisión eficaz.

  • Los directores respaldaron la idea de examinar los problemas de la calidad de los datos en los informes del personal técnico sobre la base de los IOCN disponibles.

  • Las nuevas iniciativas para fortalecer la supervisión exigen nuevos requisitos respecto a los datos. Los directores centraron la atención en la forma en que la labor del FMI repercute en los datos en cuatro ámbitos: el enfoque del balance, el marco de evaluación de la sostenibílidad de la deuda, la gestión de liquidez y los indicadores de solidez financiera. Casi todos los directores convinieron en que será una prioridad inmediata mejorar la disponibilidad de los datos utilizados en el análisis del balance, y subrayaron la importancia de desglosar los activos y pasivos para poder cuantificar los descalces de monedas y de vencimiento en los balances sectoriales, y la necesidad de corregir las deficiencias en los datos sobre la deuda pública. En este contexto, el Directorio consideró un plan de acción pragmático para hacer frente a las implicaciones que tendrían sobre los recursos.

  • El aumento significativo de la divulgación de datos macroeconómicos por parte del FMI ha sido un componente vital de los esfuerzos desplegados en los últimos años para fortalecer la arquitectura financiera internacional. A fin de reducir al mínimo el riesgo de crear impresiones falsas acerca de la exactitud y fiabilidad de los datos del FMI por el hecho de que se publican distintas series de datos para una variable determinada, los directores aprobaron las medidas encaminadas a fortalecer los metadatos y explicar las diferencias en los datos; la labor para fomentar el establecimiento de fuentes en común y el intercambio de datos en la institución, y la inclusión de una advertencia de carácter general en los informes que publica el personal técnico.

Los directores convinieron en que el próximo examen de la notificación de datos al FMI deberá efectuarse en unos dos años.

Solución de crisis

A pesar de los esfuerzos que se despliegan para evitar las crisis, algunos países seguirán registrando dificultades del servicio de la deuda que podrían convertirse en crisis financieras, y durante el ejercicio 2004 el FMI siguió empeñado en mejorar los mecanismos de solución de crisis. Siguiendo las pautas del Comunicado del Comité Monetario y Financiero Internacional (CMFI) de septiembre de 2003, la labor del FMI en este ámbito se centró en promover la inclusión de cláusulas de acción colectiva en los bonos soberanos internacionales que se emitan en jurisdicciones donde dichas cláusulas aún no se han adoptado como norma del mercado, en contribuir a iniciativas encaminadas a formular un código de conducta voluntario para los deudores soberanos y sus acreedores, y en examinar problemas que, en general, guardan relación con la ordenada solución de las crisis financieras.

Cláusulas de acción colectiva

El FMI ha asumido un papel activo para promover la inclusión de dichas cláusulas en las emisiones de bonos soberanos internacionales en todos los mercados, intensificando el diálogo con los emisores de mercados emergentes (incluso en el contexto de las consultas del Artículo IV) y los agentes de los mercados privados. Debido en parte a estos esfuerzos, en el ejercicio 2004 se observó una clara tendencia a incluir cláusulas de acción colectiva en los bonos soberanos internacionales emitidos al amparo de las leyes de Nueva York donde, hasta hace poco, esas cláusulas no eran la norma del mercado. No hay pruebas de que los precios de emisión incluían una prima correspondiente a dichas cláusulas. A continuación se señalan algunos hechos importantes del ejercicio 2004:

  • Los bonos soberanos que incluían cláusulas de acción colectiva representaban más del 70% del volumen total de bonos soberanos emitidos durante el segundo semestre de 2003 y principios de 2004.

  • Un creciente número de países de mercados emergentes (18 al final de abril de 2004: Belice, Brasil, Chile, Colombia, Corea, Costa Rica, Filipinas, Guatemala, Indonesia, Israel, México, Panamá, Perú, Polonia, Sudáfrica, Turquía, Uruguay y Venezuela) incluyeron cláusulas de acción colectiva en sus emisiones de bonos soberanos internacionales sujetas a las leyes de Nueva York.

  • En 2003, Turquía y Perú fueron los primeros países no calificados con grado de inversión que incluyeron cláusulas de acción colectiva en los bonos que se rigen por las leyes de Nueva York. Las cláusulas de acción colectiva establecieron en las disposiciones sobre reestructuración por mayoría un umbral de votación del 75% del principal en circulación. Ello representó un cambio en las prácticas del mercado ya que anteriormente los emisores no calificados con grado de inversión establecían umbrales de votación más altos. Asimismo, en abril de 2004 Brasil anunció que en sus futuras emisiones soberanas reducirá a 75% el umbral de votación sobre las disposiciones de reestructuración por mayoría.

  • Ocho países industriales incluyeron cláusulas de acción colectiva en los bonos soberanos que emiten en jurisdicciones extranjeras. Sin embargo, con excepción de Italia, todos estos países emitieron sus bonos al amparo de la legislación británica, en la cual la inclusión de cláusulas de acción colectiva es una práctica de mercado de larga data.

Pese a los rápidos avances en este ámbito, una gran proporción (58%) del volumen en circulación de bonos soberanos de mercados emergentes no contiene cláusulas de acción colectiva.

Temas conexos

Disposiciones sobre agregación

El FMI también sigue explorando el aporte que la agregación podría hacer a la resolución de los problemas de acción colectiva y las dificultades relacionadas con la coordinación entre acreedores. Los riesgos y las ventajas de las cláusulas de agregación se analizaron en un seminario del Directorio en octubre de 2003. Aunque ha habido ciertos avances en la inclusión de cláusulas de agregación en los bonos soberanos, se consideró que sería prematuro que el FMI aprobase un conjunto específico de disposiciones. El FMI seguirá prestando atención a la utilización y evolución de las disposiciones de agregación.

Código de conducta

En sus comunicados de septiembre de 2003 y abril de 2004, el CMFI expresó interés en que se realice un esfuerzo para crear un código voluntario de conducta —en el que se delinearían las normas de comportamiento y las obligaciones de los deudores y sus acreedores privados— y alentó al FMI a contribuir a la labor en este ámbito. En principio, un código de conducta facilitaría el diálogo entre los acreedores y los deudores, fomentaría la aplicación de medidas correctivas para reducir la frecuencia y la gravedad de las crisis, y mejoraría las perspectivas de que las crisis se resuelvan en forma ordenada y expedita.

Aunque los avances han sido limitados, los sectores oficial y privado siguen empeñados en esta tarea. El G-20 ha celebrado una serie de reuniones de alto nivel para tratar este tema con representantes del sector privado, y ha indicado que las propuestas de adoptar un código voluntario son un elemento clave de sus esfuerzos en la solución de crisis1. Se ha establecido un grupo de trabajo técnico, cuyos integrantes incluyen a Brasil, Corea y México, para que siga colaborando con representantes del sector privado en la preparación de un código provisional que se someterá a un examen más general. Al mismo tiempo, el Instituto de Finanzas Internacionales sigue empeñado en establecer un código de principios básicos que se apoye en una mayor cooperación entre deudores y acreedores.

La supervisión del FMI ya respalda muchos de los elementos que probablemente formarán parte de dicho código, como los programas de relaciones con los inversionistas, las cláusulas de acción colectiva y la observancia de códigos y normas. Más allá de esos elementos, la función del FMI para evaluar los avances del diálogo y de las negociaciones entre acreedores y deudores seguirá rigiéndose por su política de concesión de préstamos a países con atrasos, y por el reciente examen del Directorio de la aplicación del criterio de buena fe para llegar a un acuerdo basado en la colaboración. No obstante, podría ser necesario modificar el contenido y la aplicación de esa política cuando se aclaren las disposiciones exactas del código.

Perú

En un entorno externo difícil y a pesar de la inestable situación política interna, Perú mantuvo el rumbo en el ejercicio 2004 y aplicó las firmes medidas de política macroeconómica adoptadas en el marco del acuerdo bienal de derecho de giro, que venció en febrero de 2004. Los resultados económicos logrados en el marco de ese programa han sido sólidos. En 2003, la tasa de crecimiento del PIB ascendió al 4%, la inflación se mantuvo en un nivel bajo del 2,5% y el déficit fiscal se redujo al 1,7% del PIB. La evolución de principios de 2004 indica que se han sentado las bases para alcanzar la meta a mediano plazo de limitar el déficit al 1% o menos del PIB. El gobierno ha podido garantizar la promulgación de leyes clave orientadas a establecer un marco jurídico adecuado para la descentralización fiscal, y las autoridades están colaborando con el FMI, el Banco Mundial y el BID para aplicar nuevas medidas a fin de asegurar que la descentralización respalda la consolidación fiscal a mediano plazo.

En el ejercicio 2004, el personal técnico del FMI presentó a las autoridades peruanas una evaluación ex post de los compromisos contraídos a largo plazo en la que se destacó la importancia de la reforma estructural en el ámbito fiscal y la reducción de la deuda pública. El FMI también envió una misión a Perú para proporcionar asistencia técnica en el ámbito de la política tributaria. En abril de 2004, el personal técnico del FMI concluyó un informe sobre la observancia de los códigos y normas (IOCN) en el que se formulan recomendaciones sobre las medidas que podrían adoptar las autoridades de Perú para mejorar la transparencia fiscal, entre ellas, la definición más clara de las funciones dentro del sector público, el establecimiento de un marco jurídico estable y unificado para el proceso presupuestario, las operaciones de tesorería y la gestión de la deuda, y la descripción detallada de las competencias en materia de gasto, las fuentes de ingreso y los límites al endeudamiento de los gobiernos subnacionales.

Actividades de Perú y el FMI en el ejercicio 2004
Octubre de 2003Publicación de la evaluación detallada y el modulo estadístico del IOCN utilizando el Marco de Evaluación de la Calidad de los Datos.
Febrero de 2004El Directorio Ejecutivo del FMI concluye la consulta del Artículo IV y el cuarto (último) examen del acuerdo de derecho de giro.
Abril de 2004Publicación del módulo sobre la transparencia fiscal del IOCN.

Litigios contra deudores soberanos por parte de acreedores privados

En abril de 2004, el Directorio celebró un seminario para examinar la evolución de los litigios en torno a la deuda soberana y sus repercusiones en los esfuerzos de los países para llegar a acuerdos con sus acreedores por medio de procesos de reestructuración de la deuda soberana y alivio de la deuda. En los últimos años ha aumentado significativamente el número de juicios entablados contra deudores soberanos. El FMI seguirá efectuando un seguimiento detenido de la evolución de este importante ámbito.

El enfoque de Evian

A fin de contribuir a la ordenada solución de las crisis financieras, en octubre de 2003 el Club de París convino en adoptar un enfoque flexible para hacer frente a los problemas de sostenibilidad de la deuda de países que no pueden acogerse a la Iniciativa para los PPME. El llamado “enfoque de Evian” tiene por objetivo facultar al Club de París para que: 1) tenga explícitamente en cuenta consideraciones de la sostenibilidad de la deuda; 2) adapte su respuesta en función de la situación financiera de los países deudores, y 3) contribuya a los esfuerzos actuales encaminados a lograr que la solución de crisis sea más ordenada, puntual y previsible. El marco utilizado por el FMI para analizar la sostenibilidad de la deuda sería el principal mecanismo mediante el cual el Club de París se formaría una idea preliminar de las perspectivas de que la deuda del país en cuestión sea o no sostenible. En el caso de países que enfrenten problemas de liquidez pero cuya deuda se considere sostenible, el Club de París seguiría proporcionando alivio de la deuda en las condiciones vigentes y en función de las necesidades del deudor. Los países con graves problemas de endeudamiento podrían beneficiarse, en función de las circunstancias de cada caso, de un tratamiento amplio de la deuda, que incluiría la reprogramación de los flujos, modificaciones del perfil de la deuda y reducciones del saldo de la deuda para que vuelva a ser sostenible.

En consonancia con el enfoque “caso por caso”, el Club de París podría ofrecer diversas modalidades para hacer frente al problema de la deuda. En algunos casos, el tratamiento de la deuda podría aplicarse en varias etapas a fin de mantener un fuerte vínculo con el historial del país deudor en el marco de programas respaldados por el FMI. Hasta la fecha, la experiencia acumulada con el enfoque de Evian ha sido limitada.

E1 G-20, establecido en 1999 en respuesta a la recomendación de los Ministros de Hacienda del G-7, es un foro informal que procura fomentar el diálogo entre los países industriales y los países de mercados emergentes sobre cuestiones fundamentales relacionadas con el sistema financiero internacional.

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